民政部關於進一步深化殯葬改革促進殯葬事業科學發展的指導意見

民發〔2009〕170號 ^[1] 

各省、自治區、直轄市民政廳（局），新疆生產建設兵團民政局：

殯葬改革關係人民羣眾切身利益，黨中央、國務院對此高度重視。經過多年努力，我國殯葬改革不斷深入，殯葬事業取得了長足進步。實行火葬、改革土葬、節約殯葬用地、文明節儉辦喪事已成為社會共識。但隨着改革開放和經濟社會快速發展，我國殯葬事業總體水平與科學發展觀要求不相適應的矛盾日益突出，在殯葬資源配置、殯葬服務質量、殯葬救助保障、殯葬管理體制和運行機制等方面，尚不能完全滿足人民羣眾的喪葬需求。為進一步深化殯葬改革，不斷滿足人民羣眾在殯葬服務方面的需求，促進殯葬事業科學發展，提出如下意見：

以節約土地、保護環境、移風易俗、減輕羣眾負擔為宗旨的殯葬改革，符合我國人多地少、資源緊缺的基本國情，符合全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的基本要求。實踐證明，殯葬改革代表了人民羣眾根本利益，順應了時代發展潮流，促進了經濟社會發展。進一步深化殯葬改革，是建設資源節約型、環境友好型社會，實現人與自然和諧相處的客觀需要；是堅持以人為本，着力保障和改善民生，建設服務型政府的應有之義；是樹立文明節儉新風尚，構建社會主義核心價值體系的重要標誌；是提升社會文明程度，推動社會主義新農村建設的重要保障。

各級民政部門要根據新形勢，深刻理解殯葬改革的長期性、艱鉅性、複雜性，充分認識殯葬改革對於促進我國經濟、社會、文化、生態建設的重要性，進一步統一思想，堅定信心，鋭意進取。要積極爭取各級黨委政府、相關部門、社會各界的支持，加大協調、宣傳力度，始終堅持以實現羣眾殯葬改革願望、滿足羣眾喪葬需求、維護羣眾殯葬權益為出發點和落腳點，不斷深化殯葬改革，提升為民服務能力，促進殯葬事業科學發展，實現殯葬改革上水平，人民羣眾得實惠。

（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真落實科學發展觀，強化政府責任和投入，堅定不移地推動殯葬改革，完善殯葬服務體系，建立殯葬救助保障制度，理順殯葬管理體制，促進殯葬科技進步，樹立殯葬改革新風，加強殯葬行業監管，發揮殯葬改革在促進我國經濟社會全面協調可持續發展中的重要作用。

（二）基本原則。

1.以人為本，科學發展。牢固樹立以民為本、為民解困、為民服務的宗旨，把深化殯葬改革與維護人民羣眾基本殯葬權益結合起來，實現基本殯葬公共服務均等化。推動殯葬事業科學發展，開展殯葬理論創新、制度創新和科技創新，把殯葬管理與服務、改革與發展有機結合起來，促進人與自然和諧相處。

2.政府主導，市場參與。充分發揮政府在推動殯葬改革中的主導作用，進一步明確部門職責，理順關係，提高政府殯葬管理、殯葬公共服務的能力和水平。對基本殯葬服務，政府要加大投入。對其他選擇性殯葬服務，注重發揮市場調節作用，滿足人民羣眾多層次需求。

3.政事分開，管辦分離。正確處理行政與事業、服務與經營的關係，充分發揮公益性殯葬事業單位在提供基本殯葬服務、保障羣眾殯葬權益方面的重要作用。切實轉變政府職能，堅持管理與經營分開、監督與經辦分離，實現殯葬服務經營的公平、誠信，殯葬管理監督的公開、公正。

4.統籌兼顧，分類指導。注重統籌規劃，因地制宜，促進人與自然和諧發展。堅持實事求是，一切從實際出發，根據自身條件和特點，不斷完善殯葬改革政策措施，促進殯葬事業科學發展。

（三）主要目標。遏制一些地區火化率下滑和亂埋亂葬的問題。通過積極推動和倡導，節地葬法和不保留骨灰逐步被羣眾接受。建立起比較完善的殯葬服務網絡、殯葬救助保障制度、殯葬管理體制和運行機制，基本實現殯葬服務優質化，殯葬管理規範化，殯葬改革有序化，骨灰處理生態化，殯葬習俗文明化，殯葬設施現代化。

（四）主要任務。

1.堅持推行火葬，創新骨灰安葬方式。科學確定火葬區域和範圍，根據人口密度、交通狀況、設施配置和羣眾接受程度，逐步擴大火葬區。繼續鞏固提高火化率，推廣節地葬法，着力治理“裝棺二次葬”，倡導不保留骨灰，實現骨灰安葬多樣化，降低佔地安葬比例。

2.積極改革土葬，依法管理殯葬活動。不具備火葬條件的地方，要加大宣傳力度，引導羣眾轉變觀念，移風易俗，積極參與土葬改革，治理亂埋亂葬，逐步縮小土葬區。嚴格限制墓葬用地，儘可能選擇荒山瘠地實行遺體相對集中安葬，推廣不留墳頭的遺體安葬方式。

3.改善殯葬設施，提高公共服務能力。建立和強化政府對殯葬事業的投入機制，完善殯葬服務設施，形成覆蓋城鄉居民的殯葬服務網絡。重點加強城鄉公益性骨灰存放設施建設，更新改造落後火化設施設備。滿足人民羣眾基本殯葬需求，節約殯葬用地，減少環境污染。不斷創新服務模式，開展誠信、優質服務。

4.規範公墓管理，保護生態環境。制定完善公墓建設規劃，從嚴審批經營性公墓。積極協調有關部門，堅決取締非法公墓，糾正違規建設公墓，加強對公墓經營行為的監管，防止炒買炒賣，加大對豪華墓地的治理力度。

5.減輕羣眾負擔，實現基本服務均等化。合理界定政府基本殯葬服務和市場選擇性殯葬服務範圍，嚴格執行政府定價、政府指導價和市場調節價，平抑殯葬服務和喪葬用品價格。大力推行惠民殯葬政策，逐步建立以重點救助對象基本殯葬服務減免為基礎，其他多種形式殯葬救助為補充，基本殯葬服務均等化為目標的殯葬救助保障制度。

6.樹立文明新風，促進殯葬事業發展。大力倡導殯葬新觀念、新風尚，弘揚先進殯葬文化，提倡文明節儉辦喪事，引導羣眾破除喪葬陋俗，樹立殯葬改革新風。加強殯葬理論和殯葬文化研究，推進殯葬科技創新和人才隊伍建設，加強行風建設和糾風工作，促進殯葬事業健康發展。

（一）制定完善殯葬事業發展規劃。各地要結合本地區實際和國家、地方制定“十二五”規劃的要求，制定完善殯葬事業發展規劃，並納入當地國民經濟和社會發展總體規劃，明確殯葬改革發展的具體目標和任務，採取切實可行的政策措施和方法步驟。根據人口、耕地、交通、生態等情況，科學劃分火葬區和土葬改革區，合理確定殯葬設施數量、規模、佈局和功能，統籌考慮殯葬設備配置標準，嚴格控制經營性公墓。

按照殯葬法規政策，綜合運用法律、行政、經濟等手段，嚴格依法行政，建立完善殯葬執法機構和執法機制。在火葬區堅持實行火化，確保火化率穩步上升；強化骨灰管理，推行骨灰安葬備案制；積極推廣樹葬、花葬、草坪葬等節地葬法，鼓勵倡導深埋、撒散、海葬等不保留骨灰方式，推動綠色殯葬。在土葬區堅持因地制宜，逐步推進殯葬改革，教育引導羣眾摒棄水泥、石材建墳，保護生態環境；完善殯儀服務設施，加強農村公益性墓地建設，避免亂埋亂葬。新實行火葬的地區，要堅持循序漸進，加強政策宣傳引導，做好羣眾思想工作，注意方式方法，積極、有步驟地實行火葬。

（二）提高殯葬服務水平。要進一步優化殯葬服務內容、程序和標準，完善便民惠民的殯葬服務網絡，逐步形成基本殯葬服務為主體、選擇性殯葬服務為補充的服務格局。遺體接運、存放、火化和骨灰寄存作為基本殯葬服務項目，由公益性殯葬服務單位提供，並可根據當地經濟社會發展水平和需求狀況，適當增加基本殯葬服務內容。對選擇性殯葬服務，包括遺體整容、防腐、告別、骨灰安葬、喪葬用品及其他殯葬特需服務，建立行業規範，實行自願選擇，公平協商，市場運作，政府監管。有條件的地區，逐步實行遺體火化服務與其他殯葬服務分開。火葬場主要承擔遺體火化服務，殯儀館主要提供悼念、告別等服務。

政府舉辦的殯儀館、火葬場、骨灰堂等殯葬服務事業單位，要牢固樹立為民便民利民意識，大力開展“一站式”服務和便民服務。要嚴格執行政府定價、政府指導價，帶頭降低市場調節價，發揮平抑物價的作用，規範殯葬服務收費項目，保證同類殯葬用品價格不高於市場價，中低價位殯葬用品足量供應，不得捆綁、強迫或誤導消費。要切實加強內部管理，提高服務質量，建立以崗位責任與績效考核為基礎的綜合評價制度，實行服務問責制。

（三）加強公墓管理。按照相關要求，進一步強化公墓建設經營的審批管理，從嚴審批經營性公墓。未依法辦理農用地轉用和土地徵收手續的，不得許可建設經營性公墓。公益性骨灰存放設施完善的地區，要認真研究經營性公墓控制機制，除納入規劃的外，原則上不再許可建設經營性公墓或擴大既有公墓佔地面積。積極發展城鄉公益性骨灰存放設施，加大投入和建設力度，滿足羣眾骨灰安放需要。未經批准，任何形式的公益性公墓不得轉為經營性公墓。

按照屬地管理原則，切實加強對公墓的依法管理，重點強化年檢制度和日常監管。嚴防炒買炒賣，除可向夫妻健在一方、高齡老人、危重病人預售（租）確保自用外，公墓經營者必須嚴格憑死亡證明或火化證明出售（租）墓穴或骨灰存放格位，不得出售（租）超面積、豪華墓穴，不得炒買炒賣墓穴或骨灰存放格位。要規範墓穴續租，研究公墓使用年限，提高公墓容積率，加大殯葬用地的循環利用。城鄉骨灰堂必須堅持公益原則，按照政府定價或成本價收取骨灰存放費用。積極推廣墓碑小型化、藝術化、多樣化。

（四）推行惠民殯葬政策。各地要結合實際，積極爭取政府出台惠民殯葬政策，加快建立和完善殯葬救助保障制度。對生前生活特別困難的人員，由政府免除遺體接運、存放、火化和骨灰寄存等基本殯葬服務費用。按照保基本、廣覆蓋、可持續的原則，有條件的地區，可從重點救助對象起步，逐步擴展到向轄區所有居民提供免費基本殯葬服務，實行政府埋單。對節地葬法或不保留骨灰的，以及土葬改革區自願火化的，實行政府獎勵、補貼，建立起覆蓋城鄉居民的多層次殯葬救助保障體系。

建立完善殯葬事業公共投入和穩定增長機制，加大基本殯葬服務設施設備，特別是火化設備的更新改造和城鄉骨灰堂的公共投入力度。將殯葬事業經費納入地方預算，不斷增強政府提供基本殯葬服務的能力。將農村公益性骨灰存放設施納入社會主義新農村建設規劃和村級公益事業建設規劃，給予必要的政策指導和資金支持。福利彩票公益金可用於支持經濟欠發達地區、少數民族地區的殯葬救助保障和設施設備建設。

（五）理順殯葬管理體制。進一步明確各相關部門在殯葬改革、殯葬管理、殯葬服務、殯葬價格和喪葬用品生產銷售等方面的工作職責，形成政府領導、民政協調、各部門齊抓共管的管理體制。民政部門主要承擔推進殯葬改革、加強殯葬管理、監督殯葬服務等方面的職能，協調配合有關部門制止亂埋亂葬，加強市場監管。從有利於殯葬改革和政府有效監管出發，積極推行政事分開、管辦分離。各級民政行政機關要逐步與經營性公墓和其他殯葬服務企業脱鈎。今後，民政行政機關不再作為發起人或投資人，參與經營性公墓和其他殯葬服務企業的建設經營，機關工作人員不得在經營性公墓和其他殯葬服務企業任職或兼職，不得以任何形式從中獲取利益。

殯葬管理事業單位，要切實履行殯葬管理職能，認真開展殯葬執法，不得從事殯葬經營活動，不應向殯葬服務單位和企業收取任何管理費用，在人、財、物等方面逐步與殯葬服務單位和企業脱鈎。殯葬服務事業單位要將基本殯葬服務和選擇性殯葬服務項目逐步分離，選擇性殯葬服務項目實行市場化運作。對社會資本建設的具有基本殯葬服務功能的殯儀館，可以採取政府贖買方式，轉為殯葬服務事業單位。

（六）樹立移風易俗新風尚。要緊緊依靠羣眾，充分相信羣眾，廣泛發動羣眾，認識和把握殯葬傳統文化的歷史意義和現實價值，積極探索和推廣能夠滿足人民羣眾緬懷先人、慎終追遠的願望和需求，與當代社會相適應、與現代文明相協調的殯葬習俗和文化形式，充分培育、挖掘和保護羣眾中藴藏的主動實行殯葬改革的願望和要求，不斷增強人民羣眾參與殯葬改革的自覺性。要充分發揮社會組織、行業協會、村（居）委會、紅白理事會的作用，以清明節等傳統節日為契機，向人民羣眾宣傳實行殯葬改革的重要性和必要性，開展殯葬宣傳進社區活動。要始終堅持正確的輿論導向，充分利用廣播、電視、報刊、互聯網等新聞媒體，積極宣傳殯葬改革，倡導文明新風。

（七）促進殯葬改革創新。積極整合殯葬資源，促進殯葬改革理論創新、科技創新和機制創新，提高推進殯葬改革的能力，重點解決殯葬基礎理論、技術進步和運行機制等方面的問題。要重視殯葬理論研究，加快研究步伐，以理論研究成果指導殯葬改革實踐。實施殯葬科技攻關，推廣環保殯葬產品，特別是節能減排殯葬設備和可降解骨灰盒、棺柩。加強對殯葬設施、產品、服務等技術標準的研究和制定，建立健全監督機制。加強環境監測、治理與評價，實行環境質量認證制度。開展殯葬從業人員職業培訓、考核、鑑定，探索建立殯葬從業人員資格准入制度，加強殯葬人才隊伍建設，提高殯葬職工整體素質和能力。總結經驗，樹立典型，大力開展殯葬改革示範活動，以點帶面，努力形成各具特色的地方殯葬改革和發展模式。

（八）加強殯葬監管和行風建設。制定公平公正的行業政策，規範社會資本舉辦殯葬服務單位的准入條件，提高從業資質，探索建立殯葬行業准入制度。加強殯葬服務、骨灰安放、土葬改革、移風易俗、清明祭掃等工作的監督管理。民政部門要按照社會組織管理的要求，加強指導，切實發揮殯葬協會作用，支持殯葬協會等社會組織及其會員加強行業自律，提高自身素質，承擔公益責任。要按照“管行業必須管行風”的要求，認真落實責任制，切實加強殯葬行風建設和糾風工作。堅持把以人為本、服務羣眾作為行風建設和糾風工作的主要內容，與殯葬工作統籌安排，共同推進。重點治理殯葬亂收費，堅決糾正利用行業特殊性損害羣眾利益的突出問題。積極開展民主評議行風和行風建設示範單位創建活動，教育殯葬系統幹部職工增強宗旨意識、大局意識和服務意識，弘揚優良作風。對有令不行、有禁不止、頂風違紀的典型案件要嚴肅查處，公開曝光。

（九）加強組織領導。各級民政部門要進一步提高對殯葬改革重要性的認識，增強責任感和緊迫感，堅持推進殯葬改革不動搖，加快殯葬事業發展不停步，提高殯葬服務水平不鬆勁。要切實加強領導，擺上重要議事日程，納入工作考評體系。主要領導要親自抓，帶頭調查研究，定期聽取工作彙報，作出部署，狠抓落實，重點解決殯葬難點、熱點問題。要關心、支持殯葬工作和殯葬職工，充分調動各方面的積極性、主動性、創造性。

各地殯葬改革情況不同，發展各異。各級民政部門要敏於觀察形勢，善於把握重點，勤於積小成大。要勇於探索，敢於創新，以維護羣眾殯葬權益為宗旨，以推動殯葬設施建設為基礎，以提高殯葬服務水平為抓手，以完善殯葬管理體制為保障，不斷深化殯葬改革，促進殯葬事業科學發展。

二○○九年十二月三日

推動基本殯葬服務均等化 ^[2] 

民政部社會事務司司長張明亮表示，有條件的地區，可從減免重點救助對象的基本殯葬服務費用起步，逐步擴展到向轄區所有居民免費提供基本殯葬服務。

據介紹，基本殯葬服務是指在殯葬活動中必須要有的服務。通常所説的基本服務就是指遺體的接運、存放、火化和骨灰寄存。而遺體整容、消毒防腐、殯葬設施設備租賃、禮儀服務和骨灰盒、壽衣、花圈、墓地、格位等殯葬用品屬於選擇性殯葬服務。

民政部發布的《關於進一步深化殯葬改革促進殯葬事業科學發展的指導意見》中指出，各地要加快建立和完善殯葬救助保障制度。對生前生活特別困難的人員，由政府免除基本殯葬服務費用。按照保基本、廣覆蓋、可持續的原則，有條件的地區，可從重點救助對象起步，逐步擴展到向轄區所有居民提供免費基本殯葬服務，實行政府埋單。

此外，對節地葬法或不保留骨灰的，以及土葬改革區自願火化的，實行政府獎勵、補貼，建立起覆蓋城鄉居民的多層次殯葬救助保障體系。

張明亮説，目前我們應當保障的重點救助對象是指生前為城鄉低保、五保人員，嚴重自然災害導致的死亡人員，土葬改革區自願火葬人員，以及公安機關確認的無名遺體。