政府派出機構

政府派出機構是指政府或政府職能部門在一定區域或組織內設立、授權實施某方面行政管理職能的代表機構。根據派出主體的不同，政府派出機構主要有三種類型：

一是各級政府駐外辦事機構，如駐京辦、駐外辦等；

二是政府在特殊經濟區域或特殊地區的派出機構，如各類開發區（含高新技術產業園區、經濟開發區、出口加工區）及風景名勝區管理機構等；

三是政府職能部門設立的派出機構，如公安分局與派出所、國土分局與國土所、工商分局與工商所、地税分局與地税所、司法所等。政府派出機構主要根據組織法以外的行政性規章或地方性法規設立，不是獨立的行政主體，除非有法律法規的明確授權，否則不能以自己的名義行使行政權力。 ^[1] 

上至國務院工作部門派出的機構，如審計署派駐在國務院部委行署的審計機構（稱特派員辦事處）、中紀委監察部派駐在部委行署的紀檢監察機構（稱紀檢監察組）等；下至縣級人民政府的工作部門設置的人們耳熟能詳的公安派出所、工商所、税務所、土地管理所、財政所等等。

對派出機構作出明確規定的立法始於1990年的《行政複議條例》，1999年4月29日全國人大常委會以與會者全票通過的《行政複議法》仍沿用了這一規定並對派出機構以及派出機關在行政複議中的法律地位作了規定。

派出機關是指由縣級以上地方人民政府經有權機關批准，在特定行政區劃內設立的行使相當於一級人民政府管理職權的行政機關。在憲法和行政法上，派出機關並不是一級人民政府，但它卻承擔着在一定行政區域內一級政府應有的組織與管理職能，因而具有相當於一級人民政府的地位和作用。

在行政機關的分類上，派出機關屬於一般權限的行政機關。《地方組織法》第68條規定的派出機關有三類：一是省、自治區人民政府經國務院批准設立的行政公署，也稱地區專員公署。二是縣、自治縣人民政府經省、自治區人民政府批准設立的區公所。

這兩類派出機關傳統上往往被認為主要履行管理農村和農業的職能，現在有逐漸將其撤銷並劃入相關市或鄉鎮的改革趨勢。三是市轄區、不設區的市的人民政府經上一級人民政府批准設立的街道辦事處，街道辦事處往往履行管理城市或社區的職能。實踐中隸屬於某一級人民政府的開發區管委會也是該級人民政府的派出機關。

《憲法》第30條對於地方行政區劃的規定限於省、縣、鄉三級，地市級除自治州和較大的市（含省會市、經國務院批准的較大的市和經濟特區市）具有獨立的立法地位外，地區行署實際上是代表設立它的省、自治區人民政府對特定行政區域行使管理職權的。街道辦事處、區公所則是分別代表設立他們的市轄區、不設區的市及縣、自治縣的人民政府行使管理職權的。

由於不存在與三類派出機關對應的本級人民代表大會，派出機關主要對設立它的人民政府負責。在行政法上派出機關可以成為行政複議的被申請人、行政訴訟被告人和行政賠償義務人，行政公署還是適格的複議機關，如《行政複議法》第15條第一款第一項的規定，作為省、自治區人民政府依法設立的行政公署還可以成為複議機關來審理公民、法人或其他組織對所屬縣級地方人民政府的具體行政行為不服而提出的複議案件。在行政訴訟和行政賠償中，派出機關也可以成為適格的被告和賠償義務人。因而派出機關取得了事實上成為一級實體人民政府的法律地位。

行政機關的派出機關與派出機構相比，雖然兩者都具有派出組織的性質、都履行一定的行政職能，但又存在以下幾點差異：

其一，設立的機關不同。派出機關由上一級人民政府經批准後依法設立。派出機構則由某一級人民政府的工作部門如廳局委辦依法設立。

其二，權限的範圍不同。派出機關的職能是綜合的、權限是多方面的，對所管轄的某一地域範圍具有相當於一級人民政府的管理職能，如地區行署往往設40個左右的職能局委辦，有“麻雀雖小，五臟俱全”之稱的街道辦事處也具有基層政府的若干職能科室。派出機構則是基於某一單項行政職能而設立的，它的權限單一而僅就某一類行政事務行使職權，如公安派出所、工商所、税務所等；

其三，兩者的名稱存在差別。派出機關只有三類，即在行政公署、區公所和街道辦事處前分別加上所在的地、市、市轄區或鄉、民族鄉的名稱即可。而派出機構的名稱很難概括，往往在其名稱前要反映出設置這一派出機構的行政機關的名稱，同時又要反映出該派出機構管轄地域的名稱，如北京市公安局海淀分局北太平莊派出所。

由於行政機關的派出機關具有行政主體資格，能夠以自己的名義實施行政行為，故從理論到實踐對其無爭議，以下主要探討派出機構的性質及法律地位。

總體上説，行政機關派出機構與設立該派出機構的工作部門或行政機關是一個密不可分的整體，這反映在派出機構的人事權與財務權方面由設立它的行政機關統一管理，如《工商行政管理所條例》第2條規定，工商所的人員編制、經費開支、幹部管理和業務工作等由區、縣工商局直接領導和管理。派出機構並不構成一級獨立的實體，它所享有的行政職權或履行的行政職責被包容在設立該機構的行政機關的職權與職責之中。派出機構主要是從便於管理或服務的角度考慮而設置的，實踐中那些行政機關的管理幅度過大或地域太廣的才需要按行政區劃或經濟區域來設立往往與行政機關的首長集中辦公地有一定空間距離的派出機構。

從行使的行政職權上看，往往由規範普遍設立的某一類派出機構的法律、法規或規章來統一設定派出機構的職權範圍，如上述工商所條例第6條就列舉了9項工商所的職責。但是該派出機構是否能以自己的名義獨立行使這些職權還仍然要取決於單行法律、法規或規章的具體規定。有的可以署自己的名，有的則必須回所屬行政機關蓋章，即以設立它的工作部門的名義實施行政行為。

如前述工商所條例第8條規定，除對個體工商户和集市貿易中的違法行為以自己的名義處罰外（不含吊銷營業執照）工商所的具體行政行為就是區、縣工商局的具體行政行為。作為區縣國（地）税務局的税務所有以自己的名義作出2000元以下罰款的權力。但無論如何，派出機構有權在自己的職責範圍內獨立行使檢查權以及獨立地收集證據、認定事實、適用法律等。

應該指出的是，《行政複議法》第12條第二款規定的幾種實行垂直領導的工作部門，其區縣級的機關雖稱上一級管理部門的“分局”，使其具有了上一級工作部門派出機構的性質，但其仍具有獨立的行政主體資格的地位。在行政複議中，它們仍具有被申請人的資格，只不過申請人只能向其上一級業務主管部門提出複議申請。這些機關主要有全國垂直的海關、金融、國税、國安、外匯管理等，以及後來實行改革的省以下（對省級的則也可向省政府申請）的工商、質量技術監督部門、地税、藥監、國土資源等，如原來的北京市豐台區工商行政管理局現改稱北京市工商行政管理局豐台分局，但其在行使其行政職權時，仍有權以自己的名義獨立實施行政行為。應該説，實行垂直領導的目的主要在於使下級擺脱隸屬於地方政府關係的羈絆、避免其過多地行政干預以使行政執法更加獨立、公正。這種改變並非完全否定區縣級行政職能部門的行政主體地位。

派出機構的法律地位要視具體調整或設立該派出機構的法律、法規和規章的授權而論。如果該法律、法規和規章沒有明確授權的則該派出機構的行為即為設立該機構的機關的行為。大多數情況下，派出機構僅為行為主體而不能成為責任主體。如當事人對某公安分局派出所的事實上羈押、不履行保護職責、幹警毆打他人等不服起訴的，人民法院仍把該派出所的所屬分局列為被告，但《治安管理處罰法》對公安派出所有授權的——即派出所以自己的名義實施警告和500元以下罰款的則應以該派出所為被告。

關於派出機構在行政複議中的被申請人的地位，《行政複議法》第15條第一款第二項規定，對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，該派出機構具有被申請人的地位，此時由設立該派出機構的政府工作部門或者該部門的本級地方人民政府受理申請人提出的行政複議。

派出機構在行政訴訟中的地位，最高人民法院在2000年3月8日公佈的《行訴法解釋》第20條和第21條作了明確規定。派出機構是否具有行政訴訟被告的主體資格主要取決於是否獲得法定授權及是否超越授權。具體説，分為三種情況：

首先，行政機關的派出機構在沒有法律、法規或者規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服而提起訴訟的應以該行政機關為被告，由其承擔相應的法律責任。此時派出機構未獲授權而以自己的名義實施行政行為，該行為被視為設立該派出機構的行政機關的行為。

另外，《行訴法解釋》第22條規定：“複議機關在法定期間內不作複議決定，當事人對原具體行政行為不服提起訴訟的，應當以作出原具體行政行為的行政機關為被告；當事人對複議機關不作為不服提起訴訟的，應當以複議機關為被告。”本案中當事人的訴訟請求是撤銷公安派出所的200元處罰決定，而不是對複議機關的不作為行為不服，所以，被告是作出具體行政行為的行政主體。

【特別提示】被告確認中一個獨立設立的行政機關，可能下設四個機構。在《憲法》語境下機構大於機關，但在行政法語境下，機關大於機構。一個依法設立的具有行政主體資格的行政機關，必然會有其內設機構——二級機構：如部下的司局，局下的處或科（鄉鎮政府的股不具有對外作出行政行為的主體資格，換言之，行政行為適格主體的下限是“縣局”和鄉鎮政府）。有可能設的三個機構是派出機構、臨時性機構和組建的機構。這四大機構的被告資格問題關鍵是看單行法對其有無授權。有法律、法規、規章授權的，該機構是被告，無法定授權的，該機關是被告。本題中對派出所應當是有授權的。

其次，行政機關在缺乏法律根據即在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，自行決定授權其派出機構行使行政職權，公民、法人或者其他組織對之不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告承擔相應責任。此種情況下，設立派出機構的行政機關與派出機構之間實際上是一種公法上的行政委託關係，派出機構為代理人，設立其的行政機關作為被代理人應對派出機構的行為承受相應的法律後果，派出機構是行為主體，行政機關則為責任主體來承擔相應的法律責任，此即“名為授權，實為委託”的情形。

最後，派出機構獲得法律、法規或者規章授權後，在行使其獲授權的行政職權時超出了法定授權範圍，公民、法人或其他組織不服提起訴訟的，應當以實施該行為的派出機構作被告，如公安派出所作出600元罰款，還是派出所作被告。此時派出機構既是行為主體，也是責任主體，應當對其超越職權的行為承擔法律責任。但公安派出所不會實施行政拘留、勞動教養行為，因為其既無法律手續，又無執行場所。若派出所在羈押室關押人三天屬於限制人身自由的行政強制措施。

行政公署是省、自治區政府的派出機關，不是一級政府。它所管轄的區域也不是一級行政區域。其基本職責是代表省、自治區政府指導、協調所屬縣、市的工作。

行政公署設專員一人、副專員、顧問若干人，由省、自治區政府任免。行政公署實行專員負責制。

行署由專員、副專員、顧問、專員助理、正副秘書長組成行署專員辦公會議，討論行署工作中的重大事項，由專員最後決定。

行署成員無法定任期，人員變更根據工作需要和幹部有關規定而定。

行署設立工作機構，一般稱為局，大致在40－50個之間。