社會救助

社會救助一詞，有些也稱為社會救濟。通常來説，救濟是一種消極的救貧濟窮措施，基於一種同情和慈善的心理，對貧困者行善施捨，多表現為暫時性的救濟措施；而救助則更多反映了一種積極的救困助貧措施，作為政府的責任而採取的長期性的救助。因此，政府的責任而採取的長期性的救助，是指國家對於遭受災害、失去勞動能力的公民以及低收入的公民給予特質救助，以維持其最低生活水平的一項社會保障制度。社會救助主要是對社會成員提供最低生活保障，其目標是扶危濟貧，救助社會脆弱羣體，對象是社會的低收入人羣和困難人羣。社會救助體現了濃厚的人道主義思想，是社會保障的最後一道防護線和安全網。

所謂社會救助(　Social Assistance)是指國家和其他社會主體對於遭受自然災害、失去勞動能力或者其他低收入公民給予物質幫助或精神救助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各種措施。社會救助是最古老最基本的社會保障方式，在矯正“市場失靈”，調整資源配置，實現社會公平，維護社會穩定，構建社會主義和諧社會等方面發揮着重要的和不可替代的作用。以科學發展觀為指導，全面建設小康社會，必須構築有中國特色的社會救助體系，切實維護困難羣體的基本權利（生存權）。這是當前學界和實務部門面臨的首要任務。建立社會救助體系關鍵在於法律制度建設，即在我國建立完整的社會救助法律體系。而社會救助法屬於第三法域，相對獨立於公法、私法兩大法律板塊。

也稱為公共援助。在實際操作中，通常的作法是：根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低於最低生活保障線而生活發生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公佈的法定程序和標準提供的現金和實物救助。社會救助可以根據不同出發點，不同依據和標準，從多角度做出不同的劃分。依據救助的實際內容來劃分，可分為生活救助、住房救助、醫療救助、教育救助、法律援助等；依據救助手段來劃分，可分為資金救助、實物救助和服務救助等等。以貧困持續時間的長短變化為劃分，貧困可分為長期性貧困、暫時性貧困和週期性貧困，因此社會救助就可以分為針對長期性貧困的定期救助（如孤寡病殘救助）、針對暫時性貧困的臨時救濟（如多數情況下的失業救助、自然災害救助等）和針對週期性貧困的扶貧（如貧困户救助）之分。

依據《社會救助暫行辦法》第二條：社會救助制度堅持託底線、救急難、可持續，與其他社會保障制度相銜接，社會救助水平與經濟社會發展水平相適應。 ^[4] 

社會救助法制的基本價值目標確定之後，能否通過法律程序實現這些價值目標是社會救助法治的關鍵。依法救助不僅依據法律規範，還應當包括法律原則、法律目的和法律精神。要合理行政，高效便民，以維護和實現受助對象的基本權利為目標，結合實際情況，開展靈活多樣的救助管理活動，着重防止政府權責範疇的不作為，不履行給付義務或履行瑕疵。國家在社會救助中發揮的作用越積極、越重要，對於程序的要求也就越強烈。因此，必須着力規範保護公民基本權利實現的行政程序。社會救助主管部門遵循《全面推進依法行政實施綱要》的要求，“嚴格按照法定程序行使權力、履行職責”，“依法保障行政管理相對人、利害關係人的知情權、參與權和救濟權” ，既滿足困難羣體的基本生活需求，又維護社會公平。

社會救助法律“不僅應宣示權利，而且還應同時配置救濟的各種程序” .獲得權利救濟既是尊重和實現受助對象的生存權，也是受助對象的一項基本權利。由於社會救助法治的薄弱和實踐操作的不規範，侵害救助對象權利的現象時有發生，“應保”者不能“盡保”，救助機構擅自降低救助標準，甚至挪用救助款物等等，受助對象的生存權利得不到保障，嚴重影響了他們的基本生活。因此，必須完善權利救濟制度，建立規範和操作簡便的司法救濟程序和行政救濟程序，並規範相應的法律援助制度，使其真正發揮抵抗權與監督的作用，排除侵害並加以補救，確實尊重受助對象的基本權利並保障其權利的實現。

我國處於並將長期處於社會主義初級階段，真正完成傳統社會的轉型與產業社會的進一步轉型的雙重現代化課題，社會救助的任務是相當繁重的。有效解決困難羣體的生活問題，滿足其基本的物質和精神需求，是全面建設小康社會的一項十分緊迫而重大的政治任務和現實課題，需要調配社會資源廣泛參與，形成以政府為核心，社會組織和民眾為重要參與力量的救助體系，從過程和結果上保證公民生存權的實現。從管理的技術層面看，社會救助是一項長期複雜的系統工程，必須實行動態管理，如最低生活保障的“應保盡保”，農村五保供養、農村扶貧的返貧現象等。政府公權是社會救助的主導力量，但政府不是萬能的，不可能在社會救助中完全“包乾到底”、“包打天下”，如低保對象應得收入核實，低保資金監管、災害監測、災情評估等。社會組織和民眾是我國未來社會救助事業的基本力量，其在社會救助中扮演的角色和所發揮的職能，毫不遜色於政府公權救助。要加快立法進程，規範社會救助的中間力量。第一，積極動員社會力量廣泛參與社會救助。加快社會救助法治進程，規範社會組織和公民在社會救助中的義務，組織志願者隊伍，推進社會救助社會化。以“扶貧濟困送温暖”為主題，進一步加強經常性社會捐助工作，健全社會捐助服務網絡，廣泛利用各種社會資源，調動各社會階層的積極性，各盡其力，解決困難羣體的基本生活問題。第二，以滿足困難羣體的基本需求為目標，實現救助方式多元化。社會救助基於一定的事由（法律事實）而發生，受助對象的需求受經濟發展水平、地域、時間及自身條件等的影響是不一樣的，但其根本目的都是保障基本生活需求。社會力量參與救助，可從物質需求和精神需求出發，採金錢給付、物質幫困、溝通交流、心理疏導、精神撫慰等方式，從社會法領域實現對特定羣體基本權利的有效保護。第三，規範救助程序，建立我國嚴密而強大的社會救助網絡。中間力量的社會救助是我國救助多元化和社會化的必然趨勢，通過立法設定一套程序，讓各種社會力量進入此預設程序，可整合各種社會資源，形成合力，提高社會救助的規範性、透明度和公信力，以建立和維繫長期有效、嚴密細緻、相對穩定的可持續發展的社會救助體系。

規範社會救助法的規劃和體例，尤其防止制定錯位的下位法來實施上位法的現象。“違背法制統一原則和政令不夠暢通問題比較突出，下位法與上位法相牴觸，同一位階的法律規範相沖突有令不行、有禁不止等現象嚴重損害了法治方針政策的調研和起草工作的權威” 是當前行政管理存在着一些深層次的矛盾和問題。當前權力機關和行政機關要制定嚴密的社會救助立法規劃，依法立法，釐清社會救助立法的位階和體例，確定適度的立法進程。同時，社會救助立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施後的執法成本和社會成本。我們認為，社會救助法治，一是不能搞統一的社會救助法。所謂統一的社會救助法有兩種理解，一種是條文簡練，僅為原則性規定的“憲法式”的法律規範，另一種是內容翔實，條文多而全的社會救助法典。本文所指為後者。至於前者，我們認為，簡單的疊加或抽象忽略了社會救助業務的複雜性和多樣化，無助於公民基本權利的實現，立法、執法和司法，甚至學理研究，均不可趨之。社會救助的內容寬泛，具體操作有非常大的區別，加之當前社會救助的法制化程度底，很難用一部法律把各項業務規範起來。以法治的旗號勉強地把社會救助的各項業務用法律語言拼湊在一起，無異於拔苗助長。制定統一的社會救助法典，條件不成熟，也沒有必要。二是大力推動城鄉居民最低生活保障、農村五保供養、農村特困户救助、災害救助、醫療教育住房救助、法律援助等各領域的高標準立法。應當制定我國社會救助立法的中長期規劃，以保障特定羣體基本權利為核心和基石，兼顧各單行法間的協調，完善社會救助的各項法律制度。在立法進度上，社會救助的各項單行法是十分急迫的，應當齊頭並進，沒有主次和輕重之分。這在實務操作和學理上都是可行的。在法律位階上，以法律為主幹，完備適用要件，形成憲法——法律——法規的救助法律體系。避免以下位法，尤其是欠完備的政府規章實施上位法——規章作為行政政策（授權的例外）的表現，必須符合憲法、法律和法規的規定。有關社會救助的規章要避免和克服“擴大或者縮小上位法規定的管理事項範圍、增加或者減少上位法規定的種類、提高或者降低上位法規定的幅度；違反上位法規定，或者自行設定增加管理相對人義務的內容，或者自行設定降低或者減少管理相對人合法利益的內容” 的問題；避免法律的細則化，產生複雜的“副法”，跳不出“基本法還不如單行法，單行法還不如國務院的法規，國務院的法規還不如一個鄉政府的決定，鄉政府的一個文件似乎可以超越憲法” 的怪圈。

此外，在社會救助法與公私法的關係問題上，社會救助法屬於社會保障法的範疇，是典型的社會法，有其獨立的結構體系和價值體系，但並不排斥公法和私法。相反，社會救助的基本權利規範、權利救濟、社會救助的行政管理程序和監督等內容離不開公法和私法，二者相互銜接，互為補充，構築完整的有中國特色的法律體系。

社會救助是居民生存權的基本保障，體現了國家職責。生存權和發展權是現代社會公民的基本權利，獲取社會救助是公民的一項基本權利。對於國家和社會來説，社會救助是其不容推卸的責任，每個人在社會上都應得到最基本的生活保障。在當今世界上，社會救助制度通常被視為純粹的政府行為，是一種完全由政府運作的最基本的再分配或轉移支付制度，其責任或義務通常以立法方式加以確認。對於每一位公民來説，社會救助是他們應當享有的受法律保護的基本權利。

社會救助是發展市場經濟的內在要求。社會救助制度的目標是克服現實的貧困，它在公民因社會的或個人的、生理的或心理的原因致使其收入低於最低生活保障標準因而陷入生活困境時發生作用。因此，一般會有一套稱為“家庭經濟情況調查”的法定工作程序來審核申請救助的公民的收入狀況，主要包括：個人申請、機構受理、立案調查、社區證明、政府批准。能否得到社會救助的關鍵在於申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低於政府事先確定了的最低生活保障標準，有的國家或地區還要調查申請者的家庭財產和工薪之外的其他經濟來源。這種“選擇性”原則是社會救助最為突出的特點，它能保證有限的社會救助經費切實地用到最需要的人身上。

社會救助制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或實物，目的是在公平與效率之間尋求適度的平衡。它不問致貧原因，只看受助者是否真正貧困，是社會保障制度中的最後一道安全網。它的責任僅僅是使受助者的生活相當於或略高於最低生活需求，以避免產生依賴心理或者不勞而獲的思想，只要受助者的收入超過最低生活標準，救助行動就相應中斷。

1.有利於保護社會成員的基本生活。

2.有利於促進社會經濟的發展和繁榮。

3.有利於穩定社會秩序。

4.有效地彌補了社會保險制度的不足。

一是制定單一的社會救助法;

另一種是制定統一的社會保障法.

1.國家財政撥款.

2.信貸扶貧.

3.社會捐贈和國際援助.

4.社會救助基金增值.

社會救助最根本的目的是扶貧濟困，保障困難羣體的最低生活需求。建立城鄉一體的社會救助體系，實現社會救助法治化是維護並實現困難羣眾基本權利（生存權）的核心內容之一。當前我國社會救助法治缺失，而以公法和私法為主要架構的二元法律結構體系對於社會救助的規範相對貧弱。社會救助法治進程必須形成合理健全的社會救助立法機制，尋求公法私法外的社會救助法的生存空間和價值張揚，建立相對獨立的子系統。要規範公權對社會救助的干預，適當配置權力，切實依法行政，防止權力異化；通過立法培植中間力量，儘快推進並實現社會救助的多元化和社會化。要規範社會救助法的立法規劃和體例，尤其防止制定錯位的下位法來實施上位法的現象。

“在現代民主及社會法治國家之中，不再強調行政與人民之間的不平等關係” .社會救助及其法治即是最好的例證。社會救助是政府履行其社會正義權能、制度正義權能，關注民生，以社會公共利益為本位，實現國家公權對公共利益和困難羣體的保護。此中權力不再以階級統治、暴力、專政或絕對控制的方式出現，與權力對象打破了傳統的支配與被支配的地位，其法律規範遊離傳統的公法和私法，屬於第三法域，是我國社會主義法律體系不可或缺的組成部門，其主要特點如下：

社會救助法以實現社會公平為基礎

社會救助法以維護公共利益為目的，實現社會公平為價值基礎。社會救助基於國家財政向社會特殊羣體提供基本生活需要，既不是強調國家公權對公民權利的干預，也不是規範公民、意思自治。社會救助法律制度規範國家調節對國民收入的分配和再分配，承擔對社會困難羣體的扶助責任和義務，保證困難羣體的基本生活，在公平與效率之間尋求適度平衡，一定程度實現社會公平。

社會救助法是實體法和程序法的統一

現代社會，獲得救助是公民的一項基本權利，政府在其中負有嚴格的責任。有關社會救助的權力的實施和權利的實現及其救濟不僅是行政行為和司法行為，而且是嚴格的程序和過程。因此，社會救助法不僅是規範社會救助法律關係主體享有的權利和承擔的義務，還必須規定主體資格，救助程序，權利義務實現方式等。

社會救助是最基本的社會保障，是“安全網”、“平衡器”。漏網或者失衡，則意味着公民權利不能實現，政府嚴格責任的規避，是對社會公平和公正的挑戰。社會救助法則是社會救助發揮其“安全網”、“平衡器”功能的法律依據和制度保障。因此，法律規定的社會救助的權利和義務，有關社會救助的實體規範和程序規範，任何組織或個人均不能任意變更，更不能在法律規範之外創設新的權利義務。同時，社會救助違法將承擔相應的法律責任。

社會救助法制建設，其意義和價值不僅僅是為滿足救助貧弱者的制度需求，它突破傳統公法和私法劃分的藩籬，建立與之緊密聯繫又區別鮮明的獨立的第三法律部門，在法學理論、法律思想、制度規範、法律實施等方面開創新的領域，在此基礎上完善社會保障法，最終形成與公法私法三足鼎立的格局。此意義非一般的法律制度所能比擬，在權利而言，救助法治是公民生存權的保障，而此又是構成國家、社會的根本。社會救助法治程度越高，公民權利的實現和救濟就越有保障；在權力而言，社會救助法律體系越完善，權力運行必將越規範，政府就更加能夠依法行政，社會救助工作就更加高效、務實和透明，全社會的公平正義就更能得以實現和維持。

形成合理健全的社會救助立法機制，尋求公法私法外的社會救助法的存在空間和價值張揚，從法律思想和法律規範上建立具有相對獨立價值的社會救助法子系統。 “一項法律的制定過程，往往是對某一制度理性思考的結果，一部良好的法律應當能夠藴涵社會所公認的準則與價值”。社會救助是在一定經濟基礎之上的救助，需要有效的政策和法律調控。社會救助政策隨經濟發展和社會變化而相應調整，同樣，社會救助法也在一定程度上體現政策的調整和變化。社會救助法制建設受經濟活動、政策等的影響是直接而巨大的。在此，涉及到法律與政策、法律與經濟的關係等法學範疇基本理論問題，而且還涉及對法律的形成機制，特別是相關影響因素的作用機理等問題。因此，社會救助法治，除考慮立法自身的機制外，還要考慮經濟發展水平，考慮政策變化，把三者有機結合起來，不能為立法而立法，假借法律規範的形式大行權宜的應急的社會救助政策，以之培植社會救助管理的制度主幹；更不能以社會救助的特殊性而強化政策的作用，漠視或弱化法律對於建設有中國特色的社會救助體系的思想價值和制度意義。

社會救助法的立法機制，還必須考慮法律規範的構成問題。我們認為，社會救助法的規範構成，包括穩定的“核心規範”，主要為社會救助的一些基本的實體和程序方面的制度。這些制度構成社會救助法律的基本框架，相對穩定。又包括易變的“變易性規範”，主要用以應急性、強制性的調節。這兩個方面涉及到法律的原則性與靈活性、穩定性與變易性等問題。考量我國社會救助工作的實際情況和發展需要，社會救助法律框架設計時，在確立核心規範，保持法律基本穩定的前提下，同時預留出適度調整空間，兼顧穩定性與開放性、變動性，實現法律自動調整。另外，社會救助任務的加重催生了現代意義的社會救助法律制度，而經過歸納和抽象的法律制度也在社會救助發展過程中不斷地調適修補，變成一種“經常性”的制度，具有普適性，不僅適用於轉型時期，而且今後發達的社會救助體系中，還將經常地、持久地起到廣泛的規制作用。因此，要推動社會救助立法上的標準化、指數化和模型化。

提供社會救助是政府的職責之一，這也符合當代各國福利行政、給付行政的發展趨勢。“公民權利才是政府權力之源，政府是為人民而存在的” .政府（不論中央政府還是地方政府，或者政府的職能部門）在我國當前的社會救助中掌控着話語權，是社會救助名副其實的決策者、管理者、執行者和監督者，其公權對社會救助的干預是全方位、全過程的。從權力劃分來看，政府在社會救助中享有立法權、行政權和監督權；從責任劃分來看，政府是社會救助的責任主體，承擔制度設計並履行給付義務。公權干預是公民基本權利實現的決定性因素。對政府權力的法律控制是貫穿於社會救助法治全過程的中心主題。“由於缺少對權力的有效制約，使得我國公民的人權也面臨權力的巨大威脅，應該説這是我國人權立法亟待完善和加強的地方” .加強對行政權力的制約和監督是依法行政的核心，也是我國依法行政制度中的薄弱環節。建立有中國特色的社會救助體系，必須首先規範政府公權，切實依法行政，以權利、監督、責任等制約政府公權。

隨着CPI的不斷走高，物價的上漲壓力已經使得困難羣體難以承受。為化解物價上漲對困難羣體造成的生活壓力，3月2日，國家發展改革委等部門下發了《關於建立社會救助和保障標準與物價上漲及信託網掛鈎的聯動機制的通知》，要求各地按照“明確責任、改善民生；短期波動、發放補貼；持續上漲、調整標準”的要求，建立聯動機制。

截至8月底，31個省區市中，北京、天津、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、海南、貴州、陝西、寧夏、青海、河北、山西、遼寧、四川、上海、新疆、廣西、雲南、內蒙古、河南等27個省區市已經啓動社會救助和保障標準與物價上漲掛鈎的聯動機制。據稱，原計劃31個省市區在年底之前都要建立物價聯動機制，要提前到10月份之前都建立起來。

統計局公佈，2000年年底，國外靠領取社會救濟為生的人數為268萬，比之前下降了4.5%，而且是自1997年領取社會救濟人數達到創紀錄的290萬人以來連續第三年下降。

在領取社會救濟的人中，有勞動能力的人數之前估計為80萬，而1998年時為95萬人。其他領取社會救濟的人主要是退休在家的、未成年的、患有某種疾病或殘疾的、從學校剛畢業等弱勢羣體。

《社會救助暫行辦法》於2014年2月21日以中華人民共和國國務院令第649號發佈，自2014年5月1日起施行。 ^[2] 

根據《辦法》的規定，由國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設。 ^[2] 

《辦法》的出台，為社會救助事業發展提供了法律依據，有利於統籌社會救助體系建設，不斷完善託底線、救急難、可持續的社會救助制度，形成保障困難羣眾基本生活的安全網。

一是構建了社會救助制度體系。主要包括最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等八項制度以及社會力量參與，這是我國第一次以法律制度形式明確社會救助制度體系的內容。

二是加強了社會救助統籌協調。《辦法》規定由國務院民政部門統籌全國社會救助體系建設，各部門按照各自職責做好相應的社會救助管理工作，並要求建立健全政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、社會力量參與的社會救助工作協調機制。

三是堅持了社會救助城鄉統籌發展。《辦法》堅持城鄉統籌發展的理念和要求，確保黨和政府的關懷，廣泛惠及城鄉所有困難居民。

四是強化了社會救助家庭經濟狀況查詢核對機制。《辦法》要求建立信息核對平台，根據救助申請及獲得救助家庭的請求、委託，由縣級以上民政部門代為查核其收入狀況、財產狀況。這為今後科學、準確認定社會救助對象並完善退出機制，確保社會救助公平、公正實施奠定了基礎。 ^[3]