混合所有制經濟

我國存在的混合所有制主要有三大類型：

（一）公有制和私有制聯合組成的混合所有制企業

可以進一步細分為兩種形式，一是國有經濟或集體經濟與外資聯合而成的企業，如中外合作經營、合資經營等；二是國有經濟或集體經濟同國內私營經濟聯合組成的企業。

（二）公有制與個人所有制聯合組成的混合所有制企業

這包括國有企業股份制改造中吸收職工持有部分股權的企業，以及集體經濟實行股份合作制的企業中集體所有與個人所有相結合的混合所有制企業。

（三）公有制內部國有企業與集體企業聯合組成的混合所有制企業

如城市國有企業與農村鄉鎮企業或城市集體企業組成的聯合體。這是公有制企業之間的聯合。混合所有制經濟的形式隨着經濟的發展會進一步呈現多樣化的趨勢。

我國經濟中的混合所有制是不同經濟所有制按照一定原則實行聯合生產或經營的經濟形式。

混合所有制的形成機理。公有制經濟和非公有制經濟在經營決策、收入分配和融資等方面存在機制上的摩擦，這種摩擦會導致一系列經濟參數的扭曲。市場化改革的趨勢要求機制上的統一，這就決定了不同所有制經濟尋求聯合的內在要求。改革初期，各種所有制形式之間基本上是孤立地並存，每一種所有制對應着國民經濟的一塊，各板塊之間相互封閉。國家也根據不同的板塊制定差別性的經濟政策和管理條例。但生產要素流動的本性註定會衝擊板塊之間的壁壘。我國的混合所有制就是在各所有制追求優勢互補的動機支配下形成的。其形成途徑有：組建跨所有制的、由多元投資主體形成的公司和企業集團；不同所有制企業相互參股；公有制企業出售部分股權或吸收職工入股，等等。

混合所有制經濟的性質由其控股主體的所有制形式來決定，不能籠統地説混合所有制是公有制還是私有制。從資產運營的角度分析，混合所有制已突破了公有制和私有制的界限，因為無論資本來源是公有的還是私有的，都已融合為企業的法人財產。在現代公司中，各利益主體通過治理結構形成一種混合的、複雜的產權安排。

混合所有制經濟具有3大優勢：一是有利於優化企業產權結構，規範企業管理，提升企業經濟實力和發展動力；二是有利於發揮國有資本的經濟帶動功能，以國有資本控股投資方式形成混合所有制企業，帶動民間資本參與重大經濟社會項目建設；三是有利於發揮國有資本的經濟槓桿功能，以國有資本參股投資方式形成混合所有制企業，促進非公有制經濟健康發展。 ^[4] 

一個法治國家，凡屬重大改革都要於法有據。堅持依法治國首先要堅持依憲治國。推進混合所有制經濟健康發展，必須恪守憲法原則，以確保社會主義的改革方向，維護以勞動羣眾為主體的最廣大人民的根本利益。 ^[6] 

在社會主義法治軌道上發展混合所有制經濟，需要準確把握社會主義初級階段基本經濟制度的科學內涵。在社會主義初級階段，混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。發展混合所有制經濟並不是重新回到社會主義改造時期的 “公私合營”是“公”與“非公”經濟互相取長補短，推動各種所有制經濟平等參與市場競爭，實現社會生產力更好更快發展，促進人民生活質量和水平不斷提高。在混合所有制經濟中，公有制經濟應居於主體地位。這就要求在大多數混合所有制企業中，國有或集體成分應當佔多數，從而使企業具有明顯的公有性。發展混合所有制經濟既不能簡單地對私營企業國有化，更不能犯國有企業私有化的顛覆性錯誤。 ^[6] 

發展混合所有制經濟，有利於國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。積極發展國有經濟居主導地位的混合所有制經濟，促使非公經濟依法履行社會責任和義務，是從我國現實的經濟關係和經濟問題出發，全面深化經濟體制改革新的重大突破，有利於保障整體社會經濟沿着符合人民利益的方向發展。 ^[6] 

全面深化改革旨在破解中國特色社會主義發展過程中面臨的各種難題，化解來自各方面的風險和挑戰，更好發揮中國特色社會主義制度的優勢。從全局看問題，從有利於黨、國家和人民的事業長遠發展要求進行頂層設計，以贏得與資本主義競爭中的比較優勢，是發展混合所有制經濟的戰略考量。 ^[6] 

2019年12月，國資委研究出台《關於中央企業加強參股管理有關事項的通知》，從規範參股投資、加強股權管理和強化監督問責等三個層面提出13條針對性措施。通過強化參股管理，央企加快處置低效無效參股股權，對非主業、高風險、效益差、非持續經營的低效無效參股投資，通過清理退出、重組整合等措施，加大處置力度，加快資產盤活。國資委將持續深入推進中央企業強化參股管理，不斷提升參股經營投資水平，促進混合所有制經濟健康發展，有效推動供給側結構性改革，推進企業高質量發展。 ^[5] 

從廣義和狹義兩個角度對“混合所有制經濟”的具體概念進行認識。微觀層次上“混合所有制經濟”的內涵可以從廣義和狹義兩種角度進行詮釋，狹義的“混合所有制經濟”是指不同所有制經濟聯合的企業組織，而廣義的“混合所有制經濟”是指多元化產權主體共存的個體企業組織，它不僅包括不同所有制經濟聯合的企業組織，更包括同一經濟性質的不同主體聯合的企業組織。宏觀層次上“混合所有制經濟”指多種所有制經濟形式的混合，在現階段就是指以公有制為主體，多種所有制經濟並存，在共同發展中相互聯繫、相互滲透、優勢互補的一種經濟格局，從這個層面上看，我國社會主義市場經濟就構成了一個大的“混合所有制經濟”。

審計不是存在於真空之中，而是存在於一定的大環境中，各種環境因素都是通過一定的方式對審計發生着這樣或那樣的影響：有直接的，有間接的，有職業界或事務所內部的，也有職業界或事務所外部的，這些因素交融在一起，就構成了審計環境。隨着混合所有制經濟的產生和發展，對我國審計工作也產生了新的影響。依據傳統的審計理論，從企業資本所有者權益角度考查混合所有制企業審計監督的主體地位時，代表所有者權利份額的標準只能是股本的數量價值。當國有資本投資數量達到企業股本的50%以上或國有資本投資數量雖達不到50%但實質上處於控制地位時，企業股東的權益則掌握在國有股東手中，維護國有資本權益的政府審計機關理所當然地成為混合所有制企業的監督主體。然而當國有股本處於參股地位時，國有股權在企業股東中只能處於服從地位。因此，如果依據所有權和經營權分離理論來制定企業監督的法律政策，則只能弱化政府審計對混合所有制企業的監督行為。這就與政府職能產生了矛盾，因為在市場經濟體制下，政府的職能已從直接參與企業的管理轉向社會管理，政府從企業的直接管理者轉變為社會管理者，政府是以社會管理者和國家資本所有者的雙重身份對企業經濟行為實行社會管理的。政府審計機關是政府的一個職能部門，審計機關職能只能是政府職能的細化和分工，決不能超越或背離政府職能而產生其他內涵。因此，審計機關對企業的監督，特別是對混合所有制企業的審計監督職能，除了代表國有資本的所有者身份履行監督職能外，更主要的是代表政府履行社會管理職能。

1.政府審計是混合所有制企業審計監督的主體。我國的審計監督制度產生於20世紀80年代初期，審計觀念受傳統計劃經濟“一大二公”、“純而又純”的影響較深，政府審計審“公”不審“私”。在市場經濟體制下，隨着改革的深入，政府的職能已從直接參與企業的管理轉向社會管理。政府對企業的直接干預轉化為利用抽象行政行為，制定相應的法規制度，規範要素市場的活動來維護公正、公開、公平的市場經濟秩序。即政府從企業的直接管理者轉變為社會管理者，政府是以社會管理者和國家資本所有者的雙重身份對企業經濟行為實行社會管理的。政府職能的變革、必將引起審計職能相應地發生變化。政府審計機關是政府的一個職能部門，審計機關職能只能是政府職能的細化和分工，決不能超越或背離政府職能而產生其他內涵。

2.社會審計和內部審計是混合所有制企業審計監督體系的重要組成部分。一方面強調政府審計是混合所有制企業審計監督的主體並不排除社會審計和內部審計的地位。社會審計產生於現代企業的財產委託與受託經濟責任關係，企業所有者為使自己的利益不因利益的非均衡性和信息非對稱性受到損害，客觀上產生了對反映經營者經濟責任完成情況的會計信息進行公證的需要。因此，社會審計的直接對象是企業經營者。另一方面，應認識現代企業制度與市場環境對社會審計的強烈需求。社會審計將更多地介入對混合所有制企業的審計業務，利用專業的力量加強和完善信息披露，以符合國際慣例。而現代內部審計是隨着企業管理層次的增多和控制範圍的擴大，基於企業內部經濟管理與監督的需要而產生的。它通過系統化和規範化的方法，評價和改進風險管理、控制和治理過程的效果，幫助組織實現其目標。根據國際內部審計的發展趨勢，內部審計將在經營審計、管理審計、舞弊審計、經濟責任審計、經濟合同審計、經營決策審計、效益審計、財務控制審計等方面發揮愈來愈重要的作用。

1.審查企業的產權關係是否明晰。主要包括：企業設立的合法性、合規性，即混合所有制企業的設立是否經過有關部門的批准，手續是否合法；企業資本金構成的真實性，即混合所有制企業中的國有、集體、外商或個人資本金是否全部及時到位、有無抽逃資本的行為發生；對於原有國有企業改組為混合所有制企業的，在改組過程中是否對原有企業的資產進行了認真清查和資產評估，是否對其債權、債務進行了徹底清理和產權界定，是否已調整了原有企業的賬面價值和國有資本、並確定國有股權的價值，以確保國有資產的保值和增值，防止國有資產流失。

2.加強對企業會計信息真實性和合法性的審計。當前，會計信息資料不真實，弄虛作假的情況比較普遍，這不僅嚴重違反了財經紀律，助長了不正之風和腐敗現象的滋生，而且失真的會計信息資料對各項經濟政策的制定和宏觀調控起到誤導作用，影響國民經濟的健康發展。因此，對企業會計信息真實性和合法性的審計是十分必要的。

3.加強經濟效益審計。由於受經濟環境和人們對企業審計認識的制約，過去的審計往往侷限於財務收支。隨着市場經濟的發展、企業改革的深入，必須在審查企業資產、負債、損益真實性、合法性的同時，還要加強效益性的審計監督。通過企業效益審計，提高企業經營管理水平。

4.審查企業權益分配是否正當。主要包括：所有者權益的形成是否正確，重點檢查盈餘公積金提取是否按規定執行，使用時是否符合規定的用途；利潤分配是否正當，分配方案是否經過董事會的討論批准，國家股與個人股是否“同股同利”，有無在股利分配環節上造成國有資產流失的現象。

1.完善混合所有制企業的審計法律法規。當前混合所有制企業審計面臨的最大問題就是法律依據不足。如怎樣按市場經濟運行規則，監督混合所有制企業參與市場競爭；如何按現代企業制度的要求建立監測企業管好用好各項資本的指標體系；如何按企業會計準則、企業財務通則的要求，全面真實地反映企業財務收支活動等都需要從法規制度上予以完善。

2.政府審計與社會審計有機結合。在對混合所有制經濟審計中，要防止國家審計“大包大攬”或者“放任不管”的傾向，要充分發揮社會審計的作用，合理分工，相互配合，實行多種有效的審計方式。我們認為現階段國家審計與民間審計對混合所有制企業審計監督的職責應界定如下：民間審計對所有混合所有制企業的年度財務報表進行常規審計，即對混合所有制企業資產、負債情況、風險防範能力、清償能力及財務狀況進行綜合評價和公開揭示；國家審計對國有資產控股或占主導地位的混合所有制企業，根據監管需要進行審計，如國家控股的企業在變更註冊資本、對外投資、合資或聯營、產權轉讓、確定紅利分配方案、評價董事會經濟責任以及主要負責人離任或任期經濟責任方面進行審計。

3.建立健全內部審計制度。混合所有制企業，特別是股份制企業和上市企業，必須按有關規定建立健全內部審計制度，內部審計應着重於企業自我約束機制的完善，促進企業提高經濟效益。建立現代企業制度的重要內容之一就是完善內部監督機制以保證企業經營活動的規範和有效。混合所有制企業的內部審計，應超越傳統內部審計強調和偏重的監督職能，逐步接軌於現代國際內部審計的發展趨勢，發揮內部審計的評價、鑑定和服務職能。傳統的財務審計，主要是對企業經濟活動的真實性、合法性、合規性進行審查、評價及報告。而現代內部審計則應該站在企業的立場上，以企業經濟效益審計為中心，對企業經濟活動的效率和效果進行審查和評價，改進企業的經營管理，當好決策層的參謀，為企業管理層提供有效的服務。

4.加強對註冊會計師審計和內部審計的督導。由於受審計力量的限制，對公司制企業的審計大部分將主要依靠註冊會計師審計和內部審計來完成，註冊會計師審計和內部審計工作的質量如何，直接影響國家和公司的利益。因此，政府審計機關應加強對註冊會計師審計和內部審計的質量進行抽查，並對其工作進行業務指導，充分發揮審計體系的整體效能，促進公司制改革和運作的順利進行。

5.審計人員素質。要降低在混合所有制經濟審計中的風險，必須進一步提高審計人員的素質。在不斷提高審計人員素質的同時，根據混合所有制經濟組織形式多元化和各種形式內部經營項目多、範圍廣的特點，應適時調整和重組具有各項審計業務技能的“混合”業務機構，以不斷提高審計工作質量和效率，對混合所有制經濟實行有效監督。 ^[2] 

歷史總能給人以深刻啓示。我們在發展混合所有制經濟的過程中，要牢牢把握改革的正確方向，堅持公有制的主體地位，堅持國有經濟的主導作用。在頂層設計和實踐操作中，必須以問題為導向，依憲進行頂層設計，按照程序和細則辦事，做到既充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好地發揮政府作用。在操作中，要切實防範公有資產流失風險和公有資產對混合所有制企業失控的局面，“不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會”，謹防非公有制經濟消解公有制經濟。 ^[6] 

國務院　2015年9月23日 ^[3]