柔性執法

2010年6月8日上午，上海市政府召開全市規範和加強行政執法工作電視電話會議。市委副書記、市長韓正強調，在總結經驗，反思不足，分析典型案例的基礎上，進一步規範和加強本市行政執法工作，提高全體執法人員的能力和水平，為上海世博會成功舉辦和經濟社會發展提供更加有力的法制保障。

上海即將出台兩個規範行政執法的文件。尤其是明確針對行政執法人員，着力推行“柔性執法”，這在全國省級政府中是第一家。 ^[1] 

上海市委副書記、市長韓正表示，行政執法人員必須克服特權思想，用好執法權，不越權、不失職，寓管理於服務和教育之中；抓住程序規範這一關鍵環節，制度建設要科學嚴密、公開透明、高效便民；必須自覺接受社會各界的批評和監督，積極主動迴應媒體監督，從中發現問題、改進工作。

上海市人民政府法制辦公室介紹説，上海市即將出台的這兩份文件對行政執法行為進行進一步的規範。首先是強調行政執法程序規範，如規範強調對行政事業性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理，嚴禁將行政事業性收費或者罰沒收入按比例返還行政執法單位作為行政執法經費或者獎勵經費使用。

其次是着力推行“柔性執法”，要求行政執法人員在執法中要以教育指導為先；對違法行為的查處，應當堅持處罰與教育相結合，防止“以罰代教、以罰代管”；行政執法應當積極採取指導、建議、提醒、勸告等非強制性方法，防止“重事後查處、輕事前預防”。 ^[2] 

上海還將在全市範圍內着力推行“柔性執法”。上海法制辦人士在解讀兩份文件時表示，“柔性執法”是一種“理性、平和、文明、規範”的執法，

柔性執法是一個學理概念，而非法律概念，它是人們在對過去及現有的執法改革模式反思的基礎上，對行政執法模式的重新設計。柔性執法有一個逐步發展演變的過程，它經歷了由不講人情的強制性執法到體現人性化執法的漸進的流變。

傳統秩序國家觀念下的行政執法大多表現為命令式的執法，其顯著特徵之一即單方意志性，執法方式簡單、粗暴，執法手段機械、單一，相對人一方沒有意思表示的自由，這極大地抑制了相對人積極性的發揮，嚴重降低了行政執法的效率和效果。

隨着社會民主化的進一步發展，有人提出一種非權力化的執法方式。這種非權力化的行政執法從兩個途徑入手，一是對傳統執法方式的改良，即在傳統的行政執法中增加程序因素。如在行政徵收和徵用中，遵循正當法律程序和確定靈活多樣的救濟機制；在行政處罰中，引入協商機制等。二是用私法手段達到公共目的，其中最為典型的是契約行政，其主要體現形式是行政合同、行政指導行為。但此時的非權力化執法方式的改革主要是就具體執法行為而進行的改善，它既沒有涉及具體執法行為以外的執法手段，更沒有涉及執法理唸的根本轉變，而且缺乏規範化、制度化和系統性，因此，常常受執法者個人因素的影響。

通過對執法現狀的回顧，人們對行政執法問題進行了重新反思。柔性執法這個概念被提出，但其含義並沒有得到明確的界定；並且，在使用此概念時，有時人們將其與行政指導相等同。實際上，這是一種誤解。首先，柔性執法更多的是一種執法理念，是一種全新的理念，如果沒有這種理念上的根本轉變，就談不上柔性執法問題。其次，柔性執法的內涵是非常豐富的，不單單指行政指導，還包括更為廣泛的形式和內容。再次，在執法具體手段上，它是在先進理念的指導下，執法手段具有靈活多樣性和調節方式的適度彈性，還具有柔和、及時、實用、注重效率等一系列突出特點和長處。最後，它將先進執法理念和良好執法手段進行法治化、制度化、固定化，形成了一套行之有效的行政執法體系。概言之，柔性執法注重運用多種手段來引導行政相對人行為的正確方向，給相對人一定的靈活度，促使其選擇最小成本的行為方式。它克服了強制性方法的單一性、僵化性和機械性，符合人有被他人尊重、肯定和自我實現需要的心理特點，更多地代表了民主、協商與溝通的法治價值，體現了現代法治的平等、獨立、民主、責任、寬容、尊重、信任和合作的人文主義精神。

在我國，法律更應當具有正當性，因為一切權力來自人民，人民通過選舉產生立法機關，而立法機關通過法定程序制定法律法規，因此，我國的法律充分體現了人民的意願和民眾普遍性要求，反映了我國的實際狀況與客觀規律性，以服務公眾、造福社會為主要內容，符合廣大社會成員的需要和利益。法律有了正當性作為靈魂，獲得公眾的普遍認同和接受順乎情理，大多數公民都會對法律採取積極的合作態度，主動接受規則並將其作為行動的指引，不必以強制的手段來實施法律法規。可見，我國法律的正當性本質就已經為實施柔性執法提供了基本條件。

在我國，政府是人民的政府，是人民的公僕，全心全意為人民服務是政府工作的宗旨，也是行政執法的宗旨。“行政機關在本質上既是執法機關又是服務機關，是通過執法為公眾提供服務的國家機關。”[6]因此，在我國，作為人民的政府，必然代表了最廣大人民的根本利益，必須努力為人民服務。行政執法就是通過實現法的精神與思想，來最大限度地實現人民的利益。柔性執法不僅是我國行政執法實踐探索出來的行之有效的執法方式，也是我國社會主義條件下執法的“人民利益目的性”的必然要求。可見，為民服務的政府產生目的論為行政機關的柔性執法奠定了良好的基礎。 ^[3] 

柔性執法之所以廣受歡迎，一個重要原因在於，對不少人來説，輕微交通違法行為並非故意為之，大多數情況都屬於情有可原。有的是因為不瞭解相關規定，有的是因為道路資源有限迫於無奈，還有的可能是外地車不熟悉道路情況等等，如果“一刀切”地強行罰款罰分，雖然合規但未免不近人情。畢竟，懲戒只是手段，而非目的。而通過發朋友圈集贊這樣的柔性執法方式，既可以達到警示與教育的作用，通過熟人間的社交傳播，宣傳效果也會更好 ^[4]  。（廣州日報評）