江蘇省慈善事業促進條例

《江蘇省慈善事業促進條例》已由江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議於2010年1月21日通過，現予公佈，自2010年5月1日起施行。

江蘇省人民代表大會常務委員會

2010年1月21日 ^[1] 

（2010年1月21日江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過）

第一條 為了弘揚慈善文化，規範慈善活動，保障慈善活動當事人的合法權益，促進慈善事業健康發展，根據《中華人民共和國公益事業捐贈法》等法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例。

第二條 本省行政區域內的慈善活動適用本條例。

紅十字會、基金會的慈善活動，法律、法規已有規定的，從其規定。

公民、法人和其他組織的慈善志願服務活動，依照《江蘇省志願服務條例》的規定進行。

第三條 本條例所稱慈善活動，是指公民、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，自願、無償開展的扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等活動。

本條例所稱慈善組織，是指依法登記成立，以慈善為唯一宗旨的非營利性社會組織。

第四條　發展慈善事業，應當遵循政府推動、民間運作、社會參與、各方協作的方針。

鼓勵和支持公民、法人和其他組織開展慈善活動。

第五條　地方各級人民政府應當支持慈善事業發展，將其作為社會保障體系建設和精神文明建設的重要內容，納入國民經濟和社會發展規劃。

第六條 縣級以上地方人民政府民政部門負責本行政區域內慈善事業的發展和監督管理工作。

縣級以上地方人民政府民政部門應當會同有關部門，依法對慈善組織的慈善活動、內部管理等進行監督。

第七條　公民、法人和其他組織應當依法開展慈善活動，不得違背社會公德，不得損害公共利益和他人的合法權益。

第八條　公民、法人和其他組織可以對慈善活動進行監督，可以向有關行政主管部門和慈善組織反映情況、提出意見和建議。

第九條 公民、法人和其他組織可以依法申請成立慈善組織。

第十條　慈善組織根據本組織的條件和能力，在下列範圍內開展慈善活動：

（一）減輕突發事件造成的損失和影響；

（二）幫助困難羣體改善生活和健康狀況；

（三）幫助殘疾人等特殊羣體實現基本的生存和發展權利；

（四）支持經濟薄弱地區發展教育、文化、衞生等社會事業；

（五）符合慈善宗旨的其他活動。

第十一條　慈善組織應當依法設立理事會、監事會，實行民主管理、民主監督。

慈善組織依法自主管理、自我發展，其內部事務不受任何組織和個人的非法干涉。

第十二條　慈善組織受贈的財產及其增值為社會公共財產，受國家法律保護，不得私分、侵佔、挪用和損毀。

慈善組織應當建立受贈財產的管理制度，保障慈善財產的安全。

第十三條　慈善組織開展慈善活動，可以根據實際需要，列支必要的工作經費和工作人員的工資。

慈善組織應當厲行節約，降低工作成本，除必要的工作經費和工作人員的工資外，慈善組織受贈的財產及其增值應當全部用於慈善事業。

第十四條　慈善組織應當依法建立健全財務管理制度，按照國家規定設置會計賬簿，設立獨立賬户，實行專户管理，獨立核算，並接受審計監督。

第十五條　慈善組織應當每年向社會公佈下列信息，接受社會監督：

（一）法定代表人、理事會、監事會和辦事機構的基本情況；

（二）慈善財產狀況，慈善募捐和受贈財產的使用和管理情況；

（三）實施慈善項目以及開展其他重大活動的情況和效果；

（四）年度工作報告、財務報告和審計報告；

（五）工作經費和工作人員工資的列支情況；

（六）法律、法規和章程規定的其他內容。

捐贈人要求查詢前款規定信息的，慈善組織應當提供。

第十六條 慈善組織終止，應當按照章程規定的程序表決通過，經業務主管單位同意後，向登記管理機關申請註銷登記。慈善組織終止前，應當成立清算組織，在政府有關部門的指導下，清理債權債務。終止後的剩餘財產，按國家有關規定，用於發展相關慈善事業或者轉入其他慈善組織，並向社會公告。

第十七條　建立慈善組織評估制度，促進慈善組織規範管理，提高社會公信力。具體評估辦法由省人民政府民政部門制定。

鼓勵慈善組織自願申請評估。

第十八條　捐贈人捐贈的財產，應當是其有權處分的合法財產。

捐贈人有權約定其捐贈財產的使用方向、實施項目和受益人。受贈人應當按照約定的用途使用捐贈財產，不得擅自改變捐贈財產的用途。

捐贈人有權查詢其捐贈財產的使用情況，提出意見和建議。

第十九條　捐贈人捐贈的物品應當具有使用價值，符合安全、衞生、環保等標準；捐贈批量產品的，應當提供產品質量檢驗證書或者相關證明材料。

捐贈人捐贈知識產權等無形資產的，應當提供有關證明。

對捐贈財產的價值需要進行評估的，應當由專業評估機構進行。

第二十條 慈善組織和其他組織對捐贈人的個人信息應當依法保密。未經捐贈人同意，不得向社會公開。

捐贈人對捐贈行為、捐贈財產和其他有關事項要求保密的，受贈的慈善組織和其他組織應當保密。

第二十一條　本條例所稱慈善募捐，是指本條第二款、第三款規定的組織（以下稱具有募捐主體資格的組織）基於慈善宗旨面向社會開展的募集捐贈活動。

慈善組織和法律、行政法規規定可以開展慈善募捐活動的組織在其宗旨、業務範圍內開展慈善募捐活動。

前款規定以外的其他組織依照本條例規定取得慈善募捐活動許可證後，可以在特定的時間和地域範圍內以規定的方式開展慈善募捐活動。

為幫助特定對象在本單位或者本社區等特定範圍內開展的互助性募捐活動，不需要經過行政許可。

第二十二條 申請慈善募捐許可的組織應當具備下列條件：

（一）依法登記成立的公益性社會團體和公益性非營利的事業單位；

（二）具備開展慈善募捐活動和救助的能力；

（三）決策、執行、信息公開制度健全規範；

（四）財務管理符合法律、法規和規章的規定。

第二十三條 申請慈善募捐許可的組織應當在開展募捐活動之前，向擬開展募捐活動地區的縣級地方人民政府民政部門提交組織登記證書、募捐活動申請書、募捐活動計劃、所募款物用途的説明以及法規、規章規定的其他材料。

跨行政區域開展慈善募捐活動的，應當向所在行政區域的共同上級地方人民政府民政部門申請許可。

民政部門應當於收到申請材料之日起十五個工作日內作出是否許可的決定。准予開展慈善募捐活動的，應當向申請人核發慈善募捐活動許可證。許可證應當載明開展募捐活動的組織名稱、募捐活動的地域、期限等內容。不予許可的，應當書面通知申請人，並説明理由。

第二十四條 具有募捐主體資格的組織可以開展社會募捐、協議募捐、定向募捐、網絡募捐、公益信託、冠名基金等形式的慈善募捐。

在發生重大或者特別重大突發事件時，縣級以上地方各級人民政府可以要求相關組織面向社會開展定向慈善募捐。

第二十五條　開展慈善募捐應當遵循自願、無償的原則，不得攤派或者變相攤派。

第二十六條　具有募捐主體資格的組織在開展慈善募捐前，應當將組織登記證書或者慈善募捐活動許可證等能夠證明具有募捐主體資格的材料，以及募捐的目的、時間和地點、方式、救助對象、使用範圍以及其他有關事項在媒體上或者通過其他有效方式向社會公告。

具有募捐主體資格的組織接受捐贈後，應當向捐贈人出具合法、有效的憑證。

募捐結束後十五日內，具有募捐主體資格的組織應當將募捐情況向社會公告。

募捐所得使用計劃執行完畢後三十日內，具有募捐主體資格的組織應當將其使用情況向社會公告，並報所在地的民政部門備案，同時接受審計監督。

第二十七條　以義演、義賽、義賣、義拍等方式開展慈善捐贈的，應當會同具有募捐主體資格的組織進行，並向社會公告。義演、義賽、義賣、義拍等方式取得的收入，扣除必要的成本開支後，應當及時全部移交具有募捐主體資格的組織。

第二十八條 慈善救助應當符合慈善組織的宗旨，根據法律、法規的規定或者與捐贈人約定的合法方式開展。

慈善組織開展救助活動，應當堅持公開、公平、公正，規範救助程序，提高服務水平和工作效率，及時發放救助款物。

第二十九條 慈善組織應當制定年度救助計劃。每年救助總支出不得低於上一年總收入的百分之七十。

慈善組織應當建立救助檔案，確保救助工作規範有序、有效開展。

第三十條 慈善組織應當建立項目管理制度，根據實際情況確定救助項目，對項目實施進行跟蹤監督。

與捐贈人約定的項目實施後，慈善組織應當及時向捐贈人反饋結果。

第三十一條 慈善組織應當制定突發事件應急響應預案，在突發事件發生時配合地方各級人民政府及其有關部門做好救助工作。

第三十二條 慈善組織運用專業器材實施救助項目的，應當組織捐贈人或者生產、銷售單位做好安裝、調試和操作培訓等後續服務工作。

第三十三條　慈善組織應當尊重被救助人的人格尊嚴，保護被救助人的隱私。

第三十四條　對慈善事業做出較大貢獻的公民，其本人或者家庭生活遇有困難時，可以向當地慈善組織提出救助申請，慈善組織應當優先給予救助。

第三十五條 慈善組織以外的其他組織開展慈善救助和服務活動的，按照本章的有關規定執行。

第三十六條 地方各級人民政府應當根據本地經濟社會發展狀況，制定促進慈善事業發展的政策和措施，引導、扶持慈善事業發展。

縣級以上地方各級人民政府應當建立由有關國家機關、社會團體和慈善組織參與的慈善工作協調機制。

第三十七條　地方各級人民政府應當建立表彰激勵制度，對慈善事業發展有突出貢獻、社會影響較大的公民、法人和其他組織予以表彰。

省人民政府設立“江蘇慈善獎”，每兩年表彰一次。

第三十八條 地方各級人民政府對於慈善組織及其實施的捐贈和慈善救助項目，可以給予適當補貼或者其他支持。

第三十九條　縣級以上地方各級人民政府文化、教育、衞生、公安、税務、新聞出版、廣播電視、城市管理等有關部門應當積極為慈善活動提供服務。

第四十條　各級工會、共產主義青年團、婦女聯合會、殘疾人聯合會以及其他社會組織，應當支持和參與慈善活動，共同促進慈善事業發展。

居民委員會、村民委員會應當支持和協助慈善組織開展慈善活動。

第四十一條　會展場所、體育場館、車站、碼頭、機場、公園、商場等公共場所應當為慈善活動提供便利。

第四十二條 慈善組織按照國家規定享受税收優惠。

公民將其所得中捐贈慈善事業的部分按照國家規定從應納税所得中扣除。

法人和其他組織捐贈財產用於慈善事業，按照國家規定享受税收優惠。

税務部門應當簡化辦事程序，方便捐贈人辦理有關減免税手續。

第四十三條 境外向慈善組織捐贈的財產和慈善組織進口用於慈善事業的專業器材，按照國家規定減徵或者免徵進口關税和進口環節增值税。

第四十四條 對慈善事業做出突出貢獻的法人和其他組織，地方各級人民政府及其有關部門應當從政策、資金等方面提供優先支持和服務。

第四十五條 縣級以上地方人民政府應當建立慈善事業發展信息統計制度，定期向社會公佈慈善信息統計資料。

第四十六條 在全社會倡導正確的慈善觀，培育全民的慈善意識和社會責任感。

慈善文化建設應當繼承中華民族優秀慈善文化傳統，吸收國際先進慈善文化成果。

第四十七條 地方各級人民政府應當將慈善文化建設納入社會主義精神文明建設規劃，列入文明城市、文明社區、文明單位的建設內容。

地方各級人民政府及其有關部門應當扶持和鼓勵弘揚慈善文化的文學藝術創作和活動。

第四十八條 國家機關、社會團體、企業事業單位和公民應當積極參與慈善文化建設，繁榮慈善文化，創造有利於慈善事業發展的社會環境與氛圍。

慈善組織應當加強慈善文化建設，重視培養慈善事業人才。

第四十九條 報刊、廣播、電視、互聯網等媒體應當積極開展慈善公益宣傳，普及慈善知識，傳播慈善文化。

第五十條 學校應當通過多種形式向學生傳授慈善知識，培養慈善理念。

高等院校、社會科學研究機構應當加強慈善文化建設的研究。

第五十一條 每年十一月第一個星期為江蘇慈善周。

第五十二條 慈善組織有下列情形之一的，由縣級以上地方人民政府有關主管部門按照各自職權責令改正，予以警告；情節嚴重的，撤銷登記；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）未按法律、法規和章程規定使用財產的；

（二）不履行信息公佈義務或者公佈虛假信息的；

（三）以營利為目的進行活動的；

（四）以慈善名義進行與慈善宗旨無關的活動的；

（五）泄露捐贈人、被救助人個人信息或者隱私，造成嚴重後果的；

（六）其他違反法律、法規的行為。

第五十三條 具有募捐主體資格的組織擅自改變所募捐財產用途的，由縣級以上地方人民政府民政部門責令改正，予以警告。拒不改正的，經徵求捐贈人的意見，由縣級以上地方人民政府民政部門將該財產交由其他慈善組織管理。

第五十四條 具有募捐主體資格的組織有下列情形之一的，由縣級以上地方人民政府民政部門責令停止違法活動，予以警告，並責令返還募捐的財產，不能返還的，由縣級以上地方人民政府民政部門將該財產交由其他慈善組織管理：

（一）進行與其宗旨、業務範圍無關的募捐的；

（二）超越規定期限或者範圍進行募捐的；

（三）攤派或者變相攤派的。

第五十五條 未經許可擅自開展慈善募捐活動的，由縣級以上地方人民政府民政部門予以制止，責令返還募捐的財產，不能返還的，由縣級以上地方人民政府民政部門將該財產交由其他慈善組織管理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十六條 假借慈善名義騙取錢財的，由縣級以上地方人民政府公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十七條 私分、挪用或者侵佔慈善財產尚未構成犯罪的，由縣級以上地方人民政府有關主管部門責令退還，並對直接責任人員處以二千元以上一萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

依照前款追回、追繳的捐贈財產，應當用於原捐贈目的和用途。

第五十八條 地方各級人民政府有關部門及其工作人員有下列行為之一的，根據情節給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

（一）不履行對慈善活動監管職責，造成嚴重後果的；

（二）非法干涉慈善組織內部事務，嚴重妨礙慈善組織正常活動的；

（三）挪用慈善財產的；

（四）有其他失職、瀆職行為的。

第五十九條　境外人員和組織向本省公民、法人和其他組織進行慈善捐贈的，參照本條例執行。

第六十條　本條例自2010年5月1日施行。 ^[1] 

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人大內務司法委員會委託，就《江蘇省慈善事業促進條例（草案）》[以下簡稱《條例（草案）》]，作如下説明：

一、立法的必要性和可行性

慈善的功能是藉助道德的力量對社會財富進行再分配，促進社會公平、和諧。隨着我國經濟的健康快速發展和社會文明的不斷進步，慈善事業發展逐步進入快車道，在改善民生、健全社會保障體系、促進社會主義精神文明建設、構建社會主義和諧社會等方面，發揮着不可或缺的重要作用。黨的十七大指出，“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系”，這就進一步確定了慈善事業在我國社會保障體系中的位置和作用。

我省慈善事業起步稍遲，但發展很快。目前，在組織網絡體系健全程度、基金募集規模、慈善救助能力水平、社會影響效果等方面均位居全國前列。主要表現在：一是組織網絡體系基本建立。全省13個省轄市和106個縣（市、區）均已成立慈善組織。二是募集的資金大幅增長。截至2008年底，省、市、縣（市、區）三級慈善總會累計募集慈善資金總量（含協議捐贈）已超過100億元；2008年全省其他慈善基金會的捐贈收入達20.3億元。三是慈善救助項目多樣。全省各類、各級慈善組織精心設計並組織實施了一批有影響力、具有品牌效應的慈善救助項目，精心打造了具有江蘇特色亮點的慈善品牌。四是開始步入良性發展軌道。一大批企業和慈善項目獲得了“中華慈善突出貢獻獎”。全省“慈善超市”、“愛心超市”已有近700家，慈善醫院和醫療站點380多個。各類慈善活動為幫助社會困難羣體，維護社會穩定做出了積極的貢獻。

省委、省政府高度重視推進慈善事業發展。2005年省政府轉發了省民政廳《關於加快發展慈善事業的意見》，2006年省民政廳經省政府領導同意，又下發了《關於進一步加快慈善類民間組織發展的意見》。全省各地也紛紛制定推動慈善事業發展的政策性文件，為我省慈善事業的快速健康發展創造了良好的政策環境。

與此同時，也要清醒地看到我省慈善發展面臨不少困難和問題，主要表現在：一是社會慈善意識還不夠強，慈善資源也缺乏有效整合，區域之間慈善事業發展很不平衡；二是一些慈善組織內部管理還不規範，社會公信力不高；三是慈善募捐程序有待完善，單位、個人擅自向社會募集財產的現象時有發生，個別地方甚至出現騙捐的違法行為；四是一些地方政府支持和推動還不夠，慈善捐贈的税收優惠政策落實不到位的現象依然存在；五是社會動員的廣度和深度還不夠，新聞媒體對慈善事業的宣傳力度有待進一步增強，宣傳效果有待進一步提升。產生這些困難和問題的原因很多，其中法律規範的缺失是重要因素。

現階段我國有關慈善事業的法律法規主要有《公益事業捐贈法》、《紅十字會法》和國務院發佈的《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等，《信託法》、《民辦教育促進法》、《企業所得税法》、《個人所得税法》等法律以及財政部、民政部、國家税務總局等部門制定的有關規章中各有部分條款涉及慈善內容。但是，關於慈善組織、慈善募捐和捐贈等慈善事業發展中的一些亟需解決的問題仍然無法可依。從慈善事業發達國家的做法和經驗來看，通過立法促進慈善事業發展是通行做法，例如，英國、日本、俄羅斯、新加坡都有專項的慈善方面的法律，美國有一系列的規範慈善組織和慈善活動的法律規範。目前，民政部已會同國務院法制辦展開慈善立法調研，但預計進入立法程序還會有相當長的過程。由於江蘇慈善事業發展比較快，國家立法又一時無法實現，制定我省的慈善事業促進條例，就顯得十分迫切，這不僅是對近年來人民羣眾的強烈意願和人大代表、政協委員的強烈呼籲的積極迴應，也有利於推動和規範我省慈善事業率先發展，同時為全國人大相關立法提供實踐探索。

二、《條例（草案）》的起草過程

在省十屆人大第五次會議上，吳漢如等21位代表提出了“關於儘快制定《江蘇省慈善事業促進條例》的議案”，得到了省人大常委會的關注和重視。2008年，十一屆人大常委會決定將慈善事業促進條例列入五年立法規劃。這期間，省民政廳、省慈善總會進行了多次調查研究，掌握了大量的資料，為立法做了許多前期準備工作。2009年1月，慈善事業促進條例列入常委會當年立法計劃後，省人大內司委迅速會同省民政廳、省慈善總會等部門，研究部署起草工作，併成立法規起草小組，着手起草《條例（草案）》初稿。起草小組有關人員先後赴南京、南通、常州等地進行調研，充分聽取宣傳、法制、民政、財政、税務、文化等黨委、政府有關部門，慈善總會、紅十字會、基金會、志願者協會和其他社會組織，以及有關企事業單位和個人的意見建議，並考察和了解了上海、浙江、廣東和貴州等省、市的慈善工作。經過大量調研、多次討論、反覆推敲和修改，於7月初形成了《條例（草案）》徵求意見稿。7月中旬，我委將《條例（草案）》徵求意見稿發送各市人大和省有關部門徵求意見。8月31日和9月2日，我委分別召開兩場座談會，聽取了省有關部門和專家學者、慈善捐贈者、慈善工作者的意見和建議。在此基礎上，綜合各方面意見，對《條例（草案）》徵求意見稿又進行了全面修改，並分送省有關部門和部分常委會委員進一步徵求意見，再度修改後形成了《條例（草案）》委員會審議稿，於9月7日經內務司法委員會全體會議審議通過。現將《條例（草案）》提交常委會審議。

三、需要説明的幾個問題

（一）關於條例的適用範圍

本條例的立法宗旨在於促進我省慈善事業健康快速發展，弘揚慈善文化，規範慈善活動，保護慈善活動當事人的合法權益，內容上不求面面俱到。條例第二條規定：“本省行政區域內的慈善活動適用本條例。”同時，考慮到《紅十字會法》和國務院《基金會管理條例》已對紅十字會、基金會等組織的設立、組織機構、職責、經費和財產、監督管理等方面作出了比較完整的規定，且法律效力高於本條例，因此，《條例（草案）》第二條第二款規定：“紅十字會、基金會的慈善活動，法律、法規已有規定的，從其規定。”但是，本條例中關於扶持和獎勵、慈善文化建設等方面的規定，仍然適用於紅十字會、基金會，其目的在於促進各類慈善組織的健康、有序、全面發展。

（二）關於慈善組織、慈善活動等幾個概念

關於慈善組織、慈善活動、慈善捐贈、慈善救助的概念，是本條例的核心內容之一。目前，國家和外省區市還沒有關於慈善的專門立法，其他法律法規對於慈善組織等概念也沒有明確的界定，《條例（草案）》屬於創制性的地方立法，不可避免地要涉及這幾個概念。我們在認真研究、科學論證的基礎上，參考國內外相關立法和我省實踐，對上述概念作出了界定。

《條例（草案）》第三條第一款把慈善組織定義為“依法登記成立，以慈善為宗旨的非營利性社會組織。”這裏強調了依法登記和以慈善為宗旨。在我國現有法律框架內，其組織形式主要有三類：社會團體、基金會和民辦非企業單位。在實踐中，慈善組織可以分別依據《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》登記。這樣就可以把慈善組織納入規範化、法制化管理的軌道，也便於其開展慈善活動，參與對外交流合作，提高社會公信力。

《條例（草案）》第三條第二款將慈善活動定義為“公民、法人或者其他組織通過慈善組織進行的捐贈、志願服務、公益信託行為和慈善組織進行的募捐、救助、服務以及其他相關行為。”這裏明確了慈善活動包括兩方面的內容，一是公民、法人或者其他組織通過慈善組織進行的捐贈、志願服務、公益信託行為，二是慈善組織進行的募捐、救助、服務以及其他相關行為，這兩類行為構成了一個完整形態的慈善活動。

《條例（草案）》第三條第三款將慈善捐贈定義為“公民、法人或者其他組織向慈善組織捐贈財產的行為”，這裏強調了捐贈人應當通過慈善組織進行捐贈。捐贈人通過慈善組織進行捐贈等慈善活動，幫助他人服務社會，方可依法享有扶持和優惠政策。在現實生活中經常存在的為幫助特定人（如同事、同學、親友、鄰居）而在特定範圍內（如單位、學校、社區、親友圈內）開展的捐贈和募集活動，還有一些其他形式的幫助他人和服務社會的行為，值得提倡，但其行為主體、權利義務關係與本條例所規範的慈善捐贈不同。

《條例（草案）》第三條第四款將慈善救助定義為“慈善組織向困難羣體提供救濟和幫助的行為”，這裏強調了慈善救助的主體是慈善組織。這樣規定的目的，是為了將慈善救助與政府救助及其他形式的社會救助相區分。

（三）關於慈善的發展方針、促進和監督體制

發展慈善事業，需要逐步理順行政推動和自主發展的關係。當前，我省的慈善事業仍處在起步階段，需要政府的大力推動，這對於擴大慈善組織的影響力，快速拓展慈善事業發展的空間是必要的，效果也很明顯。不少西方發達國家迄今還在沿用政府推動這一做法，主要是通過制定政策，特別是財税政策，助推慈善事業快速發展，值得我們借鑑。但是，慈善事業作為一項社會關注度非常高的公益事業，不能單純依賴政府推動，還必須堅持民間運作、社會參與、各方協作，並接受社會監督。為促進全省慈善事業的可持續發展，《條例（草案）》明確了我省慈善事業的發展方針，在第四條中規定：“發展慈善事業，應當遵循政府推動、民間運作、社會參與、各方協作的方針。”第五條、第六條還分別規定了地方各級人民政府及其民政部門支持慈善事業發展的職責，明確了主管部門。第八條則明確規定：“公民、法人和其他組織可以對慈善活動進行監督，可以向有關行政主管部門和慈善組織反映情況、提出意見和建議。”

（四）關於慈善組織

從實踐來看，全省各地的慈善組織的設立程序、組織形式、活動方式等沒有統一的規範，一些慈善組織還存在運行管理不透明、不規範和社會公信力不高等問題，給管理帶來了一定的困難，也影響了各類慈善組織自身的進一步發展。因此，在明確界定慈善組織的概念的基礎上，進一步規範慈善組織的內部管理和信息公開，健全自主管理、民主監督的慈善組織內部治理結構，是本條例的一項重點內容。《條例（草案）》第二章對慈善組織的設立、活動範圍、組織機構、受贈財產管理、財務管理制度、工作經費、信息公佈、終止後的財產清算等方面進行了比較詳細的規定。例如，第十一條規定：“慈善組織應當依法設立理事會、監事會，實行民主管理、民主監督。”為了保障慈善組織免受非法干涉，保護慈善財產，在第十二條中規定“慈善組織依法自主管理、自我發展，其內部事務不受國家機關、社會團體、其他組織和個人的非法干涉。慈善組織受贈的財產及其增值為社會公共財產，受國家法律保護，不得侵佔、挪用和損毀。”為了引導慈善組織向規範化、制度化方向發展，第十八條還規定建立慈善組織評估制度，鼓勵慈善組織自願申請評估。

關於慈善組織開展慈善活動的範圍，是本章的一個重點內容。慈善事業的發展狀況與整個經濟、社會發展水平有着直接的聯繫。江蘇作為中國東部沿海比較發達的省份之一，慈善事業走在全國前列，在慈善事業發展方向上應具有一定的前瞻性。因此，《條例（草案）》第十條在規定慈善活動範圍時，以救助型慈善活動為主、兼顧其他公益事業，列舉了六方面的內容：減輕突發公共事件造成的損失和影響；幫助困難羣體改善生活和健康狀況；幫助殘疾人等特殊羣體實現基本的生存和發展權利；支持貧困地區發展教育、衞生事業；促進環境保護、慈善文化建設；法律、法規規定的其他活動。

關於慈善組織從受贈款中列支工作經費問題，是社會關注的熱點之一。目前，相關法律、法規和部門規章中已有涉及這方面的規定，如《公益事業捐贈法》第二十三條中規定“工作人員的工資和辦公費用從利息等收入中按照國家規定的標準開支”、《基金會管理條例》第二十九條規定“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%”、民政部《救災捐贈管理辦法》第三十一條也規定可以在捐贈款中列支必要的工作經費，等等。從實踐來看，慈善組織開展募捐，接受、儲存、轉運和發放捐贈物資，實施慈善救助項目，興辦慈善公益設施，開展慈善公益宣傳，都需要一定的工作經費，另外，慈善組織還需要支付辦公經費和工作人員的工資。因此，慈善組織在基本沒有政府資金支持、又不能進行經營活動的情況下，從受贈款中列支適當部分作為工作經費，是合理的，也符合國家法律、法規的規定，但支出比例必須嚴格限制。《條例（草案）》第十五條規定：“慈善組織根據需要，可以從受贈款中列支不超過百分之五的工作經費。慈善組織與捐贈人另有約定的，從其約定。”“慈善組織的辦公經費和工作人員的工資支出不得超過當年總支出的百分之十。”

（五）關於慈善捐贈和募捐

慈善捐贈和募捐缺乏程序規範是慈善事業發展中遇到的突出問題之一。因此，《條例（草案）》對慈善捐贈和募捐作了專章的規定，意在促進捐贈和募捐的規範有序進行。第二十條至第二十二條對慈善捐贈作出了具體規範，規定捐贈人向慈善組織捐贈的財產，應當是其有權處分的合法財產；捐贈人有權約定其捐贈財產的使用方向、實施項目和受益人；捐贈人有權查詢其捐贈財產的使用情況，提出意見和建議；捐贈人捐贈的物品應當具有使用價值，符合安全、衞生、環保等標準；以義演、義賽、義賣、義拍等方式開展慈善捐贈的，應當會同慈善組織進行，同時接受公證、審計監督，並向社會公告。通過設定這些規範，促使慈善捐贈活動進一步規範化、科學化，更好地保護捐贈人的合法權益，促進慈善捐贈的可持續發展。

慈善募捐是慈善活動中社會關注的熱點，草案規定了慈善募捐的主體、原則、形式、程序、信息的發佈與公開等內容。如，慈善募捐應當遵循自願、無償的原則，不得強行攤派或者變相攤派；慈善組織在開展慈善募捐前，應當將募捐的目的、方式、時間和救助對象、使用範圍以及其他有關事項在媒體上或者通過其他有效方式公告；接受捐贈後應當向捐贈人出具合法、有效的憑證；募捐結束後，慈善組織應當及時將募捐情況向社會公告，等等。為了進一步規範慈善募捐行為，防範一些社會組織和個人假借慈善之名進行募集，《條例（草案）》嚴格限定了開展慈善募捐的主體資格，第二十四條規定：“慈善組織依照法律、法規及其章程的規定，開展社會募捐、協議募捐、定向募捐、網絡募捐、公益信託、冠名基金等形式的慈善募捐。在發生重大或者特別重大突發公共事件時，縣級以上地方人民政府可以指定相關組織開展面向社會的慈善募捐。除前兩款規定外，任何組織和個人不得開展面向社會的慈善募捐。”

（六）關於慈善救助和服務

慈善救助和服務是慈善活動的重要環節之一。慈善救助和服務的質量和水平，是社會評判慈善組織和慈善事業發展的主要標準。近年來，省內各慈善組織開展了大量的慈善救助和服務活動，出現了一些慈善品牌項目，取得了顯著的社會效益和影響。但是，一些慈善組織的救助和服務也存在一些諸如救助程序不規範、捐贈款物收支不透明、救助不及時等問題，需要在立法中作出規定。為此，《條例（草案）》第四章對慈善救助和服務的原則、救助的年度計劃和支出比例、救助檔案、項目管理、被救助人隱私保護等方面作出了規定。條例還總結近年來我省應對突發公共事件的經驗，專設了第三十條：“慈善組織應當建立突發公共事件應急響應機制，配合地方人民政府及其有關部門做好救助工作。”根據近年來實物捐贈和專業器材救助增多的情況，為了更好地發揮專業器材的作用，第三十一條規定：“慈善組織運用專業器材實施救助項目的，應當組織捐贈人或者生產、銷售單位做好安裝、調試和操作培訓等後續服務工作。”為吸引更多的公民參與慈善事業，在第三十三條中特地規定，對慈善事業做出較大貢獻的公民，其本人或者家庭生活遇有困難時，可以向當地慈善組織提出救助申請，慈善組織應當優先給予救助。

（七）關於扶持和獎勵

促進慈善事業的健康、可持續發展，需要制定和落實相應的扶持獎勵措施，為此，《條例（草案）》單設“扶持和獎勵”一章，從政府引導扶持、表彰獎勵、政府補貼、部門服務、社會支持和參與、慈善公益宣傳、税收優惠等方面作了規定，其中有一些條款屬於創制性規定。如第三十四條中的“縣級以上地方各級人民政府應當建立由有關國家機關、社會團體和慈善組織參與的慈善工作協調機制”、第三十五條中的“省人民政府設立‘江蘇慈善獎’，每兩年表彰一次”、第三十六條中的“地方各級人民政府及其有關部門購買社會服務時，在同等條件下應當優先選擇慈善組織”、第三十九條中的“報刊、廣播電台、電視台、網站等新聞媒體應當開設慈善節目或者欄目，開展慈善公益宣傳，普及慈善知識，傳播慈善文化”等。為吸引更多的企業參與慈善事業，第四十二條規定：“對慈善事業做出突出貢獻的企業，地方各級人民政府及其有關部門應當從政策、資金等方面提供優先支持和優惠服務。”

（八）關於慈善文化建設

加強慈善文化建設，是促進慈善事業健康、可持續發展的基礎性工作。慈善事業是一項需要全社會參與的事業，促進慈善事業發展，不僅要考慮税收優惠、表彰等激勵措施，更要大力宣揚慈善文化，在全社會倡導正確的慈善觀，培育全民的慈善意識和社會責任感。為此，《條例（草案）》專門設立了“慈善文化建設”一章，規定“地方各級人民政府應當將慈善文化建設納入社會主義精神文明建設規劃”，“國家機關、社會團體、企業事業單位和公民應當積極參與慈善文化建設，繁榮慈善文化”，“學校應當在教學中增加慈善理念、慈善知識的相關內容”，並設立每年十二月第二個星期為江蘇慈善周（因每年12月4日為全國法制宣傳日，故江蘇慈善周設在第二個星期中比較恰當）。

以上説明，連同《條例（草案）》，請予審議。 ^[2] 

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

《江蘇省慈善事業促進條例（草案）》已經省十一屆人大常委會第十一次會議初次審議。委員們認為，慈善事業作為我國社會保障體系的重要補充，在構建和諧社會等方面發揮着重要作用，以立法促進慈善事業的發展十分必要。條例草案結構合理，內容基本可行。同時，委員們提出了一些修改意見和建議。會後，省人大常委會法工委在省人大網站上公佈草案向社會徵求意見，書面徵求了十三個市人大常委會和部分立法諮詢專家、省人大代表的意見，會同省人大內司委、省民政廳專門赴北京向國務院法制辦和民政部就審議中的焦點問題作了請示，並赴鎮江、揚州進行了調研，召開了立法論證會和省有關部門的徵求意見座談會。在此基礎上，省人大常委會法工委會同省人大內司委、省民政廳對各方面的意見、建議進行了分析、研究。省人大法制委於1月7日召開全體會議對草案進行了審議。現將審議結果報告如下：

一、關於慈善活動的定義

草案規定,公民、法人和其他組織需要通過慈善組織開展慈善活動。審議中部分委員認為，把慈善活動僅限於通過慈善組織進行的救助、服務等慈善行為範圍偏窄，不利於促進慈善事業的發展。國務院法制辦和民政部的同志建議，條例應當把扶持和促進慈善事業的發展作為基調，不宜將慈善活動的範圍界定得過窄，慈善活動是包括慈善組織在內的公民、法人和其他組織自願、無償開展的救助等活動。根據調研和各方面的意見，建議將草案第三條中慈善活動的定義修改為“本條例所稱慈善活動，是指公民、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，自願、無償開展的扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等活動”。

同時，由於慈善活動主體範圍擴大，為了保證草案邏輯上的周延，相應刪除了草案第三條中有關慈善捐贈和慈善救助的定義，並在第四章中增加一條作為草案修改稿的第三十五條，規定慈善組織以外的其他組織開展慈善救助和服務按照本章有關規定執行。

二、關於慈善組織的經費

審議中部分委員認為，慈善組織在受贈款中列支必需的工作經費和人員工資是必要的，但規定具體的比例不合適。國務院法制辦和民政部的同志認為，在國家對慈善組織的工作經費和人員工資如何列支沒有明確規定的情況下，地方立法不宜對慈善組織規定統一的經費列支比例，建議作原則表述。因此，建議將草案第十五條修改為：“慈善組織開展慈善活動，可以根據實際需要，列支必要的工作經費和工作人員的工資。”“慈善組織應當厲行節約,降低工作成本，除必要的工作經費和工作人員的工資外，慈善組織受贈的財產及其增值應當全部用於符合其宗旨的慈善事業。”同時，為了加強對慈善組織列支經費的監督，根據委員的意見，在草案第十六條中增加一項作為第五項，規定慈善組織應當每年向社會公佈其工作經費和工作人員的工資情況。

三、關於慈善募捐的規範

關於慈善募捐，審議中有的委員認為，應當嚴格限定慈善募捐的主體資格，草案中關於只有慈善組織才能開展慈善募捐的規定是可行的。有些委員認為，對慈善募捐的主體限定太嚴不利於促進慈善事業的發展，建議從實際出發，放寬慈善募捐主體的範圍。國務院法制辦和民政部的同志認為，面向公眾的慈善募捐不同於慈善捐贈，在促進其發展的同時需要嚴格規範，建議對慈善募捐設定行政許可。

根據行政許可法的要求，在法規中設定行政許可應當採取聽證會、論證會的形式聽取意見。2009年12月28日，省人大常委會法工委會同省人大內司委，專門就是否對慈善募捐設定行政許可召開了立法論證會，對設定慈善募捐許可的必要性和可行性進行了論證。論證會上，多數同志贊成設定慈善募捐許可，認為設定慈善募捐許可，既可以擴大草案中慈善募捐的主體範圍，讓更多符合條件的組織開展慈善募捐，又可以規範慈善募捐行為，促進慈善事業的健康發展。少數同志不贊成設定慈善募捐許可，理由是目前我國慈善事業發展比較落後，草案應當放寬對慈善募捐主體的限制，建議採取事後監管的方式規範慈善募捐。

法制委綜合委員們的審議意見、國務院法制辦和民政部同志的建議以及立法論證會的論證情況，經與省人大內司委、省有關部門反覆研究、論證，建議對慈善募捐設定行政許可。草案修改稿第二十一條規定，慈善組織和法律、法規規定可以開展慈善募捐的組織無需行政許可即可在其宗旨、業務範圍內開展慈善募捐活動，除此之外的其他組織必須依照本條例規定獲得行政許可後才可以在特定的時間、地域範圍以規定的方式開展慈善募捐活動，但為幫助特定對象在本單位或者本社區等特定範圍內開展的互助性募捐活動不需要經過行政許可。草案修改稿第二十二條規定了申請慈善募捐許可的組織應當具備的五項條件，包括申請的組織必須是依法登記成立的公益性社會團體和公益性非營利的事業單位、具備開展慈善募捐活動和救助的能力等條件。草案修改稿第二十三條規定了申請和批准行政許可的程序。草案修改稿第五十六條對未經行政許可開展慈善募捐的行為設定了相應的法律責任。

四、其他修改意見

（一）有的委員提出，為加強對慈善募捐的監督，草案應當明確規定募捐款的使用情況要向社會公開。因此，建議增加一款作為草案修改稿第二十六條第四款：“募捐所得使用計劃執行完畢後三十日內，具有募捐主體資格的組織應當將其使用情況向社會公告，並報所在地的民政部門備案，同時接受審計監督。”

（二）有的部門提出，草案中關於以義演等方式開展慈善捐贈的應當同時接受公證、審計監督的規定不妥。鑑於地方性法規無權規定強制公證事項，審計監督在草案修改稿其他條款中已有所涉及，因此建議刪除草案第二十二條中的“同時接受公證、審計監督”。

（三）有的地方提出，草案第五十一條中規定的假借慈善名義面向社會募集財產的行為，其性質相當於詐騙，由民政部門處罰是否合適建議斟酌。因此，建議將草案第五十一條修改為：“假借慈善名義騙取錢財的，由縣級以上地方人民政府公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

此外，還根據有關方面的意見，對草案作了部分文字、技術修改，並對有關條款順序作了相應調整。

法制委員會已按照上述修改意見提出了草案修改稿，建議本次常委會審議後通過。

以上報告和草案修改稿是否妥當，請予審議。 ^[3] 

2010年1月21日，江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第十三次會議審議通過了《江蘇省慈善事業促進條例》（以下簡稱條例），這是全國第一部促進慈善事業發展的地方性法規，將於5月1日起施行。

隨着經濟的快速發展和社會文明的不斷進步，我國的慈善事業發展逐步進入快車道，在改善民生、健全社會保障體系、促進社會主義精神文明建設、構建社會主義和諧社會等方面，發揮着重要作用。條例在全面系統總結我省慈善事業發展的成功經驗的基礎上，重點規範了慈善活動中存在的諸如慈善組織的信息不夠透明、慈善募捐秩序比較混亂等突出問題，從而為我省慈善事業的健康快速發展提供了法律支撐。條例的出台，不僅有利於促進我省慈善事業的發展，也為國家相關立法提供了實踐探索。

條例共八章六十條，主要從慈善活動的定義、對慈善組織和慈善募捐的規範、對慈善事業的扶持和獎勵等方面作了較為明確的規定。

一、關於慈善活動的定義

條例對於慈善活動定位的主要依據是中央的文件精神和我國的基本國情。中央明確提出，要發展以扶老、助殘、救孤、濟困、賑災為重點的社會福利和慈善事業，為此條例規定“本條例所稱慈善活動，是指公民、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，自願、無償開展的扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等活動。”這個定義反映了慈善活動的三個特性：即民間性、自願性和無償性；明確了慈善活動的三種方式：即給予受助者資金、實物和服務幫助；界定了慈善活動的範圍，即扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等領域。條例所調整的慈善活動的範圍以這五個領域為重點，但並不僅僅限於這五個領域，還包括“支持經濟薄弱地區發展教育、文化、衞生等社會事業”以及“符合慈善宗旨的其他活動”。

二、關於慈善組織的規範

慈善事業的發展需要全社會的參與，但慈善組織作為慈善事業的重要載體，在其中發揮着極其重要的作用，慈善組織的發展狀況是衡量慈善事業發展水平的重要標誌。

（一）條例明確了慈善組織的性質。“本條例所稱慈善組織，是指依法登記成立，以慈善為唯一宗旨的非營利性社會組織。”“慈善組織依法自主管理、自我發展。”

（二）條例明確了慈善組織的資產屬性和管理使用原則。慈善組織的財產主要來源於社會捐贈或者信託以及政府資助，因此，條例規定：“慈善組織受贈的財產及其增值為社會公共財產，受國家法律保護，不得私分、侵佔、挪用和損毀。”“慈善組織應當建立受贈財產的管理制度，保障慈善財產的安全。”對於社會關注的慈善組織的工作經費問題，條例規定：“慈善組織開展慈善活動，可以根據實際需要，列支必要的工作經費和工作人員的工資。”“除必要的工作經費和工作人員的工資外，慈善組織受贈的財產及其增值應當全部用於慈善事業。”為了加強對慈善組織列支經費的監督，條例還規定慈善組織應當每年向社會公佈其工作經費和工作人員工資的列支情況。

（三）條例明確了慈善組織的信息公開義務。信息公開是慈善組織取信公眾、取信社會最重要的途徑，是所有慈善組織必須履行的最基本的義務。因此，條例規定慈善組織應當每年向社會公佈慈善組織基本情況、慈善財產狀況、慈善募捐和受贈財產的使用和管理情況、慈善項目和重大慈善活動的開展情況和效果、年度工作報告、工作經費和工作人員工資的列支情況等信息，接受社會監督。

三、關於慈善募捐的規範

慈善募捐是慈善活動的重要內容，因其屬於面向社會的不特定對象開展的募集捐贈活動，涉及面廣，如不嚴格規範容易造成不良影響。由於慈善募捐缺乏法律規範，我省的慈善募捐市場也不同程度存在着募捐主體混亂、募捐活動缺乏監督等問題。因此，條例創設了慈善募捐許可制度。

條例規定，可以開展慈善募捐活動的主體分為三類：一是慈善組織，二是法律、行政法規規定可以開展慈善募捐活動的組織，三是取得慈善募捐活動許可證的其他組織。另外，對於為幫助特定對象在本單位或本社區等特定範圍內開展的互助性募捐活動，如同事之間、朋友之間、鄰里之間等開展的互助性募捐活動，不屬於面向社會開展的慈善募捐，條例明確規定其不需要經過行政許可。

條例規定了申請慈善募捐許可的組織應當具備的五項條件，包括申請的組織必須是依法登記成立的公益性社會團體和公益性非營利的事業單位、具備開展慈善募捐活動和救助的能力等條件。條例規定申請慈善募捐許可的組織應當在開展募捐活動前向民政部門提出申請，民政部門應當在收到申請材料之日起十五個工作日內作出是否許可的決定。條例還規定了開展慈善募捐活動的組織公開募捐相關信息、接受社會監督的幾種情形，如開展募捐前將與募捐活動相關的事項向社會公告，募捐結束後十五日內將募捐情況向社會公告，募捐所得使用計劃執行完畢後三十日內將其使用情況向社會公告等。此外，條例還規定了慈善募捐應當遵循自願、無償原則，不得攤派或者變相攤派。

四、關於扶持和獎勵

促進慈善事業的健康、可持續發展，需要制定和落實相應的扶持獎勵措施。因此，條例專設“扶持和獎勵”一章，從政府引導扶持、表彰獎勵、政府補貼、部門服務、社會支持和參與、税收優惠等方面作了規定。其中有些條款屬於創制性規定，如“縣級以上地方各級人民政府應當建立由有關國家機關、社會團體和慈善組織參與的慈善工作協調機制。”“省人民政府設立江蘇慈善獎，每兩年表彰一次。”在扶持獎勵措施中，税收是最重要的組成部分。我國對慈善事業的税收優惠包括兩個方面的內容，一是對於慈善組織本身給予優惠，二是對於慈善捐贈的主體給予税收優惠。基於税收是國家專屬立法事項的考慮，條例僅對慈善事業的税收優惠作指引性規定，並要求税務部門簡化辦事程序，方便捐贈人辦理有關減税免税手續。

此外，條例通過救助年度計劃和支出比例、項目管理、被救助人隱私保護等方面的規定對慈善救助進行了規範，條例還明確了全社會在推進慈善文化建設中的責任，設立了江蘇慈善周（每年十一月第一週），並對擅自改變募捐財產用途、未經許可擅自開展慈善募捐、假借慈善名義騙取錢財等違法行為設定了相應的法律責任。 ^[4]