綏靖區

綏靖區並非是在解放戰爭時期陡然出現的，在20世紀30年代，國民黨政權於“圍剿”紅軍過程中就開始在靠近蘇區地域劃定“綏靖區”，在區內或臨近的中心城市設“綏靖公署”，將此地區內的軍事、財政、民政等工作統一於綏靖公署，負責人由軍事首長臨時擔任，以圖軍政權力集中、高效。此後，綏靖公署的設置超出了“匪區”周邊地域。1931年11月，張學良被任命為北平綏靖公署主任，稍後劉峙被任命為駐豫綏靖公署主任，何應欽為駐贛綏靖公署主任，何成睿為駐鄂綏靖公署主任。的不過，這些綏靖區和綏靖公署往往忽建忽撤，擔任公署主任者官銜、資望乃至實力也差異甚大，可見當時綏靖公署的地位和職能認定並不穩定，應為中央的一個非常設派出機構。 ^[1] 

抗戰期間，綏靖區制度依然在小範圍存續，而這些綏靖區大多設在敵後游擊區。 ^[1] 

抗戰結束後，國民黨在接受日偽控制區的過程中，往往將自己原有的游擊區行政機構擴大，以方便搶佔地盤。同時，國民黨將自己原來設置的部分“戰區”改為“綏靖區”。因此這一建制在戰後大為擴展。另外，中國共產黨當時放棄了部分根據地，這些地區也大多被劃入綏靖區。後來國民黨又“奪回”了一些過去中共的根據地。面對這樣的情況，蔣介石認為在這幾類邊緣或特殊地區設立特殊的行政管理制度是必要的。 ^[1] 

1947年行政院制定的《劃定綏靖區縣（市）標準草案》指出：

一、為適應戰亂救民起見，各縣（市）有左列情形之一者，得劃為綏靖區：甲、縣（市）全境陷於共匪一年以上，全部或二分之一以上地區甫經收復者；乙、縣（市）全境匪竄擾雖末滿一年，而破壞損失達百分之七十以上，甫經收復者。二、綏靖區自劃定之日起至屆滿一年為止，但免賦補助應照院頒綏靖區收復各縣（市）免賦補助標準辦理。三、各縣市請求劃列為綏靖區時，應由該管省政府呈由行政院交國防部核議具報轉呈核定。 ^[1] 

實際上，因綏靖區內可以免去田賦等，政務處理也更加靈活，駐軍首長統管軍政也利於就地籌措軍餉、給養，養兵也更容易些。所以各地和當地駐軍紛紛希望設立綏靖區，使濫設問題日漸突出，國統區腹地也設立了不少綏靖區。1947年4月，國民黨政權共設19個綏靖區，轄298個縣（另外還有國共雙方交替控制的198個縣）。而到1947年底，綏靖區已經增至近40個。“綏靖區”制度在戰爭的第一二線全面推廣開來。 ^[1] 

抗戰時期，尚無材料明確指出綏靖區當時是何部門的派出機構，但在提及綏靖公署時常與“軍事委員會某某行營”對舉，因此大體上是受蔣介石直接把控的軍事委員會節制。 ^[1] 

解放戰爭時期，綏靖區的上級統轄機構在原則上有了比較明確的歸屬。1946年10月7日公佈的《行政院綏靖區政務委員會組織大綱》明確了行政院的這一專委會的職責，其中第一條便是負責“關於綏靖區行政之指揮、監督、考核事項…人事調整事項”。因此我們首先應糾正將“綏靖區”簡單劃入國民革命軍序列中（綏靖區司令部作為一級軍事指揮機構列入）的錯誤認識。當然，理論上的統轄關係在實際操作過程中開展如何，則另當別論。 ^[1] 

1947年11月，國民政府召開“六省主席檢討會議”總結“剿匪”的經驗教訓，這些省政府主席無一例外都是軍人。會議在決議中強調了三點：第一，湘鄂贛邊區及川陝鄂豫邊區增設綏靖區，交國防部斟酌辦；第二，各綏靖區司令官受省政府主席兼全省保安司令部司令之指揮監督，但在作戰用兵上則仍依照戰鬥序列之規定受其上級指揮官之指揮；第三，綏靖區所轄地境，如有關兩省以上之轄區者，該綏靖區司令官應受轄境較大之省政府主席兼全省保安司令部司令之指揮監督。 ^[1] 

可見，綏靖區管轄權的分割十分含混，在很多情況下有可能出現重疊、扯皮問題。但在這種並不明晰的管理中，有一個需要服從的原則是：軍事第一。這包含兩個意思，一是權力要向上級軍事首長傾斜；二是哪位軍事首長的“實力”強，就得聽哪位首長的。比如在豫西雖應歸鄭州綏靖公署長官劉峙管轄，但兵精糧足的胡宗南卻能插上一槓子。雙方為了陝鄂豫邊區設立綏靖區問題爭執不下，行政院最終將此地名義上定為國防部直轄，但實際上更多受胡宗南掌控。 ^[1] 

“綏靖區”開始設立時，職能並不繁複，仍以軍事活動為主，當地原設的行政公署等機構也大多繼續保留並負責民政。但隨着內戰越打越大，國民政府在政治、軍事、財經形勢上都很不樂觀，蔣介石對國民黨政權各種陳腐制度越來越不滿。美國方面也敦促國民黨實行大刀闊斧的改革。內外之壓力使得蔣介石開始推動軍、政、經濟等各方面的制度革新，他和一些軍政要人都想選擇綏靖區為突破口實施革新計劃，因此綏靖區內的制度改革一度成為關注焦點。 ^[1] 

由於許多綏靖區是在前中共根據地的基礎上設立的，國民黨在綏靖區的種種措施幾乎處處是與中共相對應的，而且這種對應是全方位的。是利用“三民主義”的寬泛精神充實以具體政策與中共的方略相對抗。綏靖區政務委員會特別擬製《對中共“解放區”目前工作大綱之研究與對策》，便是將中共文件要點先列出來，逐條思考針對性反制策略。這包括羣運問題、軍事策略、政治工作、組織宣傳、交通運輸、土地政策、賦税金融等各個方面。 ^[1] 

就非常關鍵的土地問題來説，白崇禧在其關於綏靖區制度改革的報告中反覆提及過去國民黨沒有認真搞好土地工作，二五減租也沒有普遍實行，有悖“三民主義”，他感到慚愧。國民黨在有關綏靖區的政策方面反覆強調了土地工作之重要，還制定了紙面看來比較周全的贖買方案，且他們也對收復地區佃農在共產黨組織下分得的土地使用權予以認可，並指出這有利於“保護人民利益”。在此過程中，國民黨基本堅持了自己的一貫主張，大體上仍是“民生主義”的思路，但有激進化的制度傾向，在許多文件中都反覆指出要對土豪劣紳予以打擊，要甄別還鄉團的成分。功”如江蘇如皋縣縣長簡滌初在有關綏靖區建設的意見書中大罵地主吮吸農民血汗以營養自身，罔識大義；假紳士勾結污吏，魚肉鄉愚；國民黨情報人員敲詐勒索。在社會政策上，國民黨也宣揚合作互助等“社會主義思想”，如指導人民組織合作社，集資搞建設等。 ^[1] 

但是，國民黨在綏靖區的制度和政策中仍有大量的守舊成分。比如保甲制度中“連坐”愈發強化，這令當時知識界、新聞界、普通民眾及基層官員均非常反感。同時，國民黨在綏靖區的文化建設中仍然反覆強調封建綱常，在各種工作計劃、指示文件中宣傳工作佔有大量篇幅。另外，不少綏靖區文化建設方面的文件中甚至常常強調組織占卜、看相的江湖術士們成立星象研究會。 ^[1] 

概言之，國民黨綏靖區制度在具體實施過程中是不夠成功的，大多方案都胎死腹中，能夠實施的地區本來就寥寥無幾，又往往因戰亂而停止。 ^[1]