社會管理

社會管理有廣義和狹義之分。從廣義上説，“所謂社會管理，就是把社會看做一個有機整體，通過運用計劃、溝通、協調、控制、指導等手段，使社會系統協調有序、良性運行的過程”[1](P6)。從狹義上講，“社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規範、協調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量”[2]。從中共十六大以來黨和政府有關社會管理的文獻可以看出，當前所強調的社會管理，是指狹義的社會管理，即與政治、經濟、文化並列的社會管理，是構建社會主義和諧社會的重要組成部分。 ^[3] 

(1)社會管理是從政府和公民社會組織兩個方面進行的管理行為，但其重點突出政府的主導性作用，因此其主體相對單一，主要是各級政府及其職能部門；

(2)社會管理的主要內容在於政府對社會進行管理，因此政府承擔主要職責，政府的作用具有不可替代性；

(3)社會管理表現為主體從自身主觀願望出發來管理和控制社會，因此社會管理的實現形式是單一的自上而下型；

(4)踐行社會管理需要政府運用權力對社會事務進行部署和控制，帶有行政命令性的色彩。

(5)社會服務內含於社會管理之中。但由於社會服務主要是由政府提供的，社會成員對社會服務只能被動接受，別無他選。 ^[3] 

1998年在《關於國務院機構改革方案的説明》中，首次出現了“社會管理”一詞。隨後，“社會管理”一詞頻繁出現在黨和政府的文件中。2013年，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”《決定》中多次提到“社會治理”一詞，並且單列一章強調創新社會治理體制。從“社會管理”到“社會治理”的轉變，體現了中國共產黨執政理念的新變化。 ^[3] 

2002年，中共十六大報告將社會管理明確為政府的四項主要職能之一。在第五部分“政治建設和政治體制改革”中，在談到“維護社會穩定，完成改革和發展的繁重任務，必須保持長期和諧穩定的社會環境”時指出，“要堅持打防結合、預防為主，落實社會治安綜合治理的各項措施，改進社會管理，保持良好的社會秩序”。在這裏，社會管理被列為維護社會穩定的具體途徑。

2003年，中共十六屆三中全會從完善社會主義市場經濟的視角提出完善政府社會管理職能。全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，“完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障”。這就把社會管理和全面建設小康社會緊密聯繫起來。

2004年，中共十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設、構建社會主義和諧社會的角度突出了加強社會管理的重要性，並對如何加強社會管理作出了重要部署。全會通過的《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》首次提出，“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。這一論述表明，社會管理的創新途徑在於堅持黨的領導，實行政府負責，實現社會協同，積極調動社會公眾參與。這就改變了以往強調單一政府管理的模式，突出了政府、社會和公民的協同管理，標誌着黨對社會管理認識的深化。

2005年，中共十六屆五中全會從行政管理體制改革的角度強調了加強社會管理的必要性。全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，“要着力推進行政管理體制改革，政府要加強社會管理和公共服務職能，不得直接干預企業經營活動”。同時指出，“加強社會建設和完善社會管理體系是構建社會主義和諧社會的必要條件”。

2006年，中共十六屆六中全會對加強社會管理的具體途徑進行了部署。這表明黨對社會管理的認識實現了從宏觀層面到中觀和微觀層面的轉變，也表明黨對社會管理的認識進一步深化。全會通過的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“社會管理體系更加完善”作為“2020年構建社會主義和諧社會的目標和主要任務”之一。它指出，“加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求”。同時強調“在服務中實施管理，在管理中體現服務”。

2007年，中共十七大報告從實現全面建設小康社會新要求的角度提出了建設更加健全的社會管理體系的要求。在重申“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”的同時，提出了“要最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素”的新要求。這與構建社會主義和諧社會的要求相一致，體現了黨的社會管理思想逐步成熟。

2008年，中共十七屆三中全會將“農村社會管理體系進一步完善”列為“2020年農村改革發展基本目標任務”之一，並從促進社會和諧、建設社會主義新農村等角度突出了加強和完善農村社會管理的重要性。這就突破了傳統意義上的城市層面的社會管理，使得社會管理的內涵更加豐富。

2009年，中共十七屆四中全會從加強黨的建設、保持黨的先進性的角度強調了黨提高社會管理能力的重要性和緊迫性。強調黨在社會管理方面發揮着至關重要的作用，並將提高社會管理能力作為建設高素質幹部隊伍的重點工作。

2010年，中共十七屆五中全會從建立健全基本公共服務體系的角度提出“加強和創新社會管理”。全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》將“社會管理制度趨於完善”作為“‘十二五’時期經濟社會發展主要目標”之一，並從法律、體制和能力建設方面對加強社會管理進行了部署。

2011年，中共十七屆六中全會從文化體制改革的角度強調了社會管理的重要性。全會通過的《中共中央關於深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》指出，“創新文化管理體制。深化文化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，強化政策調節、市場監管、社會管理、公共服務職能，推動政企分開、政事分開，理順政府和文化企事業單位關係”。

2012年，中共十八大報告將社會管理和民生並列為社會建設的重要內容。實現了從社會管理格局向社會管理體制的轉變，並且在社會管理體制中增加了“法治保障”這一新內容。這就體現了社會管理與依法治國的結合。同時對社會管理的措施提出了新要求。首先，強調“社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設”。其次，強調“改進政府提供公共服務方式”。最後，強調社會管理的重點工作在於“加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，充分發揮羣眾參與社會管理的基礎作用”。

2013年，中共十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標之一。全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》專列一章部署創新社會治理體制，並從改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制和健全公共安全體系等方面對如何創新社會治理體制進行了闡述。這是中國共產黨成立以來在黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念，標誌着我們黨執政理念的新變化。

從“社會管理”到“社會治理”的轉變，適應了新世紀、新階段我國經濟社會發展的客觀要求，表明了我們黨對共產黨執政規律、社會主義建設規律和人類社會發展規律認識的深化，體現了我們黨與時俱進、開拓創新的精神，是黨的執政理念提升的重要標誌。 ^[3] 

當前完善我國社會管理體制需要解決的三個問題

(一) 加強社會管理基本理論研究和探索

我國社會主義市場經濟的基本框架已經初步建立,與之相適應的經濟政策和宏觀調控機制也基本建立,並在現代化建設的實踐中逐步完善。但是,構建社會主義和諧社會所要求的社會建設和社會管理的基本制度框架還不完善,亟待健全。隨着國民經濟持續快速發展,綜合國力不斷提高,我國已經具備推進全面社會建設的基本條件。同時,我國社會正處在轉型時期,正從以計劃經濟為基礎的單一社會結構向以市場經濟為基礎的多元社會結構過渡。推動這種社會轉型的因素是自1978 年以來啓動的發展、改革和開放。當前我國經濟發展模式轉換、體制深層次改革和全方位對外開放正在加速這種社會轉型。在這樣一個劇烈變革的時期,不僅歷史上長期積累起來的深層次社會問題會凸顯出來,而且還會出現一些新的社會問題和不確定因素,其與原有的社會問題相互交織在一起,使得社會系統性的風險加大,或者説使得社會的脆弱性加劇,隱含潛在的發展風險。

從社會方面來看,構建社會主義和諧社會的重大舉措標誌着我國的發展進入了一個新的歷史階段。發展社會事業、促進社會公正、加強社會管理、完善社會體制是新的歷史階段社會建設的主要內容。構建社會主義和諧社會對社會管理提出的要求是:探索社會主義初級階段社會管理的基本規律;制定社會管理的基本方針、法律法規和政策;明確社會管理的主體;合理配置社會發展資源,實現經濟和社會的協調發展以及社會質量的全面提高。在這樣的背景下,提出社會管理對於推動有中國特色社會主義的實踐具有重大理論意義和現實意義,但是,我們需要在理論上進一步研究和探討與社會管理有關的各類問題。

“二戰”以後,國際發展合作成為世界的一股重要力量。它在某些方面深深地影響和改變着發展中國家的社會政策和社會管理。國際發展合作是指發達國家、國際組織、國際非政府組織向發展中國家、發展中國家的非政府組織提供各種技術和經濟援助,包括民間貸款、其他贈款。一般説來,國際發展合作方往往以社會福利、社會安全網的提供者身份出現。20 世紀70 年代以來,國際發展合作越來越集中在扶貧、權利保護、基本教育、衞生和人道主義援助等方面。傳統的發展援助側重於單個項目援助,新的國際發展合作思路是通過增強能力、簡化程序來影響部門,例如改革思路、要求公民和社會組織參與等。如何在這樣的國際背景下,制定出一套適應國際環境,有利於維護國家利益的社會管理政策成為我國必須面對的重大課題。國際發展合作要本着對等平等、互惠互利的原則,管理部門要加強對國際發展合作項目的事前審查和事後評估。

(二) 建立綜合決策機制

綜合決策是一種通過政府和公眾參與決策實現全面發展目標的政策手段。政府和公眾參與社會管理決策的目的是為了協調經濟發展目標、社會發展目標與環境保護目標之間的關係。經濟政策的目標是利用市場手段最大限度地推動經濟發展,政府的社會管理的核心是糾正市場的失靈。經濟管理和社會管理相互協調的核心是:不能因為社會政策糾正市場失靈,而影響市場效率;也不能因為經濟行為任意隨市場波動,放任自流,導致社會公平與公正的破壞以及環境的破壞。社會管理者必須考慮社會目標、經濟目標和環境保護目標的統一。所以,社會管理的綜合決策需要各個利益羣體的參與。從決策目標來看,就是如何在社會目標、經濟目標和環境保護目標之間找到一種平衡和協調;從決策行為來看,就是如何在各個利益羣體之間達成某種程度的妥協。

(三) 社會組織和社區參與社會管理

構建社會主義和諧社會需要公眾的廣泛參與,隨着我國社會主義市場經濟體制的進一步完善,各類社會組織將更加廣泛地參與到社會事業發展和社會公共服務提供等活動中來。因此,必須針對我國社會組織發展中面臨的問題,實行社會組織分類管理。對於不同類別的社會組織,國家制定不同的法律和法規,實行不同的管理方式。總的思路是:“放開一大片,限制一小部分”。“放開一大片”,即放開服務類社會組織,讓它們在法律框架內最大限度地發揮積極性和創造性,配合政府提供更多的社會服務,以滿足人民日益增長的社會服務需求;“限制一小部分”,即限制有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會組織的發展,保持社會穩定。同時,要進一步轉變、規範和完善政府對社會組織的行政管理職能,從公益服務的唯一提供者轉變為保證者,從直接擁有和管理轉變為制定規則和監督評估。

社區建設是人類在嚴峻挑戰中找到的修復社會機體,解決社會問題的重要途徑。社區建設和社區服務,主要是針對特定的社會問題、社會羣體而採用各種手段幫助那些需要幫助的人或羣體,例如,從美國早期的社區公共服務、街區建設,我們一定要知道,社區不是萬能的,社區服務和社區建設的特點就在於它利用社區組織,針對社區中存在的問題,動員社區居民廣泛參與問題的解決過程,並在此過程中,實現居民之間的相互瞭解、合作、認同,實現社區的共同歸屬。在這個過程中,社區組織的重要性不言而喻。只有社區組織的參與,政府的公共服務才能及時地送到有需求的居民手中。當然,居民的需求不一定非得由社區組織傳遞給政府,政府設置的各種熱線也是傳遞居民需求的渠道,但是社區的公共需求的傳遞離開社區組織可能就不太容易實現了。同時,鼓勵居民自我組織起來,根據自己的不同需要、喜好,結成一定的羣體,對於社區的健康發展也是不可缺少的。

建立和完善我國社會管理體制的政策選擇

(一) 建立與市場經濟相適應的社會管理系統和機制

首先,深入研究社會管理的對象、手段、目標、監測指標以及與之相適應的法律、法規、社會政策,開發適應社會管理和調控需要的社會指標,建立和完善數據採集系統。

其次,要確定社會管理體制改革的內涵。當關於建立和完善社會管理體制的若干思考前我國社會管理體制改革要認真梳理複雜的利益關係,着力解決一些影響社會發展的體制難題,主要集中在以下幾個方面:如何建立健全城鄉一體化進程中社會管理和公共服務體制問題;收入分配體制改革中效率和公平的協調問題;混合所有制社會格局下政府的有效社會管理和調控問題;社會事業(文教、衞生、文化、體育等) 、收入分配、社會保障、統一勞動力市場等領域的體制性障礙問題。這些問題在相當長一個時期內會制約着我國社會發展和社會運行效率的提高,這些關鍵領域的社會管理體制改革必須從體制上實現新的突破。

最後,還要處理好管理社會發展的有關政府部門之間的利益協調問題。從中央政府確定的改革目標和方向來説,這些社會發展管理部門需要本着建設公共服務型政府的基本目標,以提高基本公共服務水平為己任來制定政策和配置公共資源,而不是各自為政,為實現部門利益最大化來配置公共資源。

社會發展管理部門管理的社會資源實際上是第二次分配後的公共財政收入。眾所周知,公共財政的目的在於實施國家的社會福利和社會保障,促進社會公平。公共財政出現的前提是市場失靈,在市場失靈的情況下,政府政權組織的角色,依據政權力量,以市場失效為範圍,執行國家的社會管理者職能,為市場提供公共服務。公共財政具有公共性和非營利性兩個基本特徵,其收支活動主要通過公共預算來實現,包括經費預算和公共投資預算。社會發展管理部門必須本着公共性和非營利性這兩個基本原則來使用公共財政資源。不從根本上認識這個問題,就不能更好地為廣大人民羣眾謀利益,這個問題不解決社

會管理體制改革就不能取得根本突破。

(二) 做好社會管理的基礎性工作

缺乏協調和統一,將來全國的比較和總結將會存在很大的困難,因此,國家應組織專家和各省一道開展研究,建立一套全國和各地都能使用的社會管理指標體系,為建立全國社會宏觀調控機制提供技術支持。政府要實現社會管理的目標,必須把其目標具體化,通過技術設計編製成可以測度的社會指標,就像經濟發展中的國內生產總值、消費價格指數、國際收支、就業率、居民收入等一樣。歷史上,我國曾經建立並在實踐中使用了若干社會發展的指標,有關部門和地區也根據工作需要和形勢的發展設計了若干社會指標。但是,能夠像經濟發展那樣用幾個指標來預測社會發展的社會指標則很鮮見,對於社會宏觀管理,這無疑是一個世界性難題。

(三) 實現社會資源合理有效配置

根據我國現階段的特點和部門分工,可以把社會管理部門原則上分為兩大類,第一類負責社會公平,主要手段是提供社會公共服務和公共物品,包括教育、文化、衞生、民政、體育、勞動社保等;第二類負責社會安全和社會穩定,主要手段是行政和司法,包括公安、司法、安全、社團管理、安全生產等。當然,二者的分工不是絕對的,有些部門兼顧兩種職能,比如,民政部門的社區建設和民間組織,一方面承擔社會公共服務職能,另一方面又承擔社會安全與穩定任務。社會公平與社會穩定也不是截然分開的,二者互為因果,如果社會公平問題處理不好,社會差距拉大到一定程度,就可能引發社會動亂。而社會穩定又可以為社會公平創造發展的空間和環境。例如,在以福利為核心的社會管理部門,非營利組織發揮着重要的作用,但是任何一個國家對於非營利組織參與政治活動都是非常關注和提防的,包括美國。因此,必須妥善處理好兩類部門的關係,推進機制和體制創新,保證社會公共服務資源的合理配置。同時,也要處理好兩類系統內部各個部門之間的關係,保證社會目標的有效實現。

評判一個國家對社會發展重視還是不重視,不是看它説了什麼,而是看它做了什麼,特別是看它把多少資源用於社會發展。從國際經驗來看,大凡重視社會發展的國家,都會在公共財政中把社會發展放在一個重要的位置。例如,OECD 國家政府在公共衞生領域的投入佔其衞生總投入的70 %以上。再如,美國社會管理經過半個多世紀的發展已經由早期的社會組織自我管理模式轉向由政府、社會組織和企業共同治理的模式,政府的主要職能是社會管理。聯邦政府所有福利項目(包括社會保障、衞生、各種福利項目) 幾乎佔去了其政府財政開支的60 %。即便如此,還是不能滿足社會需求。需要幫助的美國人不得不轉向其他福利資源———私人、慈善和志願組織。為了幫助貧困家庭和個人,美國各級政府也直接或間接支持這些慈善和志願組織提供各類社會服務,主要方式包括:建立和完善法律和法規體系;通過免税或減税鼓勵私人和公民向慈善和志願組織捐贈;通過政府資金直接支持慈善和志願組織;通過對使用慈善和志願組織提供服務的個人給予補貼、税收返還等對慈善和志願組織提供間接支持。

我國社會管理體制改革涉及的內容很多,根本性的內容之一就是要改革現行的公共財政結構,加大社會發展投入在政府整個預算中的比重。評價一個政府的社會管理體制,看其是不是真正地轉向公共服務型政府,關鍵要看其財政結構的變化。如果説我們是公共服務型政府,但是我們的財政支出大部分還是用於生產性投資,而不是公共服務型支出,那麼這個公共服務型政府建設的方向就值得去認真考慮。所以社會管理體制改革首先要改革我們的公共財政體制,特別是改革跟社會發展有關的公共財政。政府財政要堅決從一般性競爭領域退出,公共財政對於社會發展的支出內容必須以“市場失靈”和“公共產品和服務”為標準來嚴格界定和嚴格規範。

(四) 大力支持社會領域的公民事務

黨的十六屆五中全會提出“, 建設社會主義和諧社會,必須加強社會建設和完善社會管理體系,健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。政府負責就是政府制訂規則,創造環境,組織運作活動,提供服務和福利,通過協議方式委託社會組織開展社會服務。政府負責不等於政府包辦,政府應當通過制度創新,廣泛調動社會組織、企業參與社會服務的積極性。在美國,非營利組織通過合同或申請政府基金從政府得到的資助, 佔非營利組織經費總額的35 % ( 2005年) ,而在我國的香港地區,這一比重大約為80 %～100 %。另外,政府可以通過多種方式激勵公眾關心社會事務,捐贈錢財、時間,讓公眾自己管理自己的事務。我國部分居民對於公共事務的冷漠是我們建立和完善社會管理體制面臨的挑戰之一。政府不應在社會領域與民爭利,相反,應大力支持社會領域的公民事務。政府不與民爭利是實現公眾參與的前提。

毫無疑問,在社會管理體制改革中,必須發揮政府的主導作用。但是除此之外,是不是還需要有其他主體參與呢? 比如説我們過去講的社會事業單位和隨着社會發展逐步發展起來的社會組織等。如果我們承認社會事業單位、社會組織必須參與社會管理體制改革,那麼它們應如何參與、如何配合政府整體的改革戰略呢? 這些問題需要我們深入地研究,進一步地明確。另外,就政府本身來説,現行行政框架內分管社會發展的政府機構很多,涉及文化、教育、科技、體育、衞生、民政、發展和改革等多個部門,社會管理體制改革到底以哪個部門為主,或者説由哪個部門進行總體協調和籌劃? 因為社會發展是一個整體,社會管理體制改革需要有一個總體設計。分部門的改革不利於從整體上來完善社會管理體制,而且在改革過程中不可避免地會形成利益部門化趨勢。

因此,必須深入研究社會管理體制改革的整體推進問題。“十五”時期的社會管理體制改革和經濟體制改革一樣,都是各個部門在自己搞自己的,其實際結果不利於各個領域改革的深入,也不利於發展。社會管理體制要改革的內容很多,例如衞生事業改革、教育事業改革、文化事業改革、就業體制改革、收入分配體制改革、事業單位改革、社團改革、社區管理體制改革等。以事業單位改革、社團改革、社區管理體制改革為例,“十五”期間,它們的改革是各個部門分別在抓,各自推進。毫無疑問,社會事業單位改革將是中國繼農村經濟體制改革、國有企業改革和政府行政機構改革之後,為建立和完善社會主義市場經濟體制而進行的又一項重大戰略性改革。全面推進社會事業單位及社會事業管理體制改革,涉及到社會管理和公共服務兩方面的內容,目標是要提高政府管理社會生活的能力,改善公共服務的質量和效率。這不僅是進一步完善社會主義市場經濟體制的重要組成部分,而且對於全面建設小康社會更具有不可忽視的重大戰略意義。但是事業單位改革離不開社團改革和社區管理體制改革,它們之間相互聯繫,相互制約。以社區改革為例,社區管理體制怎麼改革? 在社會管理領域中,把問題分隔開來的改革,從整體上來説是沒法推動的。所以,社會管理體制改革必須把跟社會發展有關的各種體制、各類機構、各種問題統一起來考慮,這是今後一個時期社會管理體制改革的總體方向。

①李學舉:《加強社會建設和管理促進社會和諧與發展》, 《求是》2005 年第6 期。

作者簡介:

丁元竹,1962 年生,國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員,北京大學公共服務與社會管理研究中心主任、教授。 ^[1]