社區銀行

發展社區銀行的呼聲日益高漲，也已成為金融改革的熱門話題之一。發展社區銀行是緩解小企業和個體工商户貸款難的治本性措施，是改善金融生態和宏觀調控的必要措施。

對於如何界定社區銀行，應當注意以下三點：

在美國，社區銀行就是小型商業銀行。其邊界也不十分清晰，只是對資產總額小於10億美元的小型商業銀行的通稱。根據美國獨立社區銀行協會( ICBA) 的定義，社區銀行是一種獨立的、在一定區域內經營的金融機構，主要服務於中小企業和私人客户，其資產規模在數千萬美元至數十億美元之間。

也即，社區銀行有兩個基本特點，一是規模小，二是商業銀行。美國的商業銀行相當發達，2004年，數量佔美國銀行總數的41%（儲蓄銀行7%，信用合作社51%）和資產總額佔79%（儲蓄銀行 16%，信用合作社5%）。

美國的商業銀行大體分為5個層次，按經營規模由大到小依次是：

①跨國銀行，資產總額通常超過100億美元，業務範圍遍及全球；

②全國性銀行，業務範圍遍及全國；

③超級區域性銀行，在某個特定的區域內開展廣闊的金融業務；

④區域性銀行，通常具有中等規模；

⑤社區銀行，規模較小，資產不超過10億美元的銀行。

2002年6月末，美國共有社區銀行7258家，佔商業銀行總數8005家的90.67%；員工30.79萬人，資產總額8030.77億美元，負債總額7224.45億美元，所有者權益806.32億美元，分別佔全美國商業銀行的17.87%、12.30%、12.25%和13.33%；平均每家銀行的資產總額為1.11億元，所有者權益為1111萬美元。

社區銀行由於規模小，因而分支機構也少，2002 年平均為3.4個（含總行），最多的在10個左右，分佈在當地，很少在別州或別的國家。

社區銀行主要為小企業及個人小客户服務，決策靈活，服務周到，貼近客户，一般不發放沒有抵押物的貸款；同時，為保證競爭力，存款利率高於大銀行，貸款利率低於大銀行，收費也更低廉。

表一 社區銀行與大型銀行的收費

在我國社區銀行應界定為“縣域商業銀行”之所以應當如此界定，基本理由有二。一則，美國“社區銀行”的規模大致與我國的城市信用社相近，而我國的城市信用社是業務活動範圍不超過縣域的商業性銀行機構。2002年末，美國“社區銀行”資產總額的平均值為人民幣9.2億元。

2004年末，我國中小商業銀行的資產總額平均值是：股份制商業銀行3815億元，城市商業銀行151億元，城市信用社4.4億元。其實，若考慮到美國的人均GDP要比我國大得多（以匯率計，為30倍左右，以購買力平價計，為8倍左右），因而就“真實的”相對規模（無論按哪種方法計算）而言，美國“社區銀行”資產總額的平均值實際上還要小於我國的城市信用社。

二則，我國與美國同為大國，美國的商業銀行層次體系對我國有較大的可借鑑性，今後，我國的較為完善的商業銀行體系中，與美國“社區銀行”相對應的層次將是“縣域商業銀行”。

目前我國的商業銀行體系還遠未完備，根據我國的實際國情，未來的商業銀行體系也將有5個層次。資產規模最大的是跨國銀行，目前工、農、中、建、交等銀行已在境外設有機構，並且規模也進入世界大企業500強，它們（幷包括其他可能的銀行）中的一家或數家，將有可能發展成為我國的跨國銀行。其次為“全國性商業銀行”。

目前除了工、農、中、建、交行外，還有11家股份制商業銀行可以在全國範圍內開展業務活動，今後還將繼續增加。再次為“省域商業銀行”，它們可以在一個省（市、區）範圍內開展經營。浦發、廣發、興業等銀行在未成為全國性銀行前都屬於這一類。這個層次的銀行雖然暫時沒有，但是今後是不可缺少的。又次為“市域商業銀行”，這就是目前的146家城市商業銀行。最次為“縣域商業銀行”，其業務活動範圍不能跨越縣域，現行的城市信用社便屬於這一檔次。

我國第一家社區銀行是龍江銀行“小龍人”社區銀行，它根據社區銀行網點周邊社區特點、居民特徵，為社區居民提供特色化、差異化的社區銀行服務。2010年4月，寧波銀行啓動社區銀行戰略；5月，上海農商銀行首家金融便利店在徐匯天平街道開業。自2013年6月以來，商業銀行對社區銀行的熱情被瞬間點燃。

繼6月興業銀行獲批在福建省開出第一家社區銀行之後，民生銀行也開始在全國“跑馬圈地”，並提出要在三年內在全國設立超過1萬家金融便利店，光大銀行則計劃2013年內推出200家社區銀行網點。此外，浦發、中信、平安、華夏等股份制銀行均已採取積極態度。而擁有地域優勢的地方銀行，如北京農商行、南京銀行等地方銀行也開設了社區銀行網點，而長沙銀行宣佈將設立100家社區銀行。 ^[2] 

我國社區銀行發展現狀：截至2016年6月末，民生銀行持有牌照的社區支行達到1605家；截至同年10月，興業銀行社區銀行網點已達1080家。截至2015年末，持牌開業的平安銀行社區銀行304家，其中119家管理客户資產過億，佔比超39%。 ^[3] 

注意區別“社區銀行”和“社區性”的銀行，有的在界定“社區銀行”時偏重在“社區”一詞上做文章，進而把業務活動範圍侷限於某一地區的農村信用社和城市商業銀行劃入“社區銀行”範疇。這是不妥當的。前文中已述，“社區銀行”包含兩個基本要素，一是小型，二是商業銀行。城市商業銀行雖是商業銀行，但已絕對算不上“小型”。

一則，其平均資產總額即使按匯率計算也已經遠遠超過美國的“社區銀行”。

二則，其業務活動範圍市（地），通常有數百萬人口（目前一個市（地）僅一家城商行），而美國的“社區銀行”則平均不到4萬人口中便有一家，相差甚遠。

三則，農村信用社（包括縣聯社）的業務範圍雖為縣域甚至更小，但它們不是商業銀行，而是具有強烈政策性的行政化金融機構，即使在改組為農村合作銀行或農村商業銀行後，上述性質仍未改變。這主要表現在：

①那些虧損累累、無效益可言的分支機構，只要有支農需求，仍然不允許撤銷；

②不僅必須把支持“三農”放在首位，而且發放小額農貸的重要乃至主要動力來自於上級部門的行政指令；

③即使組建為農村商業銀行或農村信用合作銀行，其主要負責人仍然由其上級——省聯社或其他形式省級管理機構——決定，而不是由“三會”決定。

同時，在美國，也還存在大量的信用合作社和政策性的社區發展金融機構（Community Development Financial Institutions）,這兩類機構的業務活動範圍也是“社區性”的，但它們都不是“社區銀行”。

社區銀行的目標客户羣是中小型企業(特別是小企業)和社區居民這些中小客户，大商業銀行則在是以服務大中型企業客户為主。儘管可能存在重疊，但彼此在對方領域不會形成激烈衝突。因而，社區銀行能夠在准入、佔領和保持巨大的中小企業和社區居民客户市場方面贏得獨特優勢。

社區銀行的員工通常十分熟悉本地市場，這對開展高風險的中小企業貸款十分重要。信息不對稱程度相對大銀行而言較小，風險識別能力較強，這使社區銀行在對中小企業貸款中獲得比大銀行更大的安全贏利空間。

大銀行通常將其在一個地區吸收的存款轉移到另外一個地區使用，而社區銀行則主要將一個地區吸收的存款繼續投入到該地區，從而推動當地經濟的發展，因此將比大銀行更能獲得當地政府和居民的支持。由於運作都在本地，熟悉本地市場，因此條件靈活，手續簡化，速度較快，大大降低了運營成本，這種來自地域的優勢是社區銀行經營發展的最大無形資產。

當前，發展“社區銀行”的意義重大，是促進經濟金融和社區協調發展的必要選擇。

第一，這是完善銀行體系結構的必要措施。

銀行體系要講求結構的合理性。不但要“多樣化”，而且大、中、小比例要得當。目前，我國現行銀行體系中最薄弱的環節便是小型商業銀行，其比重太低，同時大銀行的比重又太高。2003年末，我國銀行類機構的存款市場份額中，小型商業銀行（城市信用社）僅為0.7%,即使加上另一類小機構農村信用社也只有13.7%。而“四大銀行”則為69.6%.反觀美國，2002年，“社區銀行”佔18.79%,加上信用社則為28.26%，而25家最大銀行合計僅42.69%。

第二，最為重要的，這是緩解“微小企業”信貸難的治本措施。

“微小企業”是指年銷售收入不足500萬元的小企業（通稱也稱“規模以下企業”）和個體工商户。“微小企業”貸款難是當前國民經濟運行中的難點之一。

“微小企業”羣體龐大，機制靈活、效益總體良好，能夠承擔利率超過15%的民間借貸，因而從理論上講，對於償還利率只有6~8%的銀行貸款是不成問題的。進而，“微小企業“應當成為銀行機構的重要客户羣，關鍵是銀行機構如何去適應、開拓這塊市場。

但是，在實際運作中，向“微小企業” 發放貸款卻相當困難。從銀行方面考察，“困難”主要有三。首先，信息不對稱，信貸風險控制難。

“微小企業”基礎性資料缺乏，信息不透明，財務數據不準確、不真實、不完整，以致銀行難以用“常規”方法評估其還款能力和信貸風險；再加上微小企業規模小、固定資產少、有效抵押物不足，缺乏“第二還款保證”，致使銀行更感到風險難以控制。其次，有效服務難。“微小企業”經營靈活、資金週轉快，要求貸款手續簡便、快借快還。這種要求是銀行的“公司業務”流程所難以滿足的。再次，提高自身經濟效益難。

“微小企業”貸款“額小、面廣、期短”，工作量大，與大額貸款比較，費用率要高得多，因而有能力發放大額貸款的銀行機構從自身經濟效益出發，通常是不願涉足的。

小型商業銀行的情況有所不同。它們不僅規模與“微小企業”匹配，而且往往還與“微小企業”有共存共榮關係。因此，不僅“規模”因素迫使它們更多地面向“微小企業”，而且因其熟悉“微小企業”，有能力突破“信息不對稱”，從而，它們也往往能在以“微小企業”為主要服務對象的同時，良好地控制信貸風險、取得良好的經濟效益。浙江省台州市的泰隆城信社便是其中的典型。該社2004年末，42.13%的貸款投向“微小企業”，不良貸款率僅0.96%,資產利潤率1.13%。

一般地，如果某個銀行機構同時做到，①户均貸款在50萬元左右或更少，②50萬元以下的貸款合計佔各項貸款的10%以上；那麼，便可認為此機構是面向“微小企業”的。

城市信用社聯合組建為城市商業銀行後，市場定位之所以變化，除規模大了、有實力發放較大額的貸款之外，還有其他原因，比如，新的負責人來自大銀行，不熟悉“微小企業”，習慣地用大銀行的辦法“規範”城商行。等等。城信社被股份制商業銀行收購後，市場定位更會發生急劇變化。

農村信用社雖然也對“微小企業”放貸，但是由於其機制欠靈活，又要集中主要力量支持“三農”，因而難於象城市信用社那樣地去大力支持“微小企業”。實際上，現行的一方面不讓小型商業銀行發展，另一方面又要求大銀行去支持“微小企業”的做法是不合情理的。

這好像是在強制關閉社區中的小雜貨店的同時，又要求大百貨公司送貨下社區、搞便民服務。只有讓小雜貨店按市場要求開起來，服務才能便民；也只有讓“社區銀行”這類小型商業銀行按客觀經濟需求發展起來，“微小企業”貸款難才能有效地緩解。

第三，這也是完善金融宏觀調控的需要。發展“社區銀行”，有助於減少縣域中的信貸資金外流；有助於引導、“規範”民間借貸，促進其向正規金融轉化：有助於促進信貸資金更多地流向實業領域，減緩“房貸”的增速。這些，都將有力地促進金融宏觀調控的改善。

第四，這還是建設社會主義和諧社會的需要。建設社會主義和諧社會的主要內容之一就是縮小貧富差距。為此，需要擴大就業、扶助弱勢羣體。由於發展 “社區銀行”是緩解“微小企業”貸款難的治本性措施，而“微小企業”不僅是企業中的弱勢羣體，並且承擔着巨大的社會就業量。顯然，發展“社區銀行”，促進 “微小企業”健康發展，將十分有助於擴大就業，進而有力地促進社會主義和諧社會的建設。

當前，我國在發展“社區銀行”時，一定要注意吸取以往農村合作基金會和城市信用社的教訓。在推進中注意把握下列幾個方面。

1、注重法制化。一定要“先定規則、後做遊戲”，要按照“縣域商業銀行”的定位制訂相應法規或暫行規定，並切實執行。

2、注重市場化。“社區銀行”是商業銀行、是企業，其組建必須是企業行為、市場行為，不能變成政府行為；其發展只能根據當地經濟發展的客觀需要即個私經濟發展的需要，要切實防止地方政府權力的介入。

3、要確保“預算硬約束”。也即要確保地方政府毋需為“社區銀行”的經營風險“買單”，否則就是失敗。基本途徑是建立完備的產權約束、競爭約束和規則約束。

4、要確保合理的市場定位。也即要確保“社區銀行”能確實地面向“微小企業”。基本途徑是控制“社區銀行”組建時的規模和依法嚴格監管其單筆貸款佔資本金的比例。

目前，發展“社區銀行”的障礙還甚多、甚大，主要有：

①目前，金融機構的“准入、退出”是行政化的，監管是保姆式的，預算約束是軟的。一個金融機構要不要組建、如何組建，要不要“退出”、如何“退出”，都由行政部門拍板、主持。監管當局缺乏依法強制劣質機構“退出”的殺手鐧，只能主要通過“管教”、“扶持”來控制金融風險。金融機構的經營風險最終都由政府（中央或地方）兜底，即使是產權清晰的民營機構也如此。顯然，如果在這種體制架構下發展“社區銀行”，那是相當危險的，成功的希望渺茫。

②目前，各級政府仍在經濟運行中扮演“運動員”角色，其爭奪金融資源的動機與偏好相當強烈。只要這種格局沒有根本性變化，一旦開放“社區銀行”的市場準入，地方政府權力介入的危險也就始終存在。

①普遍存在追求銀行機構規模的傾向。監管部門存在“規模大、風險就小”的認識傾向 。民間資本則認為“規模較大才有幹頭”。這些認識都有悖於發展“社區銀行”的初衷。

②偏好組建個別機構的試點，忽視體制配套改革。目前，對於發展“社區銀行”感到興趣者，無論是地方政府還是知名學者，或者來自境外的華裔教授，都存在上述偏好。其實“個別機構試點”乃是計劃經濟框架下的通常做法，在發展“社區銀行”時，若僅是“個別機構試點”，而忽視體制配套改革，那麼，不僅“試點”的結果缺乏普遍意義，而且風險也是相當大的。

③偏好“壟斷”，忽視競爭。目前，監管部門從“容易管理”出發，在偏好機構規模大的同時，還偏好機構數量少。其實，商業性銀行機構也與工商企業類似，機構數量是否足夠應當由市場競爭來決定；並且若無充分的市場競爭，是難以建立起有效的“競爭約束”的。

④由長期計劃經濟體制所造成的“一刀切”、“一鬨上”的慣性思維還大量存在，進而很容易發生“一放就亂、一控就死”。這對發展 “社區銀行”也是相當不利的。

體制性障礙，應當通過深化改革加以消除。思想認識障礙，則要通過引導、澄清加以克服。

要先制訂詳細載明“社區銀行”的“准入、退出”條件的法規，以通過法規的執行使“社區銀行”實現市場化、法制化的“准入、退出”。其中要注意寫入下列內容。

1、要能夠依法“准入”。自然人與民營企業法人，只要達到法規規定的各項條件，如資本金額、股東人數、產權制度與治理結構、高管人員任職資格、合規的章程等等，就允許組建“社區銀行”。

2、要確保實現“產權清晰、政企分開”。自然人可以持有和企業法人相同比例的股份；每一股東最高持股比例可定為20%，但存在關聯的股東應視為同一股東。鼓勵民營企業家將全部或大部分資本投入銀行。當地政府原則上不應入股。國有企業及其他具有國有性質的企業不能成為前三位的大股東。

3、資本金“門檻”宜放低。組建時的資本金下限不宜太高，同時要規定上限，以控制銀行規模，迫使其面向“微小企業”。具體説，可定為1000～5000萬元，這樣，單筆貸款的最大值可為100～500萬元，對於“微小企業”已經足矣。

4、產權組織形式應規定為兩合公司。其中一般股東為有限責任；擔任董事長和董事的股東為無限責任，需對清盤時的“未能清償債務”承擔全部償還責任。這一點，對於防範經營者道德風險和免除政府“買單”是絕對必要的。

5、根據“社區銀行”規模小、分支機構少的實際情況，存貸比的上限應放寬為80%。

6、要對大額貸款、關聯貸款、存貸比上限等，制訂嚴格的管理與處罰規定。

7、資本充足率標準要適當提高，並嚴格管理。“社區銀行”的資本充足率應不低於10%，核心資本充足率應不低於8%。若低於上述標準，則要課以罰金；若資本充足率低於6%或者核心資本充足率低於4%，則要強制清盤“退出”。

8、鼓勵競爭和優勝劣汰。同一縣域中，允許存在多家“社區銀行”，以利充分競爭。允許經營穩健、業績優良的“社區銀行”做大，以及兼併、聯合其他銀行機構，甚至“升格”為市域商業銀行（需要指出，①世界上一些有名的大銀行都是從小銀行發展起來的，如花旗銀行、美洲銀行等等，②做大是需要條件的，並非所有小企業都能做大，因此不必擔心今後小銀行都變成大銀行）。

9、對於什麼是必須強制“退出”的“嚴重違法違規行為”，要作出明確規定。

10、完善配套措施。①完善信息披露。要以縣域為單位，按月披露全部銀行機構的經營和財務信息，使公眾通過了解當地所有銀行機構的經營與風險狀況，對“社區銀行”的經營穩健程度作出客觀判斷。②建立存款保險制度。其作用在於提高“社區銀行”的社會信譽和防範單純型流動性風險。在存款保險制度尚未建立時，可採取一些臨時性的保障措施。

對“社區銀行”的監管方式，要隨着實行市場化、法制化“准入、退出”而相應調整。

1、新監管方式的實施對象是，按法規新組建的“社區銀行”和經過改造確認達到“社區銀行”標準的機構。

2、為造就富有生機活力的“社區銀行”羣體，監管工作的基本方向要從原來的“管教、扶持”轉變為“懲處違法違規行為，清除不良個體”。

3、考核監管機構業績的基本標準要由監管對象的風險狀況轉變為三個“及時”，即及時掌握監管對象的經營財務信息，及時發現問題，及時依法處置。

4、為促進監管中執法的嚴肅性，今後可以考慮將管“生”與管“死”的機構分開。即在適當的時候，可以將新組建的“社區銀行”的審核、登記職能交由中國人民銀行承擔；而“出生”後的監管、處置則仍由銀監會承擔。

之所以這樣，是因為與實際需求相比，能夠通過改造而成為“社區銀行”的機構實在太少。“社區銀行”是縣域商業銀行，不僅要“產權清晰、政企分開”、真正“四自”，而且要達到有關法規中規定的各項標準。現有的機構中，城市商業銀行已經是市域商業銀行，顯然無法改造為縣域商業銀行。

農村信用社是具有強烈政策性任務的機構，只要其政策性任務不“剝離”，便無法改造為商業銀行（眾所周知，即使現在已經稱為“農村商業銀行”者，實際上還遠非真正的商業銀行）。

雖然，不排除個別位於城區的、已經沒有支農需求的農村信用社改造為“社區銀行”的可能性，但這畢竟是極個別的，數量十分有限。現有的城市信用社是主要的“改造”對象。

目前，全國共有城信社389家，但是其中大部分是虧損累累、等待處理的劣質社，真正正常營業、質量較好的不足100家。而在這些較好的社中，又有一部分社的規模已經較大，正在按現行政策邁向“市域商業銀行”。如浙江省現存的4家城信社中有3家便是如此。

而另一方面，今後我國對“社區銀行”的需求卻相當大。目前美國是4萬人口中有一家“社區銀行”，我國即使10萬人口中有一家，便需要13000家，如果 20萬人口中有一家，也需要6500家，均超過原來城市信用社最多時的數量（1994年末為5200家）。

這樣推算並不偏頗，因為我國目前的銀行及其營業網點數量並不過多，百萬人口中的營業網點數僅為美國的1/4強，一個人找到一家銀行要走兩倍於法國的路。鑑上，容易理解，發展“社區銀行”必然要以“新建”為主，“改造”為輔。

為穩健起見，發展“社區銀行”時，可以先行“區域試點”，取得經驗並完善法規後，再全面推行。所謂 “區域試點”是指，選擇一些條件較為具備的市（地）作為試驗區，通過全面的配套改革，進而對“社區銀行”實行市場化、法制化的“准入、退出”與監管。“區域試點”與“個別機構試點”是兩個完全不同的概念。

前者是在一個區域範圍內，對“社區銀行”的“准入、退出”與監管體制進行根本性的整體配套改革；後者則是在現行的“准入、退出”與監管體制下，試點組建個別“社區銀行”。選擇為試驗區的市（地）應當具備下列條件：個私經濟發達；民間資本較為充沛；政府行為較為“開明”，對銀行的不當干預甚少；監管力量較強；對“試點”有積極性；等等。浙江省的台州市、温州市、寧波市等均具有良好的試點條件。

金融企業家是指，既具有良好的金融業務素養、職業道德和金融企業經營業績，又擁有相當數量的資本金並投入金融企業的人。

目前，在發展“社區銀行”時，之所以要促進金融企業家成長，一則，這是實現“社區銀行”健康發展的需要。目前，在中小金融機構的增資擴股中，都在大量引入民間資本，進而使這些地方性銀行機構大踏步走向“民營”。“社區銀行”更不能例外，更要以民間資本為主體，並實現“民營”。

但是，如果銀行的控制權落在工商企業家手中，風險也是相當大的。因為，這將很難避免關聯貸款的發展，甚至有朝一日會使銀行成為“提款機”。如果銀行的控制權落在金融企業家手中，情況就會大不一樣。這是實踐已多次證明了的。二則，這還是我國銀行業健康發展的客觀需要。

由於多方面的原因，金融企業家在大銀行中成長要比在小銀行中困難。因而“社區銀行”應當充分利用規模小的優勢，造就一大批金融企業家。同時只要內外部條件合適，個別優秀小銀行成長為大銀行的時間也不會太長（正如同改革以來個別優秀小企業迅速成長為大企業那樣）。

主要的措施是：

①如前所述，允許自然人的持股比例等同於企業法人；

②鼓勵由金融企業家主導的銀行投資、控股其他銀行；

③鼓勵工商企業家“轉型”，即鼓勵他們將全部或絕大部分資本由工商企業轉投銀行；

④建立期權激勵制度，促使優秀的經營者增加持股比例，逐漸成長為金融企業家。最後，需要指出，深化金融改革已經時不我待，在發展“社區銀行”問題上，應當儘快邁出堅定步伐，不要再做“小腳女人”。

社區銀行（Community Bank）源自美國。根據美國獨立社區銀行協會（Independent Community Bankers of America, ICBA）的定義，

社區銀行是由地方自主設立和運營、資產規模在十億美元以下、獨立的小商業銀行及其它儲蓄機構。美國共有大約8000家社區銀行，遍佈43000個地區，其中北部（24%），中西部（20%），東南部（20%），西南部（16%），西部（10%），東北部（10%）。

與通常將各地吸引的存款投放到自己認為可能獲得最高收益地區的大銀行不同，社區銀行是從當地住户和企業吸收存款，並向當地住户、企業（特別是中小企業）、農場主提供金融服務。

近二十年來，資本市場的迅速成長、投融資途徑的增加和非銀行金融機構的發展使傳統銀行業務在金融業的市場份額不斷下降，銀行的金融中介作用削弱。為此，許多銀行通過併購重組來擴大市場份額和業務領域，以獲得規模經濟效應、範圍經濟效應和改進管理效率等。

經濟全球化、金融資本國際化又進一步刺激了銀行併購活動的開展，持續不斷的併購一直是美國商業銀行發展的主旋律。美國銀行業自1980年以來共發生了9418起併購，其中小併購多達8970起，佔併購總數的95%多。而小併購中，被收購銀行資產規模在5000萬美元以下的併購4158起，5100萬到1億美元的併購2010起，1億美元以上到5億美元的併購2448起，5億美元以上到10億美元的併購354起。由於併購浪潮的襲擊，美國社區銀行的數量、資產及存款份額都出現了顯著下降。

美國商業銀行體系巨大的併購風潮給社區銀行帶來了激烈的競爭壓力，但是在數量急劇減少、資產及存款份額顯著下降的背景下，社區銀行在美國商業銀行體系中的地位並沒有下降。這一方面是因為雖然社區銀行的絕對數量下降了，但2003年底，社區銀行數量仍佔所有商業銀行數量的94%；另一方面是因為從總體上看，社區銀行特別是大型社區銀行一直保持着較好的經營業績。

1985-2003年，美國社區銀行的平均資產回報率指標僅略低於中等規模銀行和25強銀行。社區銀行中，小型社區銀行的資產回報率低於大型社區銀行和中型社區銀行的資產回報率。同時，社區銀行與借款者保持緊密的長期夥伴關係，能夠在整個貸款期中謹慎地控制風險，因此在反映資產質量的不良資產率指標中，社區銀行的資產質量略高於中等規模銀行和25強銀行。這些事實表明，經過併購浪潮後生存下來的社區銀行具有較強的生命力和較高的效率。

經過併購浪潮後，社區銀行仍在美國商業銀行體系佔據重要地位的關鍵在於：雖然大銀行有規模經濟、範圍經濟等一系列比較優勢，但一般而言，大銀行由於機會成本較高、信息不對稱可能導致道德風險過大等原因，不願意向“硬信息不透明”的中小企業和農場主發放貸款。

與大銀行傾向於根據從財務報表和信貸報告中得到 “硬信息”向大企業貸款不同，社區銀行側重“關係銀行業務”（Relationship banking），其市場定位就是依靠人際關係，根據借款人的個人品德及管理能力等“軟信息”（通過與借款人及其周圍知情人長期的親身互動才能蒐集到）做出貸款決策，滿足當地居民、中小企業和農場主的金融服務需求。因此，雖然過去20年裏社區銀行向小企業貸款的份額有所下降，但仍提供小企業貸款的幾乎 1/3和小額商業房地產貸款的40%多。在農業貸款中其重要性更大，提供農場房地產貸款的65%，農場經營貸款的61%和小額農場貸款（低於50萬美元）的75%。

總之，一個健全、高效的商業銀行體系不僅要有大銀行，而且要有為數眾多的社區銀行。在更多的情況下，大銀行和社區銀行不是競爭關係，而是互補關係。

美國社區銀行的業務領域較廣，從大的方面來説涉及商業銀行業務、農村金融業務以及客户金融服務。

大銀行在社區銀行涉足的商業銀行業務領域和客户金融服務領域佔據了很大的份額。據統計表明，只有資產在5—10億美元之間的社區銀行把大銀行作為主要的競爭者，而且社區銀行和大銀行的競爭僅集中在商業信用貸款、個人信用貸款、房屋淨值貸款（Home Equity Loan）等兩者都涉足的商業線上。社區銀行自身對大銀行的態度再一次反映了美國社區銀行的定位不同於大銀行，在很大程度上它們和大銀行是互補關係，而不是競爭關係。

社區銀行認為其他社區銀行、信用社是強有力的競爭者。把其他社區銀行看作主要的競爭者是因為彼此在短、長期對企業、農場主的貸款、客户的無擔保貸款、客户和行業存款等核心業務上的競爭。把信用社看作主要的競爭者是因為彼此在對農場主的貸款、客户的無擔保貸款、客户存款等業務上的競爭。

美國的信用社是由會員擁有、按照民主原則由會員共同管理、非盈利性的合作金融機構。凡是按照信用社章程規定，符合會員資格的人，只要在信用社中存入5美元，就能取得會員資格，享受信用社提供的存貸款服務和相關的金融服務。信用社是真正民主管理的金融機構，一切重大事宜都通過會員大會決定，會員無論存款多少，都擁有一票的投票權。

美國信用社管理局（the National Credit Union Administration, NCUA）把信用社分為聯邦特許的信用社和州特許的信用社，其中聯邦特許的信用社又分為社區信用社、單一共同紐帶信用社、多重共同紐帶信用社。社區信用社的成員來自同一社區（含農村地區），成員之間有相同的信息和/或相互聯繫；單一共同紐帶信用社的成員來自單一的協會或職業等；多重共同紐帶信用社的成員可以是來自同一協會，也可以是來自同一職業，或者其他。最近幾年，美國的信用社與商業銀行一樣經歷了大規模的併購，單一共同紐帶信用社、多重共同紐帶信用社、州特許信用社的數量都出現了下降。但自從1997年以後，社區信用社出現顯著的增長，增幅為162%（雖然2003年時，大約只有1000家，構成信用社的11%）。與此同時，社區信用社的資產份額也大幅增加，從剛超過3%到12%多。

對信用社給予有別於商業銀行體系的政策扶持是美國當局（包括國會）的一貫立場。正是這種扶持，使得美國不以贏利為目的的信用社與以贏利為目的的商業銀行體系並行發展，實現美國信貸結構的穩固。美國對信用社的扶持政策主要包括：一是始終如一地推行對信用社的免税待遇，信用社的財產、資本、準備金、利潤、其他資金以及經營收入，免除一切由國家、各州、領地和地方税收機關征收的税收；二是切實保障信用社的自主經營權利，信用社的經營管理、會員入社、資金使用、收益分配、人事任免都由信用社自主決定，比如信用社可自主決定其存貸款利率；三是信用社不交存款準備金；四是建立與信用社一體的、服務於信用社及其會員的信合保險，為信用社及會員提供充分的財務安全保障。

2003年底，88%的信用社持有的資產在1億美元之下，然而只有50%的社區銀行持有的資產在1億美元之下。此外，信用社和社區銀行一般都位於不同的地理位置。規模和地理位置的不同暗示社區銀行面臨着信用社的激烈競爭。對20個既存在社區銀行又存在信用社的地區的調查結果證實了這一暗示。從1994年到2003年，這些地區信用社的存款份額平均增加了大約8%，而社區銀行的存款份額平均下降了7%。

社區銀行面臨信用社激勵競爭的原因在於，社區銀行和信用社（特別是社區信用社）在農村金融領域、客户服務領域的業務有相似之處，如對農場主的貸款、客户（含農户）的無擔保貸款、客户（含農户）存款等業務，而在信用社有着諸多扶持政策的同時，社區銀行作為商業銀行並沒有這些扶持政策。

但由於美國的信用社是以針對個人服務為主，社區銀行卻是以針對中小企業和個人服務為主，因此，雖然信用社（特別是社區信用社）讓社區銀行感到了強有力的競爭壓力，但並沒有形成對社區銀行的有力挑戰。

美國社區銀行的主要資金來源是大量穩定的核心存款（Core Deposit）。社區銀行的存款客户主要是社區內的農場主、小企業和居民，短期內存款餘額可能有所波動，但長期來看是相對穩定的。這部分存款為社區銀行提供了廉價且穩定的資金來源，是社區銀行保持流動性的“核心”。在有既定的核心存款來源的情況下，社區銀行對存款服務收取的手續費通常會低於大銀行。例如，美國大銀行對簡單的存摺賬户所收取的平均年度手續費比社區銀行高72%。此外，由於社區銀行一般是向難以從大銀行獲得貸款的當地小企業、農場主提供資金支持，因而會收取比較高的貸款利率，這樣社區銀行獲得的淨利差就高於大銀行，從而能向存款支付更高的利率。近年來，美國社區銀行也開始運用其他非傳統資金來源。

但總的來説，美國社區銀行發現有些借鑑大銀行資金來源而出現的資金來源（如資產證券化等）並不適合社區銀行，因為吸引多渠道資金在某種程度上超過了社區銀行的經營能力，容易導致風險的產生。與開發新的非傳統資金來源相比，社區銀行還是應該把傳統的核心資金來源經營得更加有效。

1、健全的法律體系

美國的《社區再投資法》、《小企業法》等為社區銀行的生存定位提供了法律保障。美國1977年頒佈的《社區再投資法》（Community Reinvestment Act, CRA）對社區銀行的發展進行了規範和約束，其後該法規屢經修訂（2002年重修訂了一次）。

《社區再投資法》規定，每家經營存貸業務的金融機構必須對其滿足這個社區的信貸需求的請求記錄在案（下稱“CRA記錄”），而且要求銀行監管機構對每家金融機構的CRA記錄進行定期評估，並且將評估結果作為審批該機構申請增設存款分支機構、開展新業務甚至金融機構之間併購的一個重要考慮因素。

而《小企業法》是為了解決中小企業融資難而制定的。根據該法設立的小企業管理局，促進商業金融機構向小企業融資的具體措施包括：制定針對小企業的各種優惠貸款條件；建立貸款擔保二級市場；指定優先向小企業貸款的銀行（通常是社區銀行）；為小企業融資提供履約擔保服務。

2、完善的存款保險制度

美國在1933年通過“格拉斯- 斯蒂格爾”法案，成立了聯邦存款保險公司，並隨即對當時全美9900家獨立註冊的銀行和儲蓄機構提出了半強制性的參加存款保險的要求。存款保險制度是一個專門針對所有存款類金融機構的保險措施，即一旦金融機構經營出現風險甚至倒閉，無法向存款者兑付存款的話，該保險基金可替金融機構向存款者還款。存款保險制度的建立，增強了存款人對社區銀行的信心，維護了社區銀行的信譽，為社區銀行提供了與大銀行平等競爭的重要制度環境。

3、嚴格的監管制度

隨着業務規模的不斷擴大，美國社區銀行開始引進股份制。鑑於此，美國社區銀行的監管體系是以社區銀行內部控制為基礎，政府相關部門的專職監管為核心，自律組織的自律監管為依託，中介組織的社會監督為補充。在政府監管上，州特許社區銀行要受到美國聯邦存款保險公司和州政府的金融監管。

聯邦特許社區銀行不但要受到美國聯邦存款保險公司和州政府的金融監管，同時還要受到美國聯邦儲備銀行和美國貨幣監理署的金融監管。聯邦儲備銀行着重監管信用，貨幣監理署着重監管業務，存款保險公司着重監管資產的流動情況，而州政府則監管社區銀行是否恪守了相關的各項金融法規，特別是是否恪守《社區再投資法》的各項規定。在自律監管方面，美國已經形成了多個社區銀行自律協會，例如，全美範圍內成立了獨立社區銀行協會（ICBA），美國銀行家協會專門設立的社區銀行分會等。

毫無疑問，發展社區銀行對促進中小企業和農村地區融資，完善和優化銀行業的市場結構和市場功能，豐富金融服務品種，促進金融產品創新，填補細分市場的供給缺位，及服務社區居民等都具有重大的現實意義。針對我國的實際情況，在發展社區銀行的過程中必須注意以下幾個問題。

根據銀監會對社區銀行的定義以及美國社區銀行發展的經驗，我國無論是通過新建、還是改造方式成立社區銀行，都應該實行股份制，並通過完善的內控制度建設、合理的股權結構設計和有效的公司治理安排實現自我約束。但社區銀行和其他股份制商業銀行存在着定位上的本質區別，其基本定位是向當地中小企業和農村提供金融服務。為了保證把在本地區吸收的存款繼續投放在本地區，推動當地經濟的發展，不能設立跨區的社區銀行（這裏，我們把社區理解為最大以縣市為單位）。當前，隨着國有銀行商業化改造的推進，國有銀行更多地注重將全國範圍內吸收的存款轉移到經濟發達地區使用，造成中國資金流動的“虹吸現象”。社區銀行不跨區，將本地市場吸收的資金運用在本地市場，能夠在一定程度上緩解“虹吸現象”及其可能導致的負面影響。

目前，我國農村信用社的改革戰略發生了重大轉變，其改革方向已被重新界定為社區銀行。但不可否認，社區銀行追求的是“商業利益最大化”。我國廣大農村地區仍然有側重於“互助合作”的合作金融的需要。因此，根據2006年中央“一號文件”《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》首次提出的 “引導農户發展資金互助組織”，借鑑美國社區信用社近年來得到強勁發展的經驗，我國在把農信社改革為社區銀行的同時，應以村為單位，建立起民辦的社區信用合作社。同時，採取切實可行的措施改善民間金融發展的制度環境和市場環境，讓具有制度優勢、信息優勢、成本優勢、交易速度優勢的民間借貸走上正軌。

我國在構建有效的社區銀行監管框架時，首先應該考慮相關法律法規的建設，為社區銀行監管框架建設提供必要的法律支持。相關法規必須明確規定社區銀行的設立目標就是為當地社區服務，對社區融資比例要與税收等有關優惠政策掛鈎；社區銀行的風險管理政策；設區銀行的信息披露政策；對社區銀行的破產清算辦法等方面都應該按照市場化運作的原則進行明確的規定。

其次，應建立風險監管和合規性監管並重的政府監管體系，同時充分發揮自律組織和社會中介的作用。為提高監管效率，政府監管部門對社區銀行的監管應側重於對其內控制度、公司治理結構、風險管理能力的評價，並將有關評價結果及時披露。由於社區銀行承擔了促進社區融資、服務社區的部分政策功能，享受一些政策優惠，還應注重對社區銀行的合規性監管，對社區銀行的社會服務功能進行評級，並據此在准入管理、政策優惠方面實行區別對待10。此外，為了彌補政府監管主體的侷限性，我國應致力於非政府監管主體的建設，從而使銀行自律組織在社區銀行監管中發揮更大的作用。為了提高政府監管主體監管社區銀行的有效性，還應該充分發揮社會中介機構，如會計師事務所、審計師事務所、信用評級機構以及社會輿論等的監督作用，強化它們參與社區銀行監管的責任，盡其微觀層面上的風險揭示義務。

如果沒有存款保險制度，地方政府對社區銀行的監管也將不明確，單靠政府監管部門和行業自律組織對數量龐大的社區銀行進行監管，也是很難取得好的效果的。美國以及其他發達國家的經驗表明，存款保險制度是社區銀行發展的基礎。如果要發展社區銀行，就必須儘快建立存款保險制度。

由國家和商業保險機構共同分擔社區銀行的金融風險，不僅有利於降低國家的負擔，而且有利於對社區銀行的多頭監管，降低社區銀行的壞賬率。同時，存款保險制度還會為沒有國家財政支持的社區銀行提供信用基礎，有助於保護中小存款人的利益，提高公眾對銀行系統的信心，並使得它們可以在同一條起跑線上和大銀行競爭。

銀行業改革存在風險是必然的，但不改革的風險將會更大。對待社區銀行，既要有信心，又不能低估其中的困難。

“新設” 和“改造” （即主要對現有的部分中小銀行進行股份制改造）。方法一：通過引進民間資本，對現有風險不大的中小銀行（特別是城市商業銀行、城市信用社）進行重組和股份制改造，使之走上市場化經營的軌道。浙商銀行就是一例。方法二：通過新建中小型股份商業銀行（主要是社區銀行）的方式把民營資本引入銀行業。在中國銀行業改革舉步維艱的時期，考慮將民營資本引入銀行業無疑給中國金融體制的改革注入新力量，實現通過增量改革的方式來激活和帶動目前存量改革的目的。

模式一：國有銀行和城市商業銀行退出基層金融機構所導致的中西部等經濟欠發達地區、縣以下基層金融服務以及廣大農村地區金融服務的真空化，將這些欲撤併的網點轉由民營資本控制，或通過股份合作的方式共同將網點改造為社區銀行，則不僅可以解決網點撤併上的不良後遺症，也間接解決了民營資本進入後的牌照申領問題。模式二：新建社區銀行。新建社區銀行完全按照市場機制運作，加強風險管理，完善內部控制，資本充足，產權清晰，規範運作法人治理，結構良好，是與國際慣例接軌的現代新型的股份制商業銀行。目前國內可以參照的是浙江台州的泰隆信用社。

社區銀行的出資人通常是該銀行的重要客户，相比國有商業銀行，社區銀行出現關聯貸款的機率更大，而社區貸款也最容易給民營銀行造成經營風險。民營銀行先天的信譽比國有商業銀行差一些，對於關聯貸款的控制和監察尤為重要。設立章程要明確規定不能給出資人貸款，國家也應在監管法規中制定相關的懲戒措施。

國家不對民間資本進入的社區銀行具備所有權，因而也不承擔相應的信用擔保，這客觀上需要監管機構的事先和事後監管作為配套。存款保險作為重要的事後措施，有助於降低商業銀行尤其是中小商業銀行虧損倒閉風險的損失以及可能造成的連鎖效應損失。截止2000年，已有67個國家採用明確的存款保險模式，相關制度已經成熟，對我國很有借鑑意義。