社會安全網

在發展中國家和經歷着社會轉型的社會，社會安全網又指在經濟轉型階段，對由於轉型而受到負面衝擊的最困難的羣體提供的補償性的臨時救濟。從受惠者的角度看，則是從政府處獲得最低生活保障的權利。其主要內容包括一系列的國家干預措施，如通過投資於公共工程項目或其他努力創造短期的就業機會，通過對食品或其他服務的價格補貼和社會救助對弱勢羣體進行收入轉移等等。

除了作為政策手段以外，社會安全網指人們在遇到困難時可以依賴的社會保護網絡。人們都生活在社會網絡之中，當遇到經濟困難時，不同的人從不同的來源尋找幫助，每個社會羣體都有自己獨特的方式應付最困難的狀況。在政府為人們提供幫助之前，人們在困難時廣泛地依賴家庭成員、親屬、朋友、社區、社會上宗教或非宗教的慈善組織或慈善活動提供的幫助。政府的幫助實際上是最後兜底的事。這就是社會上實際存在的“安全網”。沒有它，政府面臨的壓力會巨大得無法承受。 ^[1] 

在20世紀80年代，世界銀行提出了其對發展中國家緩解貧困的兩大戰略：發展勞動密集的外向型經濟以創造更多的就業機會，和對貧窮人口的人力資本投資，即對教育和衞生事業投資。這一套策略在中國和東南亞被認為非常成功。世界銀行估計在中國有四億人口由於經濟發展脱離了絕對貧困狀態。有的研究者指出，按照世界銀行“每人每天一美元”的標準，中國城市貧困現象已經消失。但是在世界上其他一些國家，如拉丁美洲、非洲和東歐前社會主義的一些國家，貧困狀況不但沒有緩解，有些國家甚至有所惡化。為此，世界銀行調整了戰略，提出對缺少能力從經濟發展中獲益的弱勢羣體進一步的保護措施。因此，在20世紀90年代初，世界銀行提出了安全網策略，與發展勞動密集型外向型經濟和對貧窮人口的人力資本投資一起，構成了世界銀行針對貧困問題的三項主要的戰略。

在國際上，對選擇安全網作為減少貧困的重要方式的策略頗有爭議。執不同意見的人認為這種方式的着眼點是救濟而不是發展，支持的是短期消費而不是長期的緩解貧困的效果，針對的是症狀而不是病因。

與世界銀行的觀點針鋒相對的是國際勞工局的方案。國際勞工局試圖在全球化的背景下繼續堅持與工資收入相聯繫的社會保險方案。強調維持標準的勞動條件，並在國際貿易條款中加入社會條款以保護髮達國家的勞工利益。發展中國家對社會條款持強烈的反對態度。

由於資本在全世界自由流動，可以選擇勞動力成本最低的地方投資，西方國家由於福利和工資高，勞動力成本高，很多工人失去工作。在工人運動的壓力下，西方國家政府向發展中國家施加壓力，以改善勞動條件為名，要求發展中國家提高它們的勞動力成本。這一政策已經被一些西方國家用於保護主義的目的，並受到發展中國家的強烈反對。因為低成本的勞動力是發展中國家惟一的經濟優勢。採用高保障和高福利的社會政策就會提高勞動力成本，削弱這些國家在國際市場上的競爭力。

因此，在社會政策領域，高保障高福利的社會政策不符合中國這樣的發展中國家的最大利益。中國需要能夠利用最低的經濟成本保障社會安定、提高人口素質的社會政策，以確保經濟在全球化過程中的國際競爭力。這一點對中國的未來生死攸關。 ^[2] 

①堅持城鄉統籌，加快農村社會保障體系建設，推動中國工業化和城市化發展。

②堅持區域統籌，以民為本，建立多層次社會保障體系，滿足多層次需求。

③堅持政府為主，擴大市場、公民參與社會安全網建設，即堅持公平與效率相結合，避免社會保障水平過高、覆蓋面過寬、超過國力負擔的局面。中國的社會安全網應該以“基礎普惠制”為方向，在考慮擴大覆蓋面的同時，也強調社會安全網激勵公民就業，促進經濟增長的作用。

④在中國社會管理體制改革中，社會安全網機制是重要一環，應在加強社會立法的過程中，不斷完善和健全社會保障相關法規，提高社會保障的立法水平。 ^[3] 

在中國，由於經濟實力的限制，選擇收入安全作為最主要的社會政策目標是不實際的。同時，政府不能放棄其對最困難的社會羣體進行救助的責任。所以，經濟上具有可行性的政策選擇可能是：中國政府選擇安全網的策略，把對最困難的社會羣體進行救助和提供服務的責任充分承擔起來，兼顧收入安全和社會公平的政策目標，讓能夠自立的社會羣體最大限度地自立，從而達到利用最低的經濟成本保障社會安定的社會福利和社會保障政策，以確保實現經濟發展的中心目標。

因此，選擇社會救助的安全網政策並不能自動地保證上述政策選擇能夠實現。雖然在理論上，社會救助的安全網政策通過家計調查可以準確地針對貧困羣體進行救助。但是，它也失效去了社會保險那樣以繳費條件為標準制約支出的機制。在實踐中，由於家計調查的成本很高，如果道德制約和其他制約的因素不強，對有勞動能力的人進行無附加條件（除了家計調查條件之外）的現金救助很可能成為另一個城市福利的無底洞，從社會主義計劃經濟向市場經濟過渡的社會對此尤需注意。有的研究者在研究了前蘇聯和東歐的社會主義國家在經濟轉型期間的社會政策之後，提出發建立家計調查的社會救助安全網的三項技術條件：第一，對收入水平的瞭解比較容易，在存在大量的非正式經濟和隱性就業的情況下，或僱主願意協助僱員欺騙國家以騙取待遇的時候，家計調查的社會救助方法就會失效。第二，國家或地區的政府機構有必要的行政能力來管理家計調查的安全網。第三，政府有經濟能力提供可以彌補貧困線和實際收入之間的差額。不具備這些條件的情況下實行家計調查的社會救助很可能會達不到制度設計的目標。考慮中國和這些轉型中經濟在社會現象上的某些相似性，中國採用家計調查的社會救助的安全網政策尤其需要謹慎。

其實，中國利用社會救助的方式對最困難的社會羣體進行幫助，同時也成功地防止了對國家和社區救助資源濫用的經驗。中國對“三無”人員和農村中對“五保”户的保障制度是對最困難的社會羣體的制度化的救濟，三無和五保制度培育的互助精神、反對依賴性的文化傳統和對最困難的羣體的具有同情心的幹部隊伍，都是在中國發展真正的安全網的重要資源。 不過，在最低生活保障制度建立以後，中國社會救助的方法正在經歷一個重要的制度轉變：即以從受救濟者所屬的社會類型為標準提供救助，到以受救助者的經濟狀況為標準提供救助。這一原則性的轉變提出了怎樣評價過去的以類型為基礎的救助原則和救助制度的問題，也提出了新方式的經濟可行性、政治可行性和管理可行性等非常具體的問題，亦提出瞭如何防止道德障礙和欺詐行為的問題。這一原則轉變對財政支出的影響，對中華民族長遠的道德和文化衝擊也需要受到充分的重視。