統賬結合

我國社會養老保險作為社會保障體系的重要組成部分，幾十年間大致經歷了3個發展階段：1949—1965年為傳統養老保障制度的建立和發展階段；1967—1976年為養老保險體制的蜕變階段；1977年至今的恢復、發展、深化階段。

1966 年以前的養老保險制度是典型的國家—單位保障制，其實質就是現收現付制，存在着板塊分割、封閉運行、單位包辦、全面保障、保障層次單一等不足之處。1986年以來，隨着我國改革開放的大力推行，計劃經濟體制下的國家—單位保障制度已經不能適應經濟和社會發展的需要。另外，由於國家—單位保障制本身固有的不足以及人們思想的轉變，我國的養老保障進入了探索、改革、新發展與深化時期。1993年11月，黨的十四屆三中全會提出實行社會統籌與個人賬户相結合的基本制度，確定了統籌基金現收現付、個人賬户基金完全積累的制度模式，探索出了適合國情的養老保險制度，明確提出了建立多層次的養老保險體系。國務院於1995年3月發佈了《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確定了建立社會統籌與個人賬户相結合的養老保險新模式。

1997年7月，國務院頒佈《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，從3個方面強調實行統一制度，即統一企業和個人繳費比例、統一個人賬户規模和統一養老金計發辦法。這個文件的頒佈，標誌着我國以統賬結合模式為特徵的養老保險制度的形成，具有歷史性意義。

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，加快完善企業職工基本養老保險制度，堅持社會統籌與個人賬户相結合，逐步做實個人賬户，逐步實行省級統籌，條件具備時實行基本養老金的基礎部分全國統籌，進一步奠定了社會統籌的基礎。2005年12月，《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》正式發佈，明確提出要確保基本養老金按時足額髮放；要逐步做實個人賬户，完善社會統籌與個人賬户相結合的基本制度，以及加強基本養老保險基金徵繳和監管，完善多渠道籌資機制的要求。

統賬結合模式是為解決原有養老保險金制度缺乏穩定性和長期規劃，難以應付經濟波動，以及沒有基金積累等問題而建立的，主要特點是：由企業和個人共同繳費，為每個人按其工資一定的百分比建立個人賬户；其餘部分為統籌基金，是所有參保人員的共同基金。達到規定條件後即可享受相應的待遇，這種制度可以形成一定的資金累積，同時不失靈活性，既避免了現收現付制缺乏長期考量而導致的負擔過重問題，也避免了完全積累制初期資金需求量大的困難，同時既可以減輕老齡化的威脅，也考慮到了養老金代際之間的再分配，符合社會保障的公平性。

下面舉例説明統賬結合的繳費模式：按國家規定，養老保險繳費過程中企業承擔20%,個人承擔8%，假設個人税前工資為5000元（月），則養老保險總費用是5000*28%=1400元，其中企業承擔5000*20%=1000元，個人承擔5000*8%=400元，劃轉職工個人賬户400元，統籌賬户1000元。

採用養老保險金統賬結合模式，充分考慮了國家和個人的共同利益：一是實現了權利和義務相對應；二是實現了公平和效益相結合；三是實現了國家責任與個人的自我保障相結合；四是實現了歷史和現實相結合，實現了新老制度的平穩過渡。

社會統籌的功能是實施高低收入者之間的收入再分配，個人賬户的功能是強制儲蓄。這種模式具有以下優點：實行個人賬户制，形成了激勵機制，明確了個人責任，減輕了人口老化帶來的養老保險給付的壓力；同時，社會統籌部分作為調劑互助之用，避免了單純實行個人賬户制度缺乏的橫向之間調劑互助的缺點。這種新制度既有傳統的社會保險的互濟性、分散風險和保障性強的特點，又強調了職工的自我保障意識，充分體現了公平與效率的結合。

多年來的實踐表明，統賬結合的養老保險制度為我國的經濟發展和社會穩定發揮了重要的保障作用。然而由於歷史和現實的種種原因，這一制度模式在實際運行中還存在着風險，阻礙了基本養老保險制度的完善與發展。

（1）個人賬户出現“空賬”運行。改革前我國長期實行現收現付的社會養老保險制度，實施統賬結合模式後，由於沒有任何養老基金積累，為確保已退休職工的養老金發放，只能使用企業在職職工的養老保險繳費，尤其是從近幾年的實踐看，舊制度下的養老金負債己經超過了社會統籌基金的支付能力，個人賬户基金被用來彌補社會統籌基金的不足，造成了在資金流程上與現收現付沒有實質性差別的“空賬”運行體制。同時也造成了新的“顯性債務”壓力。

（2）統賬結合模式的實質仍然是現收現付。

由於個人賬户空賬問題，以及養老保險基金籌措問題的存在，目前實行的統賬結合模式實質上仍然是現收現付。現收現付模式強調的是一定時期內的收支平衡，它正常運行的重要前提是長期穩定的人口結構、經濟發展狀況、收入增長、社會贍養率等，這些因素對現收現付模式的運行具有相當大的制約作用。近年來，我國經濟狀況、社會發展發生了較大變化，同當初設計統賬結合模式時的預測相去甚遠。一是人口老齡化日趨嚴重，人口結構發生較大變化；二是由於持續的結構調整，就業壓力加大，使養老保險基金的籌集更加困難。

由於以上因素的存在，直接影響到基金的收支平衡，而且孕育着未來收支的巨大缺口。

統賬結合的初衷是想在保留一部分社會統籌以實現社會風險互濟的功能外

，通過個人賬户資金的積累與運營，實現資金的保值增值，應對人口老齡化。但現實是個人賬户沒有做實，無資金可運營，又哪裏來的保值和增值呢？而沒有保值增值，統賬結合又有這個必要嗎？因此説，轉製成本是中國社會養老保險由現收現付制向統賬結合模式改革過程的產物，轉製成本解決不好，中國社會養老保險改革無成功可言；統賬結合模式要想繼續走下去，轉製成本問題不可迴避和拖延，否則，統賬結合將被拖回到現收現付模式中去。

智利養老保險制度改革之所以成功，與其在改革之初就將轉製成本加以明確，並通過發放政府債券等方式加以解決，使新制度能夠輕裝上路有關。而中國統賬結合制度已運行10年，可到現在連轉製成本的規模到底有多大還沒弄清，這與改革之初政府期望通過社會統籌賬户的繳款來償付舊有制度的債務，即用新制度所收繳保險費的一部分來逐步支付制度變遷的成本，從而減輕政府責任的想法有關。但另一方面，也説明我國在社會養老保險改革之初過於樂觀，甚至在轉製成本能否真正通過制度內的統籌基金來解決這一問題都未經科學論證。時至今日，轉製成本累積越來越大，政府應負主要責任。

依據管理歸屬、功能定位、保障目標的異同，可將社會統籌與個人賬户的結合方式區分為“板塊式結合”和“聯通式結合”兩種。不同方式的選擇決定個人賬户的屬性及養老保險基金的運營管理方式，並且會產生不同的經濟效果。

板塊式結合意味着兩個賬户並行獨立，資金分別進入各自賬户形成社會統籌基金和個人賬户基金。這一結合方式的核心是，資金籌集、發放及管理運作由不同的管理主體通過不同的組織機構、按照不同的管理方式分別實施，兩套系統在組織機構和管理權限上明確分開。

優點：①明確和強化個人的養老責任，減輕財政負擔；②明確國家責任，個人賬户得以排除歷史債務的干擾，實現持續發展；③個人賬户資金形成真正意義上的完全積累，保護賬户所有者的利益，提升制度抵禦老齡化風險的能力。

缺點：①管理成本較高；②兩個基金的獨立運行需要專項的法律規範監督，防止在實際操作過程中發生人為的“抽肥補瘦”，為保證現期養老金發放而侵蝕個人賬户基金，因而對法制化要求較高。

“板塊式”制度面臨的主要問題是社會統籌部分如何滿足養老金髮放、個人賬户基金能否增值。

聯通式結合是指社會統籌和個人賬户的聯通式結合，是將籌集到統籌基金和個人賬户資金歸總形成一個總基金進行運營管理，對個人賬户的功能定位是“名義賬户”，只是作為計發養老金的依據，實際上成為一個記賬符號而無真實的資金積累。

優點：①能夠保證現期養老金的發放；②養老金的管理發放更為簡易，可以降低管理成本、提高管理效率。

缺點：①制度有可能重新演變為現收現付制、養老金支付完全取決於代際轉移，達不到積累的效果，對於緩解老齡化壓力不利；②當養老金需求不斷增加而總基金增長跟不上時，將導致入不敷出、基金總量下降，政府對個人賬户所有者的承諾得不到保障，造成誠信危機。

“聯通式”制度主要面臨的問題不是個人賬户如何增值，而在於兩方面：一是如何使個人賬户作為名義賬户被其所有者接受，二是政府如何保證兑現個人賬户部分的養老金承諾。

統賬結合模式的運行有兩種方式，即社會統籌和個人賬户的“板塊式結合”和“聯通式結合”，它們有着不同的經濟效果。改革的關鍵不在於選擇一個怎樣的統賬結合模式，而在於將歷史債務與現實責任、統籌基金與個人賬户基金嚴格分開，使歷史債務逐步消化於統籌賬户中，使新制度能夠發揮應有的功效。

社會統籌和個人賬户相結合的模式，旨在吸收現收現付制和基金制的優點，減少單純依靠任何一種模式所帶來的風險，以統籌基金的現收現付制滿足現期養老金支付需要，以個人賬户基金的積累制培養個人的責任意識和應付人口老齡化。這種模式，既能緩解未來養老金支付危機，又能夠實現代際再分配功能與激勵功能的結合，較好地體現了社會互濟和個人責任相結合、公平和效率相結合的原則。

基於改革目標，2000年國務院《關於完善城鎮社會保障體系的試點方案》對基本養老保險的統賬關係和結構進行調整：企業繳納的養老保險費全部計入統籌賬户；個人賬户規模縮小為8%，完全由個人繳費構成並且實賬積累；社會統籌和個人賬户的基金分開管理。這一政策的實質就是將統賬結合“板塊化”，將統賬結合模式發展為普惠性的國民養老保險與差別化的個人年金的結合。

養老保險作為一種制度安排應具有一定的穩定性。因此，今後的改革仍將保持統賬結合的框架不變，關鍵是要將歷史債務以明確的方式處理，在統籌基金範圍以財政補貼逐年消化歷史債務，全面調整統賬比例和管理方式，將統籌基金與個人賬户基金嚴格分開，保證個人賬户的獨立性，使統賬模式成為具有穩定性和可持續性的制度體系，在老齡化高峯到來之前的一二十年中，做好應對老齡化巨浪的準備。

（1）解決老職工的養老金債務問題。目前，養老保險金統賬結合制度遇到的最大風險是幾十年現收現付模式向部分積累模式轉軌時形成的資金缺口。由於老職工的養老金權益已經轉化為過去的政府收入，並凝固在國有資產中，惟一的解決辦法就是通過多種籌資渠道彌補資金缺口。

（2）逐步提高退休年齡，減輕養老金支付壓力。退休年齡是影響養老金負擔水平的一個重要因素，在平均預期壽命和保障水平一定的情況下，退休年齡提高，平均領取養老金的年限就短，養老金總負擔就會降低。據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元[2]。

（3）多渠道籌集資金，建立穩定的籌資渠道。多渠道籌集資金，關鍵在於使之實現制度化、規範化的運作，以保證養老保險資金穩定可靠的來源，一方面最大限度地彌補養老保險基金的缺口，另一方面為完善我國養老保險制度奠定堅實的基礎。

（4）做實養老保險個人賬户。實現統籌基金現收現付，用於互助共濟，個人賬户基金實行積累，用於職工個人未來養老，從而有利於統賬結合模式的穩健運行，真正實現部分積累。同時個人賬户的基金積累，也有利於應對人口老齡化的挑戰，承接老齡化高峯時養老金支付的壓力。

雖然我國養老保障制度取得了很大進步，但其在效率和公平方面存在許多尖鋭問題。

在公平方面，存在兩個橫向公平問題和一個縱向公平問題。

1.橫向公平

第一個橫向公平問題是指不同人羣之間的不公平。從理論上講，我國基本實現了養老保險全覆蓋，但事實上，農民工和城鎮靈活就業人員沒被覆蓋進來，長期裸露在制度之外，這是最大的不公平。另外，地區“割據”情況嚴重，不同地區的保障水平差距很大。

第二個橫向公平問題是公共部門和私人部門之間的不公平。30%的事業單位千口100%的公務員沒有參加養老保險改革，70%的事業單位在上世紀90年代實行了“半拉子”改革，長期沒有實現多元退休制度的並軌。

2.縱向公平

縱向公平的問題是指退休金水平與退休時點之間存在高度相關性，退休時點的不同對退休金水平的高低有較大影響，退休晚的高於退休早的，缺乏正常的待遇水平調節機制。我國近9年每年上調10%養老金水平，5000元養老金和1000元養老金同樣每年上調10%，其絕對額差距越來越大，甚至出現倒掛現象，即在有的地區養老金水平高於工資。此外，還有兩個潛在的公平上的隱患：農村養老保障制度和城市居民養老保障制度，這兩個制度在未來的某一天，其制度的公平性問題會顯露出來，那是將成為不得不解決的主要矛盾，如同老農保。

在效率方面，我國社會保險制度存在兩個宏觀問題和兩個微觀問題。

1.宏觀效率

第一個宏觀效率問題是投資體制低效導致養老金貶值風險加大。所有的養老保險基金（共兩萬三千億）全部存在銀行，收益率低於CPI，損失巨大。

第二個宏觀效率問題體現在資金運用低效導致財政轉移支付激勵不足。地區間存在較大差異：一方面，全國一半地區收不抵支，需要財政轉移支付；另一方面少數幾個沿海省份每年基金盈餘較多，這部分積累資金又只能享受較低的利率，收益率低於CPI，造成宏觀資金運用效率低下。

2.微觀效率

第一個微觀效率問題是制度收入激勵不足。制度每年的實際收入水平受設定的費率、費基等參數不實問題的影響。過高的法定費率在執行中較低的實際費率，費基狹窄，影響了實際收入水平，財務隱患較大。由於道德風險，我們社保的費率、費基所有的參數都遠遠低於目標。比如贊基，假設北京平均收入5000元，但社保的實際費基可能只有3000元多一點，這與住房公積金等制度截然相反。費率方面也面臨問題。在全世界有養老保險制度的180多個國家中，我國名義費率很高，大概排在世界十幾名的位置，但這只是名義費率排名。由於費基比應有費基低了近一半，事實上的費率也會低一半。道德風險問題，再加上一些其他問題，導致我們的制度收入不足，遠遠低於我們目前規定費率和費基所應有的收入水平。

第二個微觀效率問題指的是養老保險賬户空轉，個人和政府做實賬户的激勵嚴重不足。佔工資8%的個人賬户只享受2%-3%的活期利息，如果用這部分錢去理財，收益率可以達到8%以上，因此個人沒有做實賬户的激勵。企業和政府也沒有做實賬户的激勵。從2001年遼寧省成為第一個做實個人賬户試點到現在已有12年，個人賬户做實也擴大到13個省 ^[1]  ，可是截止到2011年，做實的基金僅有2703億，平均到每個省、每個人身上的錢非常有限。空賬額的增長率比做實額的更大。

效率低下造成了很多嚴重後果，比如財務可續性受到影響，財務隱患很多，也影響了政府公信力。

此外，養老保障制度在效率上還存在兩個隱患。

第一個隱患是參數不合理，第二個隱患是多層次保障制度建立不起來。

養老保障的最主要參數有三個：繳費率、目標替代率和制度贍養率。而我國這三個參數與合理水平差距太大。比如，贍養率與人口老齡化程度有關，應該調整贍養率使退休年齡與預期壽命掛鈎，而我們退休年齡卻還是半個世紀以前的退休年齡，這沒有起到稀釋贍養率以提高財務可持續性的作用。

第二個潛在隱患是我國沒有建立起多層次養老保障制度，市場因素不夠，第二和第三層次不發達。多層次養老保險制度建立不起來，就會出現一些問題。舉例來看，希臘的第二支柱建立於2001年，比中國還晚十年，所以希臘人養老幾乎完全靠國家。一旦國家的社保體系要改革，希臘人肯定上街遊行的。美國的情況則較好，國家基本養老保險替代率40%，企業年金替代率平均也是40%，正規部門人員的替代率高於40%，比如對於聯邦政府僱員是110%，加上第一支柱替代率40%，因此聯邦政府工作人員退休之後收入很高。如果聯邦政府人員上班時收入是每年11萬，那麼退休的時候則是每年15萬，所以美國聯邦政府的貪污和索賄極其少見。這就是制度差距帶來的政府機器的運作效率的差別。

未來或者現在往後一段時間很可能經濟增長速度、税收增長速度會顯著放慢，在這樣一個宏觀或者税收增長放慢的情況下也會對養老體制改革產生一定的影響。實際上，養老保障制度未來的挑戰來自於兩個一個是經濟增長逐漸趨於穩態，一個是更大的挑戰即人口老齡化。面對人口老齡化這個威脅我們的前景不容樂觀。到2050年，中國60歲以上人口占34%，而那時候的美國才28%，歐洲才32%。也就是説中國是全世界人口最老的國家之一，從國別上講，僅次於日本和俄羅斯，人口結構面臨巨大威脅。加上經濟逐漸趨於穩態，養老保障制度必須從現在開始未雨綢繆，把制度建成一個健康的制度。

上述這些公平和效率問題在制度建立之初就有，現在問題更為尖鋭，這是由多方面原因造成的。

第一個原因是經濟社會發展迅速，但相比之下，社保缺陷仍然存在，難以根除，反差越來越大。第二個原因是隨着社保的作用和影響越來越大，大家對社保的依賴和慣性在迅速擴大和膨脹，從而問題也越多。第三個原因是輿論導向和宣傳使社會形成了較大的反差和較高的預期。

我國養老保險統賬結合的設計初衷是好的，但實行起來卻不現實。

一方面，個人賬户的引入是失敗的，個人賬户不能做實，影響了養老保險覆蓋面的擴大。個人賬户實賬積累，與高速經濟成長的環境有衝突，應取消積累制。根據薩繆爾森和艾倫定理，當一個經濟體人口增長率與社會平均工資增長率之和高於投資收益率的時候，就應該採用現收現付制，而不應該選擇完全積累制。換言之，選擇現收現付即可獲得一個生物收益率，這個生物收益率等於人口增長率與社會平均工資增長率之和，所以這個時候攢錢就不合適。我們可以將之量化，便一目瞭然，比如一個人1993年參加這個制度，每年強制性掃除工資8%，現在給這個人20年2%的利息，替代率遠遠達不到現在工資的8%，甚至不到1%，所以這個人肯定不願意把個人賬户做實。因此，在經濟高速增長、社會平均工資高速增長的時候，個人賬户的制度設計是失敗的。

另一方面，現在這種現收現付制的社會統籌與二元結構是有衝突的。發達地區非常發達，不發達地區非常不發達。從經濟學上解釋，就是非精算中性制度下道德風險導致逆向選擇。這時，需要在制度設計中引入精算因素才行。

詳細可見表2的解釋。顏色1的部分是社會統籌部分出現的問題，是現收現付制存在的問題，解決之道是加強精算中性因素。顏色2部分是個人賬户存在的問題，原因是積累制效率低下，解決之道是取消積累制。顏色3部門是統籌層次太低導致的問題，解決之道提高統籌層次。顏色4部分是未來的潛在風險，有兩個公平性問題，兩個效率問題。

我國養老保障制度要提高統籌層次，並且重新認識統賬結合。提出的改革思路是實行NDC（名義賬户制），把個人賬户擴大到100%，僱員和僱主的繳費都納入賬户，使所有繳費實現100%的個人精算中性運作，並提高統籌層次。這個辦法還可同時實現一個重要目標：多繳多得，少繳少得。只要實現了這個理念，養老保險覆蓋面可以立刻擴大，繳費收入可以迅速實在起來，可以避免很大損失。

我國養老保障制度的改革需要正確的態度和改革路徑。

第一，要有急迫性，不能一屆一屆政府往後推。考慮到我國老齡化的速度（見表3），養老保險制度改革必須要有急迫性。

第二，要有頂層設計，比如繳費型制度與非繳費型制度要相互配合；三個支柱之間要相互配合。

第三，要有策略，比如退休年齡問題的解決，可以參考我國台灣地區正在實行的改革。

第四，要有政治決心，打破利益格局，尤其是對於事業單位和公務員的改革。

第五，要正確對待當前利益和長期利益的關係。

現在我們在社會保障領域裏是兩種思想，一種是強調財政的作用。因為社保作為一種保險制度，首先要保證財務的可持續性，制度才能夠自我平衡。另一種是正義與公平的實現、再分配的實現，應該依靠國家財政的其他制度，比如社會救助等等，而不應制度目標錯配。如果社會保險制度財務自我平衡能力非常好，來自於轉移支付的福利制度就可專注於實現公平正義，這兩個制度合在一起，各司其責，那麼，這個國家就非常好了。否則的話，這個制度也離不開財政，那個也離不開財政，這樣，社會保險制度就不可持續，很多歐洲國家就陷入這樣一種困境。在這方面，美國的制度是個典範，保險制度和福利制度的各自功能都發揮的特別好。 ^[1]