濕地保護修復制度方案

近日，國務院辦公廳印發《濕地保護修復制度方案》，對新形勢下濕地保護修復作出部署安排。

《方案》指出，濕地保護是生態文明建設的重要內容，事關國家生態安全，事關經濟社會可持續發展，事關中華民族子孫後代的生存福祉。要實行濕地面積總量管控，到2020年，全國濕地面積不低於8億畝，其中，自然濕地面積不低於7億畝，新增濕地面積300萬畝，濕地保護率提高到50%以上。嚴格濕地用途監管，確保濕地面積不減少，增強濕地生態功能，維護濕地生物多樣性，全面提升濕地保護與修復水平。《方案》明確了擬建立完善的一系列濕地保護修復制度。

在完善濕地分級管理體系方面，根據生態區位、生態系統功能和生物多樣性，將全國濕地劃分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地進行管理，並探索開展濕地管理事權劃分。在實行濕地保護目標責任制方面，確定全國和各省（區、市）的濕地面積管控目標，逐級分解落實。合理劃定納入生態保護紅線的濕地範圍，實施濕地“佔補平衡”制度，將濕地面積、濕地保護率、濕地生態狀況等保護成效指標納入地方各級人民政府生態文明建設目標評價考核等制度體系。在健全濕地用途監管機制方面，按照主體功能定位確定各類濕地功能，實施負面清單管理。完善涉及濕地相關資源的用途管理制度，依法對濕地利用進行監督，嚴厲查處違法利用濕地的行為。在建立退化濕地修復制度方面，明確濕地修復責任主體，多措並舉恢復原有濕地，增加濕地面積。編制濕地保護修復工程規劃，實施濕地保護修復工程，對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的自然濕地進行修復和綜合整治。在健全濕地監測評價制度方面，明確監測評價主體，完善濕地監測評價規程和標準體系。建立濕地監測數據共享機制和統一的濕地監測評價信息發佈制度，加強監測評價信息應用，建立監測評價與監管執法聯動機制。

《方案》還提出了濕地保護修復保障機制，明確要求加強組織領導，進一步完善綜合協調、分部門實施的濕地保護管理體制，形成濕地保護合力。抓緊研究制定系統的濕地保護管理法律法規。加大資金投入力度，形成多渠道投入機制，探索建立濕地生態效益補償制度。加強濕地基礎和應用科學研究，開展濕地保護與修復技術示範。進一步開展濕地保護公眾宣傳教育，形成全社會保護濕地的良好氛圍。 ^[4] 

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平11月1日上午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十九次會議並發表重要講話會議審議通過了《濕地保護修復制度方案》。

會議強調，建立濕地保護修復制度，加強海岸線保護與利用，事關國家生態安全。要實行濕地面積總量管理，嚴格濕地用途監管，推進退化濕地修復，增強濕地生態功能，維護濕地生物多樣性。要加強海岸線分類保護，嚴格保護自然岸線，整治修復受損岸線，加強節約利用，實現經濟效益、社會效益與生態效益相統一。 ^[2] 

國務院辦公廳關於印發濕地保護修復制度方案的通知 ^[3] 

國辦發〔2016〕89號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《濕地保護修復制度方案》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

國務院辦公廳

2016年11月30日

濕地在涵養水源、淨化水質、蓄洪抗旱、調節氣候和維護生物多樣性等方面發揮着重要功能，是重要的自然生態系統，也是自然生態空間的重要組成部分。濕地保護是生態文明建設的重要內容，事關國家生態安全，事關經濟社會可持續發展，事關中華民族子孫後代的生存福祉。為加快建立系統完整的濕地保護修復制度，根據中共中央、國務院印發的《關於加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》要求，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，深化生態文明體制改革，大力推進生態文明建設。建立濕地保護修復制度，全面保護濕地，強化濕地利用監管，推進退化濕地修復，提升全社會濕地保護意識，為建設生態文明和美麗中國提供重要保障。

（二）基本原則。堅持生態優先、保護優先的原則，維護濕地生態功能和作用的可持續性；堅持全面保護、分級管理的原則，將全國所有濕地納入保護範圍，重點加強自然濕地、國家和地方重要濕地的保護與修復；堅持政府主導、社會參與的原則，地方各級人民政府對本行政區域內濕地保護負總責，鼓勵社會各界參與濕地保護與修復；堅持綜合協調、分工負責的原則，充分發揮林業、國土資源、環境保護、水利、農業、海洋等濕地保護管理相關部門的職能作用，協同推進濕地保護與修復；堅持注重成效、嚴格考核的原則，將濕地保護修復成效納入對地方各級人民政府領導幹部的考評體系，嚴明獎懲制度。

（三）目標任務。實行濕地面積總量管控，到2020年，全國濕地面積不低於8億畝，其中，自然濕地面積不低於7億畝，新增濕地面積300萬畝，濕地保護率提高到50%以上。嚴格濕地用途監管，確保濕地面積不減少，增強濕地生態功能，維護濕地生物多樣性，全面提升濕地保護與修復水平。

二、完善濕地分級管理體系

（四）建立濕地分級體系。根據生態區位、生態系統功能和生物多樣性，將全國濕地劃分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地，列入不同級別濕地名錄，定期更新。國務院林業主管部門會同有關部門制定國家重要濕地認定標準和管理辦法，明確相關管理規則和程序，發佈國家重要濕地名錄。省級林業主管部門會同有關部門制定地方重要濕地和一般濕地認定標準和管理辦法，發佈地方重要濕地和一般濕地名錄。（國家林業局牽頭，國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等參與，地方各級人民政府負責落實。以下均需地方各級人民政府落實，不再列出）

（五）探索開展濕地管理事權劃分改革。堅持權、責、利相統一的原則，探索開展濕地管理方面的中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，明晰國家重要濕地、地方重要濕地和一般濕地的事權劃分。（財政部、國家林業局會同有關部門負責）

（六）完善保護管理體系。國務院濕地保護管理相關部門指導全國濕地保護修復工作。地方各級人民政府濕地保護管理相關部門指導本轄區濕地保護修復工作。對國家和地方重要濕地，要通過設立國家公園、濕地自然保護區、濕地公園、水產種質資源保護區、海洋特別保護區等方式加強保護，在生態敏感和脆弱地區加快保護管理體系建設。加強各級濕地保護管理機構的能力建設，夯實保護基礎。在國家和地方重要濕地探索設立濕地管護公益崗位，建立完善縣、鄉、村三級管護聯動網絡，創新濕地保護管理形式。（國家林業局、財政部、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責）

三、實行濕地保護目標責任制

（七）落實濕地面積總量管控。確定全國和各省（區、市）濕地面積管控目標，逐級分解落實。合理劃定納入生態保護紅線的濕地範圍，明確濕地名錄，並落實到具體濕地地塊。經批准徵收、佔用濕地並轉為其他用途的，用地單位要按照“先補後佔、佔補平衡”的原則，負責恢復或重建與所佔濕地面積和質量相當的濕地，確保濕地面積不減少。（國家林業局、國土資源部、國家發展改革委、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責）

（八）提升濕地生態功能。制定濕地生態狀況評定標準，從影響濕地生態系統健康的水量、水質、土壤、野生動植物等方面完善評價指標體系。到2020年，重要江河湖泊水功能區水質達標率提高到80%以上，自然岸線保有率不低於35%，水鳥種類不低於231種，全國濕地野生動植物種羣數量不減少。（國家林業局、環境保護部、水利部、農業部、國土資源部、國家海洋局等按職責分工負責）

（九）建立濕地保護成效獎懲機制。地方各級人民政府對本行政區域內濕地保護負總責，政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責範圍內承擔相應責任，要將濕地面積、濕地保護率、濕地生態狀況等保護成效指標納入本地區生態文明建設目標評價考核等制度體系，建立健全獎勵機制和終身追責機制。（國家林業局牽頭，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等參與）

四、健全濕地用途監管機制

（十）建立濕地用途管控機制。按照主體功能定位確定各類濕地功能，實施負面清單管理。禁止擅自徵收、佔用國家和地方重要濕地，在保護的前提下合理利用一般濕地，禁止侵佔自然濕地等水源涵養空間，已侵佔的要限期予以恢復，禁止開（圍）墾、填埋、排乾濕地，禁止永久性截斷濕地水源，禁止向濕地超標排放污染物，禁止對濕地野生動物棲息地和魚類洄游通道造成破壞，禁止破壞濕地及其生態功能的其他活動。（國家林業局、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責）

（十一）規範濕地用途管理。完善涉及濕地相關資源的用途管理制度，合理設立濕地相關資源利用的強度和時限，避免對濕地生態要素、生態過程、生態服務功能等方面造成破壞。進一步加強對取水、污染物排放、野生動植物資源利用、挖砂、取土、開礦、引進外來物種和涉外科學考察等活動的管理。（國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局等按職責分工負責）

（十二）嚴肅懲處破壞濕地行為。濕地保護管理相關部門根據職責分工依法對濕地利用進行監督，對濕地破壞嚴重的地區或有關部門進行約談，探索建立濕地利用預警機制，遏制各種破壞濕地生態的行為。嚴厲查處違法利用濕地的行為，造成濕地生態系統破壞的，由濕地保護管理相關部門責令限期恢復原狀，情節嚴重或逾期未恢復原狀的，依法給予相應處罰，涉嫌犯罪的，移送司法機關嚴肅處理。探索建立相對集中行政處罰權的執法機制。地方各級人民政府濕地保護管理相關部門或濕地保護管理機構要加強對濕地資源利用者的監督。（國家林業局、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責）

五、建立退化濕地修復制度

（十三）明確濕地修復責任主體。對未經批准將濕地轉為其他用途的，按照“誰破壞、誰修復”的原則實施恢復和重建。能夠確認責任主體的，由其自行開展濕地修復或委託具備修復能力的第三方機構進行修復。對因歷史原因或公共利益造成生態破壞的、因重大自然災害受損的濕地，經科學論證確需恢復的，由地方各級人民政府承擔修復責任，所需資金列入財政預算。（國家林業局、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責）

（十四）多措並舉增加濕地面積。地方各級人民政府要對近年來濕地被侵佔情況進行認真排查，並通過退耕還濕、退養還灘、排水退化濕地恢復和鹽鹼化土地復濕等措施，恢復原有濕地。各地要在水源、用地、管護、移民安置等方面，為增加濕地面積提供條件。（國家林業局、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責）

（十五）實施濕地保護修復工程。國務院林業主管部門和省級林業主管部門分別會同同級相關部門編制濕地保護修復工程規劃。堅持自然恢復為主、與人工修復相結合的方式，對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的自然濕地進行修復和綜合整治，優先修復生態功能嚴重退化的國家和地方重要濕地。通過污染清理、土地整治、地形地貌修復、自然濕地岸線維護、河湖水系連通、植被恢復、野生動物棲息地恢復、拆除圍網、生態移民和濕地有害生物防治等手段，逐步恢復濕地生態功能，增強濕地碳匯功能，維持濕地生態系統健康。（國家林業局牽頭，國家發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等參與）

（十六）完善生態用水機制。水資源利用要與濕地保護緊密結合，統籌協調區域或流域內的水資源平衡，維護濕地的生態用水需求。從生態安全、水文聯繫的角度，利用流域綜合治理方法，建立濕地生態補水機制，明確技術路線、資金投入以及相關部門的責任和義務。水庫蓄水和泄洪要充分考慮相關野生動植物保護需求。（水利部牽頭，國家發展改革委、財政部、國家林業局、環境保護部、農業部、國家海洋局等參與）

（十七）強化濕地修復成效監督。國務院濕地保護管理相關部門制定濕地修復績效評價標準，組織開展濕地修復工程的績效評價。由第三方機構開展濕地修復工程竣工評估和後評估。建立濕地修復公示制度，依法公開濕地修復方案、修復成效，接受公眾監督。（國家林業局、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責）

六、健全濕地監測評價體系

（十八）明確濕地監測評價主體。國務院林業主管部門會同有關部門組織實施國家重要濕地的監測評價，制定全國濕地資源調查和監測、重要濕地評價、退化濕地評估等規程或標準，組織實施全國濕地資源調查，調查週期為10年。省級及以下林業主管部門會同有關部門組織實施地方重要濕地和一般濕地的監測評價。加強部門間濕地監測評價協調工作，統籌解決重大問題。（國家林業局牽頭，國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等參與）

（十九）完善濕地監測網絡。統籌規劃國家重要濕地監測站點設置，建立國家重要濕地監測評價網絡，提高監測數據質量和信息化水平。健全濕地監測數據共享制度，林業、國土資源、環境保護、水利、農業、海洋等部門獲取的濕地資源相關數據要實現有效集成、互聯共享。加強生態風險預警，防止濕地生態系統特徵發生不良變化。（國家林業局牽頭，國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等參與）

（二十）監測信息發佈和應用。建立統一的濕地監測評價信息發佈制度，規範發佈內容、流程、權限和渠道等。國務院林業主管部門會同有關部門發佈全國範圍、跨區域、跨流域以及國家重要濕地監測評價信息。運用監測評價信息，為考核地方各級人民政府落實濕地保護責任情況提供科學依據和數據支撐。建立監測評價與監管執法聯動機制。（國家林業局牽頭，國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等參與）

七、完善濕地保護修復保障機制

（二十一）加強組織領導。地方各級人民政府要把濕地保護納入重要議事日程，實施濕地保護科學決策，及時解決重大問題。各地區各有關部門要認真履行各自職責，進一步完善綜合協調、分部門實施的濕地保護管理體制，形成濕地保護合力，確保實現濕地保護修復的目標任務。強化軍地協調配合，共同加強濕地保護管理。（國家林業局牽頭，國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等參與）

（二十二）加快法制建設。抓緊研究制訂系統的濕地保護管理法律法規，切實保護好水、土地、野生動植物等資源，督促指導有關省份結合實際制定完善濕地保護與修復的地方法規。（國家林業局、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國務院法制辦、國家海洋局等按職責分工負責）

（二十三）加大資金投入力度。發揮政府投資的主導作用，形成政府投資、社會融資、個人投入等多渠道投入機制。通過財政貼息等方式引導金融資本加大支持力度，有條件的地方可研究給予風險補償。探索建立濕地生態效益補償制度，率先在國家級濕地自然保護區和國家重要濕地開展補償試點。（國家林業局、國家發展改革委、財政部牽頭，國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、人民銀行、銀監會、國家海洋局等參與）

（二十四）完善科技支撐體系。加強濕地基礎和應用科學研究，突出濕地與氣候變化、生物多樣性、水資源安全等關係研究。開展濕地保護與修復技術示範，在濕地修復關鍵技術上取得突破。建立濕地保護管理決策的科技支撐機制，提高科學決策水平。（國家林業局、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責）

（二十五）加強宣傳教育。面向公眾開展濕地科普宣傳教育，利用互聯網、移動媒體等手段，普及濕地科學知識，努力形成全社會保護濕地的良好氛圍。抓好廣大中小學生濕地保護知識教育，樹立濕地保護意識。研究建立濕地保護志願者制度，動員公眾參與濕地保護和相關知識傳播。（國家林業局、教育部、國土資源部、環境保護部、水利部、農業部、國家海洋局等按職責分工負責） ^[3] 

國務院辦公廳近日印發《濕地保護修復制度方案》，這是我國生態文明體制改革的最新成果。我國濕地保護的現狀如何？濕地保護的目標是什麼？保護修復濕地又將有哪些重要舉措？12日，記者專訪了國家林業局局長張建龍。

扼制減退趨勢：到2020年濕地面積不低於8億畝

張建龍説，我國濕地類型多、分佈廣、生物多樣性豐富，濕地總面積5360.26萬公頃（8.04億畝），佔國土總面積的5.58%，其中自然濕地面積4667.47萬公頃（約7億畝）。我國實施了濕地保護工程，濕地保護和退化濕地恢復的面積不斷擴大。截至去年底，我國有國際重要濕地49處，不同級別的濕地自然保護區600多個，濕地公園1000多個，濕地保護率達44.6%，初步形成了以濕地自然保護區為主體的濕地保護體系。

但由於多種原因，濕地保護問題仍十分突出。2003年至2013年，全國濕地面積減少339.63萬公頃，減少8.82%。大規模的無序開發建設使許多濕地成為生態“孤島”。部分流域劣V類水質斷面比例較高，污染導致濕地生態功能退化。部分濕地物種種羣數量明顯減少，有的濕地物種甚至瀕臨滅絕。

“濕地保護與利用的矛盾日益凸顯，濕地受威脅壓力增大，污染、過度捕撈和採集、圍墾、外來物種入侵和基建佔用成為威脅濕地生態狀況的主要因素。”張建龍説。他同時認為，濕地保護修復制度缺失，以濕地生態系統保護為目的的法律法規亟待建立，各項制度措施還有待加強。

據張建龍介紹，針對濕地面積持續減退問題，《濕地保護修復制度方案》提出，通過實行濕地面積總量管控，落實地方各級政府濕地保護的主體責任，推進實現到2020年濕地面積不低於8億畝的生態文明建設目標。

全國濕地面積不低於8億畝，這一目標是如何確定的？張建龍解釋説，我國濕地總量不足，濕地流失破壞趨勢仍未得到有效遏制。保持濕地總量不再減少，是濕地保護最緊迫的任務。中共中央、國務院關於加快推進生態文明建設的意見和國家“十三五”規劃綱要等，均明確提出了到2020年濕地面積不低於8億畝的要求。

根據測算，“十三五”期間通過積極恢復和擴大濕地面積，可新增濕地面積300萬畝。同時，通過積極發展建設濕地自然保護區、濕地公園、濕地保護小區等，擴大濕地保護面積，可以實現濕地保護率提高到50%以上的目標。

全面保護濕地：統籌推進濕地保護與修復

張建龍説，過去講得比較多的是“保護濕地”，這次出台的方案明確提出“全面保護濕地”，在保護濕地的理念上有了新發展。“全面”二字如何體現？他分析了三個方面：

在濕地保護範圍上，將全國所有濕地納入保護範圍。這是中央印發的生態文明體制改革總體方案提出的明確要求，也是實現中央提出的“到2020年濕地面積不低於8億畝”生態文明建設目標任務的題中之義。

把濕地生態系統作為一個整體，與其他自然生態系統結合起來，與經濟社會發展結合起來，採取政策的、法律的、科學的等綜合措施，統籌推進濕地保護與修復，可持續地維護和發揮濕地的多種功能和作用。

針對濕地生態區位、生態系統功能和生物多樣性的重要性，對濕地實行分級管理。對於重要濕地，採取最嚴格的保護措施。對於一般濕地，在保護的前提下允許進行合理利用。但這種利用要在濕地生態系統的承載力以內，且不能改變濕地的性質。

張建龍説，當前濕地保護最關鍵的是抓好《濕地保護修復制度方案》的落實，把相關要求轉化為實實在在的政策措施和制度辦法。如：加快推進濕地立法，實現依法治濕；逐級落實濕地面積管控目標，推進建立相應的考核獎懲機制，調動各級地方政府保護濕地的積極性；儘快劃定納入生態保護紅線的濕地範圍，實行最嚴格的管控措施；實施濕地保護修復重大工程，提升濕地生態系統的整體功能等。

形成保護合力：重點從五方面抓好制度實施

張建龍説，方案提出的濕地保護具體制度，貫徹了生態文明體制改革的總體要求，吸收借鑑了國際上濕地保護的先進理念，具有較強的指導性和針對性。重點要從五個方面抓好這些具體制度的實施。

一是完善濕地分級管理體系。根據生態區位、生態系統功能和生物多樣性的重要性，將全國濕地劃分為國家重要濕地（含國際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地，列入不同級別濕地名錄，定期更新。

二是確保現有濕地面積不減少。把保持現有濕地面積不減少作為最重要的目標，實行濕地保護目標責任制，確定全國和各省（區、市）的濕地面積管控目標，逐級分解落實。將濕地面積、濕地保護率、濕地生態狀況等保護成效指標納入地方各級人民政府生態文明建設目標評價考核等制度體系。

三是緊抓濕地利用監管的薄弱環節。健全濕地用途監管機制，按照主體功能定位確定各類濕地功能，實施負面清單管理。完善涉及濕地相關資源的用途管理制度，依法對濕地利用進行監督，嚴厲查處違法利用濕地的行為。

四是着力提升濕地生態系統的整體功能。建立退化濕地修復制度，明確濕地修復責任主體，多舉措恢復原有濕地，增加濕地面積。編制濕地保護修復工程規劃，實施濕地保護修復工程，對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的自然濕地進行修復和綜合整治。

五是注重濕地保護修復的效果。健全濕地監測評價制度，明確監測評價主體，完善濕地監測評價規程和標準體系。建立濕地監測數據共享機制和統一的濕地監測評價信息發佈制度，加強監測評價信息應用。

他表示，方案提出的這些政策措施涉及面廣、政策性強，需要各級黨委、政府和相關部門通力協作，形成濕地保護修復的合力。林業部門將更高效地組織協調指導監督濕地保護工作。 ^[5]