温室氣體自願減排交易管理辦法

2023年7月7日，生態環境部就《温室氣體自願減排交易管理辦法（試行）》公開徵求社會意見。 ^[3] 

2023年9月15日，生態環境部部長黃潤秋主持召開部務會議，審議並原則通過了《温室氣體自願減排交易管理辦法（試行）》。 ^[4] 

第一條 為了推動實現我國碳達峯碳中和目標，控制和減少人為活動產生的温室氣體排放，鼓勵温室氣體自願減排行為，規範全國温室氣體自願減排交易及相關活動，根據黨中央、國務院關於建設全國温室氣體自願減排交易市場的決策部署以及相關法律法規，制定本辦法。

第二條 全國温室氣體自願減排交易及相關活動的監督管理，適用本辦法。

第三條 全國温室氣體自願減排交易及相關活動應當堅持市場導向，遵循公平、公正、公開、誠信和自願的原則。

第四條 中華人民共和國境內依法成立的法人和其他組織，可以依照本辦法開展温室氣體自願減排活動，申請温室氣體自願減排項目和減排量的登記。

符合國家有關規定的法人、其他組織和自然人，可以依照本辦法參與温室氣體自願減排交易。

第五條 生態環境部按照國家有關規定建設全國温室氣體自願減排交易市場，負責制定全國温室氣體自願減排交易及相關活動的管理要求和技術規範，並對全國温室氣體自願減排交易及相關活動進行監督管理和指導。

省級生態環境主管部門負責對本行政區域內温室氣體自願減排交易及相關活動進行監督管理。

設區的市級生態環境主管部門配合省級生態環境主管部門對本行政區域內温室氣體自願減排交易及相關活動實施監督管理。

市場監管部門、生態環境主管部門根據職責分工，對從事温室氣體自願減排項目審定與減排量核查的機構（以下簡稱審定與核查機構）及其審定與核查活動進行監督管理。

第六條 生態環境部按照國家有關規定，組織建立統一的全國温室氣體自願減排註冊登記機構（以下簡稱註冊登記機構），組織建設全國温室氣體自願減排註冊登記系統（以下簡稱註冊登記系統）。

註冊登記機構負責註冊登記系統的運行和管理，通過該系統受理温室氣體自願減排項目和減排量的登記、註銷申請，記錄温室氣體自願減排項目相關信息和核證自願減排量的登記、持有、變更、註銷等信息。註冊登記系統記錄的信息是判斷核證自願減排量歸屬和狀態的最終依據。

註冊登記機構可以按照國家有關規定，制定温室氣體自願減排項目和減排量登記的具體業務規則，並報生態環境部備案。

第七條 生態環境部按照國家有關規定，組織建立統一的全國温室氣體自願減排交易機構（以下簡稱交易機構），組織建設全國温室氣體自願減排交易系統（以下簡稱交易系統）。

交易機構負責交易系統的運行和管理，提供核證自願減排量的集中統一交易與結算服務。

交易機構應當按照國家有關規定採取有效措施，維護市場健康發展，防止過度投機，防範金融等方面的風險。

交易機構可以按照國家有關規定，制定核證自願減排量交易的具體業務規則，並報生態環境部備案。

第八條 生態環境部負責組織制定併發布温室氣體自願減排項目方法學（以下簡稱項目方法學）等技術規範，作為相關領域自願減排項目審定、實施與減排量核算、核查的依據。

項目方法學應當規定適用條件、減排量核算方法、監測方法、項目審定與減排量核查要求等內容，並明確可申請項目減排量登記的時間期限。

項目方法學應當根據經濟社會發展、產業結構調整、行業發展階段、應對氣候變化政策等因素及時修訂，條件成熟時納入國家標準體系。

第九條 申請登記的温室氣體自願減排項目應當有利於降碳增匯，能夠避免、減少温室氣體排放，或者實現温室氣體的清除。

第十條 申請登記的温室氣體自願減排項目應當具備下列條件：

（一）具備真實性、唯一性和額外性；

（二）屬於生態環境部發布的項目方法學支持領域；

（三）於2012年11月8日之後開工建設；

（四）符合生態環境部規定的其他條件。

屬於法律法規、國家政策規定有温室氣體減排義務的項目，或者納入全國和地方碳排放權交易市場配額管理的項目，不得申請温室氣體自願減排項目登記。

第十一條 申請温室氣體自願減排項目登記的法人或者其他組織（以下簡稱項目業主）應當按照項目方法學等相關技術規範要求編制項目設計文件，並委託審定與核查機構對項目進行審定。

項目設計文件所涉數據和信息的原始記錄、管理台賬應當在該項目最後一期減排量登記後至少保存十年。

第十二條 項目業主申請温室氣體自願減排項目登記前，應當通過註冊登記系統公示項目設計文件，並對公示材料的真實性、完整性和有效性負責。

項目業主公示項目設計文件時，應當同步公示其所委託的審定與核查機構的名稱。

項目設計文件公示期為二十個工作日。公示期間，公眾可以通過註冊登記系統提出意見。

第十三條 審定與核查機構應當按照國家有關規定對申請登記的温室氣體自願減排項目的以下事項進行審定，並出具項目審定報告，上傳至註冊登記系統，同時向社會公開：

（一）是否符合相關法律法規、國家政策；

（二）是否屬於生態環境部發布的項目方法學支持領域；

（三）項目方法學的選擇和使用是否得當；

（四）是否具備真實性、唯一性和額外性；

（五）是否符合可持續發展要求，是否對可持續發展各方面產生不利影響。

項目審定報告應當包括肯定或者否定的項目審定結論，以及項目業主對公示期間收到的公眾意見處理情況的説明。

審定與核查機構應當對項目審定報告的合規性、真實性、準確性負責，並在項目審定報告中作出承諾。

第十四條 審定與核查機構出具項目審定報告後，項目業主可以向註冊登記機構申請温室氣體自願減排項目登記。

項目業主申請温室氣體自願減排項目登記時，應當通過註冊登記系統提交項目申請表和審定與核查機構上傳的項目設計文件、項目審定報告，並附具對項目唯一性以及所提供材料真實性、完整性和有效性負責的承諾書。

第十五條 註冊登記機構對項目業主提交材料的完整性、規範性進行審核，在收到申請材料之日起十五個工作日內對審核通過的温室氣體自願減排項目進行登記，並向社會公開項目登記情況以及項目業主提交的全部材料；申請材料不完整、不規範的，不予登記，並告知項目業主。

第十六條 已登記的温室氣體自願減排項目出現項目業主主體滅失、項目不復存續等情形的，註冊登記機構調查核實後，對已登記的項目進行註銷。

項目業主可以自願向註冊登記機構申請對已登記的温室氣體自願減排項目進行註銷。

温室氣體自願減排項目註銷情況應當通過註冊登記系統向社會公開；註銷後的項目不得再次申請登記。

第十七條 經註冊登記機構登記的温室氣體自願減排項目可以申請項目減排量登記。申請登記的項目減排量應當可測量、可追溯、可核查，並具備下列條件：

（一）符合保守性原則；

（二）符合生態環境部發布的項目方法學；

（三）產生於2020年9月22日之後；

（四）在可申請項目減排量登記的時間期限內；

（五）符合生態環境部規定的其他條件。

項目業主可以分期申請項目減排量登記。每期申請登記的項目減排量的產生時間應當在其申請登記之日前五年以內。

第十八條 項目業主申請項目減排量登記的，應當按照項目方法學等相關技術規範要求編制減排量核算報告，並委託審定與核查機構對減排量進行核查。項目業主不得委託負責項目審定的審定與核查機構開展該項目的減排量核查。

減排量核算報告所涉數據和信息的原始記錄、管理台賬應當在該温室氣體自願減排項目最後一期減排量登記後至少保存十年。

項目業主應當加強對温室氣體自願減排項目實施情況的日常監測。鼓勵項目業主採用信息化、智能化措施加強數據管理。

第十九條 項目業主申請項目減排量登記前，應當通過註冊登記系統公示減排量核算報告，並對公示材料的真實性、完整性和有效性負責。

項目業主公示減排量核算報告時，應當同步公示其所委託的審定與核查機構的名稱。

減排量核算報告公示期為二十個工作日。公示期間，公眾可以通過註冊登記系統提出意見。

第二十條 審定與核查機構應當按照國家有關規定對減排量核算報告的下列事項進行核查，並出具減排量核查報告，上傳至註冊登記系統，同時向社會公開：

（一）是否符合項目方法學等相關技術規範要求；

（二）項目是否按照項目設計文件實施；

（三）減排量核算是否符合保守性原則。

減排量核查報告應當確定經核查的減排量，並説明項目業主對公示期間收到的公眾意見處理情況。

審定與核查機構應當對減排量核查報告的合規性、真實性、準確性負責，並在減排量核查報告中作出承諾。

第二十一條 審定與核查機構出具減排量核查報告後，項目業主可以向註冊登記機構申請項目減排量登記；申請登記的項目減排量應當與減排量核查報告確定的減排量一致。

項目業主申請項目減排量登記時，應當通過註冊登記系統提交項目減排量申請表和審定與核查機構上傳的減排量核算報告、減排量核查報告，並附具對減排量核算報告真實性、完整性和有效性負責的承諾書。

第二十二條 註冊登記機構對項目業主提交材料的完整性、規範性進行審核，在收到申請材料之日起十五個工作日內對審核通過的項目減排量進行登記，並向社會公開減排量登記情況以及項目業主提交的全部材料；申請材料不完整、不規範的，不予登記，並告知項目業主。

經登記的項目減排量稱為“核證自願減排量”，單位以“噸二氧化碳當量（tCO₂e）”計。

第二十三條 全國温室氣體自願減排交易市場的交易產品為核證自願減排量。生態環境部可以根據國家有關規定適時增加其他交易產品。

第二十四條 從事核證自願減排量交易的交易主體，應當在註冊登記系統和交易系統開設賬户。

第二十五條 核證自願減排量的交易應當通過交易系統進行。

核證自願減排量交易可以採取掛牌協議、大宗協議、單向競價及其他符合規定的交易方式。

第二十六條 註冊登記機構根據交易機構提供的成交結果，通過註冊登記系統為交易主體及時變更核證自願減排量的持有數量和持有狀態等相關信息。

註冊登記機構和交易機構應當按照國家有關規定，實現系統間數據及時、準確、安全交換。

第二十七條 交易主體違反關於核證自願減排量登記、結算或者交易相關規定的，註冊登記機構和交易機構可以按照國家有關規定，對其採取限制交易措施。

第二十八條 核證自願減排量按照國家有關規定用於抵銷全國碳排放權交易市場和地方碳排放權交易市場碳排放配額清繳、大型活動碳中和、抵銷企業温室氣體排放等用途的，應當在註冊登記系統中予以註銷。

鼓勵參與主體為了公益目的，自願註銷其所持有的核證自願減排量。

第二十九條 核證自願減排量跨境交易和使用的具體規定，由生態環境部會同有關部門另行制定。

第三十條 審定與核查機構納入認證機構管理，應當按照《中華人民共和國認證認可條例》《認證機構管理辦法》等關於認證機構的規定，公正、獨立和有效地從事審定與核查活動。

審定與核查機構應當具備與從事審定與核查活動相適應的技術和管理能力，並且符合以下條件：

（一）具備開展審定與核查活動相配套的固定辦公場所和必要的設施；

（二）具備十名以上相應領域具有審定與核查能力的專職人員，其中至少有五名人員具有二年及以上温室氣體排放審定與核查工作經歷；

（三）建立完善的審定與核查活動管理制度；

（四）具備開展審定與核查活動所需的穩定的財務支持，建立與業務風險相適應的風險基金或者保險，有應對風險的能力；

（五）符合審定與核查機構相關標準要求；

（六）近五年無嚴重失信記錄。

開展審定與核查機構審批時，市場監管總局會同生態環境部根據工作需要制定並公佈審定與核查機構需求信息，組織相關領域專家組成專家評審委員會，對審批申請進行評審，經審核並徵求生態環境部同意後，按照資源合理利用、公平競爭和便利、有效的原則，作出是否批准的決定。

審定與核查機構在獲得批准後，方可進行相關審定與核查活動。

第三十一條 審定與核查機構應當遵守法律法規和市場監管總局、生態環境部發布的相關規定，在批准的業務範圍內開展相關活動，保證審定與核查活動過程的完整、客觀、真實，並做出完整記錄，歸檔留存，確保審定與核查過程和結果具有可追溯性。鼓勵審定與核查機構獲得認可。

審定與核查機構應當加強行業自律。審定與核查機構及其工作人員應當對其出具的審定報告與核查報告的合規性、真實性、準確性負責，不得弄虛作假，不得泄露項目業主的商業秘密。

第三十二條 審定與核查機構應當每年向市場監管總局和生態環境部提交工作報告，並對報告內容的真實性負責。

審定與核查機構提交的工作報告應當對審定與核查機構遵守項目審定與減排量核查法律法規和技術規範的情況、從事審定與核查活動的情況、從業人員的工作情況等作出説明。

第三十三條 市場監管總局、生態環境部共同組建審定與核查技術委員會，協調解決審定與核查有關技術問題，研究提出相關工作建議，提升審定與核查活動的一致性、科學性和合理性，為審定與核查活動監督管理提供技術支撐。

第三十四條 生態環境部負責指導督促地方對温室氣體自願減排交易及相關活動開展監督檢查，查處具有典型意義和重大社會影響的違法行為。

省級生態環境主管部門可以會同有關部門，對已登記的温室氣體自願減排項目與核證自願減排量的真實性、合規性組織開展監督檢查，受理對本行政區域內温室氣體自願減排項目提出的公眾舉報，查處違法行為。

設區的市級生態環境主管部門按照省級生態環境主管部門的統一部署配合開展現場檢查。

省級以上生態環境主管部門可以通過政府購買服務等方式，委託依法成立的技術服務機構提供監督檢查方面的技術支撐。

第三十五條 市場監管部門依照法律法規和相關規定，對審定與核查活動實施日常監督檢查，查處違法行為。結合隨機抽查、行政處罰、投訴舉報、嚴重失信名單以及大數據分析等信息，對審定與核查機構實行分類監管。

生態環境主管部門與市場監管部門建立信息共享與協調工作機制。對於監督檢查過程中發現的審定與核查活動問題線索，生態環境主管部門應當及時向市場監管部門移交。

第三十六條 生態環境主管部門對項目業主進行監督檢查時，可以採取下列措施：

（一）要求被檢查單位提供有關資料，查閲、複製相關信息；

（二）進入被檢查單位的生產、經營、儲存等場所進行調查；

（三）詢問被檢查單位負責人或者其他有關人員；

（四）要求被檢查單位就執行本辦法規定的有關情況作出説明。

被檢查單位應當予以配合，如實反映情況，提供必要資料，不得拒絕和阻撓。

第三十七條 生態環境主管部門、市場監管部門、註冊登記機構、交易機構、審定與核查機構及其相關工作人員應當忠於職守、依法辦事、公正廉潔，不得利用職務便利牟取不正當利益，不得參與核證自願減排量交易以及其他可能影響審定與核查公正性的活動。

審定與核查機構不得接受任何可能對審定與核查活動的客觀公正產生影響的資助，不得從事可能對審定與核查活動的客觀公正產生影響的開發、營銷、諮詢等活動，不得與委託的項目業主存在資產、管理方面的利益關係，不得為項目業主編制項目設計文件和減排量核算報告。

交易主體不得通過欺詐、相互串通、散佈虛假信息等方式操縱或者擾亂全國温室氣體自願減排交易市場。

第三十八條 註冊登記機構和交易機構應當保證註冊登記系統和交易系統安全穩定可靠運行，並定期向生態環境部報告全國温室氣體自願減排登記、交易相關活動和機構運行情況，及時報告對温室氣體自願減排交易市場有重大影響的相關事項。相關內容可以抄送省級生態環境主管部門。

第三十九條 註冊登記機構和交易機構應當對已登記的温室氣體自願減排項目建立項目檔案，記錄、留存相關信息。

第四十條 市場監管部門、生態環境主管部門應當依法加強信用監督管理，將相關行政處罰信息納入國家企業信用信息公示系統。

第四十一條 鼓勵公眾、新聞媒體等對温室氣體自願減排交易及相關活動進行監督。任何單位和個人都有權舉報温室氣體自願減排交易及相關活動中的弄虛作假等違法行為。

第四十二條 違反本辦法規定，拒不接受或者阻撓監督檢查，或者在接受監督檢查時弄虛作假的，由實施監督檢查的生態環境主管部門或者市場監管部門責令改正，可以處一萬元以上十萬元以下的罰款。

第四十三條 項目業主在申請温室氣體自願減排項目或者減排量登記時提供虛假材料的，由省級以上生態環境主管部門責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；存在篡改、偽造數據等故意弄虛作假行為的，省級以上生態環境主管部門還應當通知註冊登記機構撤銷項目登記，三年內不再受理該項目業主提交的温室氣體自願減排項目和減排量登記申請。

項目業主因實施前款規定的弄虛作假行為取得虛假核證自願減排量的，由省級以上生態環境主管部門通知註冊登記機構和交易機構對該項目業主持有的核證自願減排量暫停交易，責令項目業主註銷與虛假部分同等數量的減排量；逾期未按要求註銷的，由省級以上生態環境主管部門通知註冊登記機構強制註銷，對不足部分責令退回，處五萬元以上十萬元以下的罰款，不再受理該項目業主提交的温室氣體自願減排量項目和減排量申請。

第四十四條 審定與核查機構有下列行為之一的，由實施監督檢查的市場監管部門依照《中華人民共和國認證認可條例》責令改正，處五萬元以上二十萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得；情節嚴重的，責令停業整頓，直至撤銷批准文件，並予公佈：

（一）超出批准的業務範圍開展審定與核查活動的；

（二）增加、減少、遺漏審定與核查基本規範、規則規定的程序的。

審定與核查機構出具虛假報告，或者出具報告的結論嚴重失實的，由市場監管部門依照《中華人民共和國認證認可條例》撤銷批准文件，並予公佈；對直接負責的主管人員和負有直接責任的審定與核查人員，撤銷其執業資格。

審定與核查機構接受可能對審定與核查活動的客觀公正產生影響的資助，或者從事可能對審定與核查活動的客觀公正產生影響的產品開發、營銷等活動，或者與項目業主存在資產、管理方面的利益關係的，由市場監管部門依照《中華人民共和國認證認可條例》責令停業整頓；情節嚴重的，撤銷批准文件，並予公佈；有違法所得的，沒收違法所得。

第四十五條 交易主體違反本辦法規定，操縱或者擾亂全國温室氣體自願減排交易市場的，由生態環境部給予通報批評，並處一萬元以上十萬元以下的罰款。

第四十六條 生態環境主管部門、市場監管部門、註冊登記機構、交易機構的相關工作人員有濫用職權、翫忽職守、徇私舞弊行為的，由其所屬單位或者上級行政機關責令改正並依法予以處分。

前述單位相關工作人員有泄露有關商業秘密或者其他構成違反國家交易監督管理規定行為的，依照其他有關法律法規的規定處理。

第四十七條 違反本辦法規定，涉嫌構成犯罪的，依法移送司法機關。

第四十八條 本辦法中下列用語的含義：

温室氣體，是指大氣中吸收和重新放出紅外輻射的自然和人為的氣態成分，包括二氧化碳（CO₂）、甲烷（CH₄）、氧化亞氮（N₂O）、氫氟碳化物（HFCs）、全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF₆）和三氟化氮（NF₃）。

審定與核查機構，是指依法設立，從事温室氣體自願減排項目審定或者温室氣體自願減排項目減排量核查活動的合格評定機構。

唯一性，是指項目未參與其他温室氣體減排交易機制，不存在項目重複認定或者減排量重複計算的情形。

額外性，是指作為温室氣體自願減排項目實施時，與能夠提供同等產品和服務的其他替代方案相比，在內部收益率財務指標等方面不是最佳選擇，存在融資、關鍵技術等方面的障礙，但是作為自願減排項目實施有助於克服上述障礙，並且相較於相關項目方法學確定的基準線情景，具有額外的減排效果，即項目的温室氣體排放量低於基準線排放量，或者温室氣體清除量高於基準線清除量。

保守性，是指在温室氣體自願減排項目減排量核算或者核查過程中，如果缺少有效的技術手段或者技術規範要求，存在一定的不確定性，難以對相關參數、技術路徑進行精準判斷時，應當採用保守方式進行估計、取值等，確保項目減排量不被過高計算。

第四十九條 2017年3月14日前獲得國家應對氣候變化主管部門備案的温室氣體自願減排項目應當按照本辦法規定，重新申請項目登記；已獲得備案的減排量可以按照國家有關規定繼續使用。

第五十條 本辦法由生態環境部、市場監管總局在各自的職責範圍內解釋。

第五十一條 本辦法自公佈之日起施行。 ^[5] 

^[2] 

《管理辦法》是保障全國温室氣體自願減排交易市場有序運行的基礎性制度，目前徵求意見稿共分為8章46條，從自願減排項目審定與登記、減排量核查與登記、減排量交易、審定與核查機構管理等環節，規定了温室氣體自願減排交易及其相關活動的基本管理要求，明確了各市場參與主體權利和責任。《管理辦法》徵求意見稿在與《温室氣體自願減排交易管理暫行辦法》充分銜接的基礎上，對主要環節進行備案管理的模式進行了調整，更加體現簡政放權、放管結合、優化服務的改革要求。同時，進一步突出項目業主和第三方審定與核查機構的主體責任，加強全流程信息公開要求，強化事中事後監管，切實維護市場誠信、公開、透明。《管理辦法》徵求意見稿在起草過程中，廣泛聽取了相關部門、行業協會、企業、審定與核查機構、科研機構等單位的意見，並在立足我國國情的前提下，最大程度與國際通行做法、《巴黎協定》全球市場機制要求保持一致，為國際對接創造條件。

社會各界對啓動全國温室氣體自願減排交易市場高度期待，但市場建設是一項複雜的系統工程，既要根據新的形勢要求，建立一整套被廣泛接受、科學有效、公開透明、公平公正的制度規則和技術規範體系，確保項目的真實性、唯一性和額外性，減排量可測量、可追溯、可核查，又要根據國家有關規定，建設運行全國統一的註冊登記系統和交易系統，組建新的註冊登記機構和交易機構，保障市場安全、穩定、有效運行。

生態環境部正在以儘早啓動全國自願減排交易市場為目標，積極穩妥推進自願減排交易市場啓動前各項準備工作。一是強化頂層設計。生態環境部組織起草了《管理辦法》，以及項目設計與實施規範、審定與核查規則等配套管理制度，將在充分徵求各方意見的基礎上陸續予以發佈。二是公開徵集遴選項目方法學。生態環境部以“開門決策”的方式向全社會公開徵集自願減排項目方法學建議，目前正在開展評估遴選工作，將按照“成熟一個發佈一個”的原則，擇優發佈一批項目方法學。三是開展市場基礎設施建設。生態環境部組織建設了全國統一的自願減排註冊登記系統和交易系統，組織起草了註冊登記規則和交易結算規則。目前兩個系統已完成初步驗收，將為儘早啓動市場提供可靠的基礎設施保障。四是建立聯合監管機制。生態環境部會同市場監管總局在自願減排交易領域探索建立部際聯合監管機制，充分發揮生態環境主管部門和市場監督管理部門各自優勢，在明確項目業主和第三方審定與核查機構各自主體責任的基礎上，進一步加強事中事後監管，強化數據質量管理。 ^[3]