林權

法律確認的對森林、林地所享有的權利。包括對森林的所有權、使用權和處理權以及對林地的使用權。中國森林主要屬於國家所有和集體所有。機關、團體、部隊、學校、廠礦、農場、牧場等單位，在當地人民政府指定的地方種植的樹木，歸種植單位所有。全民所有制單位營造的林木，由營造單位按照國家規定支配林木收益。集體所有制單位營造的林木，歸該集體所有。農民在房前屋後、自留地、自留山和集體組織指定的地方種植的樹木，歸農民個人所有。集體或者個人承包全民所有和集體所有的宜林荒地造林，承包合同另有規定的，按照合同規定執行。國家所有、集體所有的山林樹木，或個人所有的林木和使用的林地，以及其他部門、單位的林木，由縣或縣以上人民政府頒發林權證書，登記造冊，確定和保障其所有權。

林權是指森林、林木和林地的所有權和使用權。根據中國有關法律規定，中國森林、林木和林地的所有權有三種形式：即國家所有權、集體所有權和個人所有的林木。集體所有的，包括根據《土地改革法》分配給農民個人所有經過農業合作化轉化為集體所有的森林、林木和林地，以及在集體所有的土地上由農村集體經濟組織種植、培育的林木。因此個別地方農民以土改證、甚至“祖宗山”要求分回自己的山林是沒有法律依據的。個人所有的林木主要是指農村居民在房前屋後、自留地、自留山和農村集體經濟組織指定的其他地方種植的樹木；在以承包和其他合法方式取得的有使用權的林地上和承包的荒山、荒地、荒灘上種植的樹木。

一種權利的概念，應反映權利的本質，並符合概念界定與運用的目的和規則要求。針對現行制度的不足，對林權的界定應當明確表明權利調整的對象以及設立林權的規範目的。

（一）關於林權概念中的“林”

現行法律體系中與“林”有關的事物包括森林、林木、林地以及森林資源。釐清這幾個概念在法律文件中涵義及其相互關係是界定林權概念的基礎。

1.森林。法律用語上的森林，因其往往成為權利義務指向的對象而更注重範圍的特定性。例如：《印度尼西亞林業基本法》第1條第1款規定“森林是指任何林木所覆蓋的成片土地，並與其環境構成整個有生命的天然羣落，經政府確定為‘森林’者。”《聯邦德國林業法》第2條規定“本法將森林定義為每塊有林業植物的地產。業經間伐的或透光的地產、林道、森林區劃帶和保險帶，林中空地和疏林，森林草地、野生動物飼料地，森林林場以及其它和森林有關的為森林服務的面積均為森林。”中國台灣地區《森林法》規定，“森林係指林地及其羣生竹木之總和。”上述森林定義的共同點是：森林不僅僅由林木組成，而是由土地、植物、動物組成的整體。我國《森林法》第4條規定，森林分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林和特種用途林五類。《森林法實施條例》第2條第2款規定：“森林，包括喬木林和竹林。”相比之下，中國《森林法》對森林涵義的解釋較為狹義並更關注於“林”。綜合各國立法，“森林”應當理解為特定範圍內林地與喬木林、竹木林的總和。

2.林木。林木應是生長在林地上的樹木和竹子，即指活立木，不包括樹木或者竹子採伐後形成的材料。我國《森林法實施條例》第2條第3款規定:“林木，包括樹木和竹子。”

3.林地。林地即用於經營林業的用地，它是森林的基礎和載體。中國《森林法實施條例》第2條第4款規定：“林地包括鬱閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、採伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。”在中國《土地管理法》上，林地是指在土地利用規劃中，編為林業用地的農用土地。

4.森林資源。經濟學意義上的森林資源是作為生產資料和生活資料的來源的自然要素之一。法律意義上的森林資源，是指特定範圍的森林整體和森林中的林地、林木，是人力可以控制、支配的特定的自然資源的組成部分。中國《森林法實施條例》第2條1款明確規定：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依託森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。”

對上述概念的分析可見：第一，林木、林地、森林，都有其特定的內涵和外延，在法律上，都可以成為獨立的權利客體。但是，它們之間又是相互依存、互為條件的——林木是森林的主體，林地是林木生存的基礎，林木又展現了林地的價值，因此，三者可以成為同一的整體而成為法律調整的對象；第二，野生動物、植物和微生物雖然是其他特別法律調整的對象，但當它們與特定的森林、林木、林地結合並共同形成森林生態環境時，也當屬森林資源的範疇。第三，在中國的現行法律中，森林資源在外延上涵蓋了森林、林木、林地，是三者的上位概念。由於作為陸地生態系統的主體，森林資源對於氣候變遷、水源涵養以及動植物生長等具有巨大的影響，對改善生態環境，維護生態平衡起着決定性作用。為了確保實現森林生態系統在生命支持系統中的整體作用，有必要將森林資源作為獨立的自然形態和法律關係客體，對包括森林、林木和林地以及依託森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物在內的森林資源實行一體化和全面的權利設計和制度安排。因此，林權概念中的“林”，當指“森林資源”。

(二)關於林權的規範目的

1.保障林業生產經營主體對森林資源經濟利益的追求。民法對以土地資源為核心的自然資源的法律制度設計，主要是通過物權制度確認其財產價值，並圍繞物權的移轉和保護建立債權制度和侵權行為制度。現代社會強調對自然資源生態價值的承認和法律保護，但並不因此否定對自然資源經濟價值的追求。森林資源所具有的多元價值功能可以通過不同法律的立法分工在有所側重的前提下協調實現。隨着人們對森林資源的需求和利用水平的提高，其稀缺性表現地更為明顯。在無法滿足各類主體的所有需求時，為了定紛止爭，就有必要設置權利機制。“在共享的資源裏，存在為獲得利益的使用權、決定誰有權利用的權利、決定管理規則的權利和讓渡所有權利的權利。”[12]這些權利反映的是平等的主體之間在對資源利用過程中的各種利益關係，它是民事領域的基本法律關係，因為“民事主體為自己設定、受讓權利,不過是將其作為實現自己利益的工具。”將林權作為一種財產性的民事權利在法律上加以明確，解決的恰恰是森林資源的經濟利益分配問題，即在森林資源的所有和使用過程中，林權的設置可以使各類主體實現自己的利益主張：國家集體作為所有者，通過讓渡森林資源使用、收益等權利實現林業經濟發展、環境改善和資源良性循環；其他各類社會主體通過參與森林資源使用權的流轉，通過自己的生產或經營行為獲取收益。

2.實現非所有權人對森林資源所享有的權利。《憲法》第9條、《物權法》第48條明確規定了森林資源所有權的歸屬。在此基礎上，迫切需要在立法上進行規範、學理上進行分析的是非所有人對森林資源的利用問題。這也是林權制度改革的核心與最終的目標，即在明晰所有權的基礎上，通過對非所有人所享有的有關森林資源的權利設置，促進森林資源的使用、流轉，提高資源的效用。就是通過他物權的模式,將抽象的森林所有權落實到具體的民事主體之上,創設出可流轉的森林資源使用收益權。通過法定的方式賦予非所有人對森林資源享有獨立的、排他的支配權，由此既滿足非所有人開發利用林業資源的需求,又實現所有人的經濟利益。總之，作為民法規範的林權，其規範目標是特定的森林資源財產價值的分配和實現，並以保障“收益”為最終目的。這一規範目的應當是通過創設用益物權來實現。

通過以上分析，本文認為，林權是以森林資源所有權為基礎,以對特定的森林資源的使用、收益為目的的他物權。不論是從立法論還是解釋論的立場，都有必要將林權作為新的、獨立的用益物權類型加以規定，以反映人們對特定的森林資源的特殊的利益需求。作為獨立的用益物權類型，在立法和理論上，可以將林權與水權、礦業權、漁業權等並列為同一位階的用益物權。作為獨立權利類型的林權具有以下特徵： 1.林權主體的廣泛性、客體的複合性、內容的多樣性

林權是一種用益物權，除了國家、集體作為所有者外，國家鼓勵各種民事主體通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式參與森林、林木和林地使用權的合理流轉。因此，林權的主體範圍是廣泛的，因不限於集體經濟組織成員而大於土地承包經營權的主體；林權的客體對象是包括森林、林木、林地以及其他生態資源在內的森林資源，它們既可統一存在，也可以各自分離，每一部分都可以作為獨立的權利客體而單獨存在。因此，林權的客體是複合性的；不同的權利主體對於林權的不同客體都可以有各自不同的利益需求，實務界有將林權的內容概括為：採伐利用權、採果、採脂等林中林下資源的採集利用權、補償權、森林景觀的開發利用權、新物種的品種權等等。因此，林權的內容是複雜多樣的，。

2.林權是資源性權利，林權人享有權利的同時附有多種義務

林權是非所有權人對森林資源所享有的權利，目的是通過使用、經營資源獲得收益。因此，作為一種私有的財產權利，林權制度的設計必須保障權利主體生產生活的需要以及利益的實現，如規定林權人享有林木採伐、林下產品採集、景觀利用等具體的權利，以及對這些權利的救濟。但另一方面，由於森林資源的開發利用涉及水土保持、環境保護、氣候調節等諸多社會公共利益，為確保森林資源能夠更好地發揮其生態功能，有必要對林權在設立、變更、轉讓、終止等各個方面進行一定限制，例如，林木的經營權人享有的採伐林木權受限額採伐的影響，必須取得採伐許可證，同時還負有更新造林的義務；林地使用權可以依法流轉，但不得將林地改為非林地；等等。

3.林權是複合型的權利集合

林權是獨立的權利類型，但在其內部因客體不同可以成立不同的具體的權利。作為林權客體的森林、林木和林地，三者之間可以相互結合,形成了一個完整的森林生態系統。如森林和林木是依託於林地之上的，離開了林地、森林和林木就失去了存在的基礎。只有維持森林生態系統的完整，才能發揮其規模效益，在提高森林資源的效用的同時確保生態功能的實現。因此，林權可以是以一個完整的生態系統為客體進行使用收益的總括性的權利。同時，林權的客體又可以各自獨立，劃分為不同的具體權利。這些具體權利既可統一於一個主體，也可分屬不同的權利主體。因此，林權是複合型的權利集合。對此，將在下文“構成林權體系的具體權利”中闡述。

（一）林權現象的產生 中國法律明確規定森林資源屬國家和集體所有。但在具體的管理和經營過程中，客觀上存在着林農、林場職工等各類非所有人利用森林資源並獲取收益的事實，尤其是在林區，森林資源更是當地羣眾賴以為生的主要經濟來源。這些事實上的利益主張依民法的基本原則和社會觀念，完全可以認為是“特定主體為一定行為或不為一定行為的資格”，因此在長期的實踐中逐步發展為權利現象，如林業生產中所謂的林木採伐權、林下資源採集權、林業資源補償權、景觀開發利用權、林業資源抵押權等等，這些權利現象作為民事利益的具體體現在現實中存續並運行着。誠然，我們不能絕對地説法律只保護權利，中國《民法通則》第5條規定“公民、法人的合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯。”其中，“民事權益”當指民事權利和民事利益。但是，這些有待權利化的民事利益往往邊界不明，法律保護和救濟的方式不足，難以對抗行政權利的干預並極易造成法律調整的錯位。由此可見，林權法律問題來源於實踐，在立法上有效規制林權及其行使規則是現實的需要。

（二）現行法中的相關規範檢視

中國尚無任何一部法律完整、明確地界定林權的內涵、外延。現行法中有關森林、林木、林地或森林資源權屬的規範散見於不同法律部門、不同效力層次的規範性文件中。對這些規範的檢視與反思，有助於我們正確理解和科學界定林權概念。

1.《農村土地承包法》第2條規定：“本法所稱的農村土地，是指農民集體所有或國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用於農業的土地。”該法第23條又規定：“縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，並登記造冊，確認土地承包經營權。”《物權法》在“土地承包經營權”一章沿襲了《農村土地承包法》的內容，在該法第124條、125條規定：“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他用於農業的土地，依法實行土地承包經營制度”、“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有佔有、使用、收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”同時，該法第127條重申了各級政府向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，並登記造冊，確認土地承包經營權的規定。從文義解釋的層面看，《農村土地承包法》和《物權法》的上述規定，可以推斷出：“林權”即“林地承包經營權”，亦即林權是對“林地”的權利。

2.《森林法》第3條規定：“森林資源屬於國家所有，由法律規定屬於集體所有的除外。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”《森林法實施條例》第15條規定：“用材林、經濟林和薪炭林的經營者依法享有經營權、收益權和其他合法權益。防護林和特種林的經營者有獲取森林生態補償的權利。”這是我國現行法律中與“林”有關的權利歸屬和利益分配的最直接的依據，許多學者探討林權的法律問題時，都以此為法律依據。但是，《森林法》僅對森林資源以及森林、林木、林地的權屬作了原則性規定，《森林法實施條例》並未針對《森林法》上述規範對象作具體規定，該條例第15條中“經營權”、“收益權”、“補償權”均指向“林”，既未涉及“地”也不包含“資源”。同時，“經營權”、“收益權”、“補償權”也並不當然涵蓋全部“所有者和使用者的合法權益”。因此，《森林法》與《森林法實施條例》中與“林權”有關的規範並不完全一致，從中亦無法得出林權的涵義和內容。

3.林業部發布的《林木林地權屬爭議處理辦法》第2條規定：“本辦法所稱林木、林地權屬爭議，是指因森林、林木、林地所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議。處理森林、林木、林地的所有權或者使用權爭議（以下簡稱林權爭議），必須遵守本辦法。”第6條規定“縣級以上人民政府或者國務院授權林業部依法頒發的森林、林木、林地的所有權或者使用權證書（以下簡稱林權證），是處理林權爭議的依據。”這條規定説明林業行政部門所理解的林權包含兩方面內容：森林、林木、林地的所有權和森林、林木、林地的使用權。這一推論在林業部《林木和林地權屬登記管理辦法》第1條立法宗旨中得到確證。

穩定林權對發展林業和調動人民植樹造林的積極性有重要作用。中國的林權以土地改革時確定的權屬為基礎，以政府頒發的土地證為主要憑證；沒有土地證的，參考土地改革時的土地清冊。中華人民共和國成立前的舊契約不能作為山林權屬的依據。凡土地改革時已經分配的山林，權屬一律不再變動。土地改革時有山林權爭議的雙方重複分配的山林，凡都能提出確鑿證據的，其權屬應本着有利於生產管理和兼顧雙方利益的原則，協商解決；協商不成的，原則上按雙方各半並結合自然地形劃分；但土地改革後新造的人工林，林權誰造誰有，山權按各半的原則處理。土地證上記載的山林四至與面積不符的，以四至為準確定權屬；四至不準確的，協商解決。山林權屬爭議雙方都沒有進行土地改革，或者土改了但拿不出憑證的山林，屬國營單位間的爭執，如省、自治區的行政區域界限清楚，以行政區域界限為界，劃分權屬；屬集體單位間或國營單位與集體單位間的爭執，凡是人工林，其山權、林權均歸造林一方所有；天然林和荒山荒地，土地改革根據歷史和現實的經營狀況，兼顧雙方利益，協商解決。

在土地改革、合作化時期，為幫助少數民族社隊發展生產，漢族社隊劃歸少數民族社隊的山林，權屬不再變動。在土地改革以後合作化以前，因遷居、嫁娶隨帶的或贈送他人的山林，凡已在接受一方辦理入社手續的，屬接受一方鄉村集體所有；沒有辦理入社手續的，仍歸原鄉村集體所有。合作化以後遷居、嫁娶隨帶的或贈送他人的山林，其權屬仍歸原鄉村所有。中華人民共和國成立以後，確屬越界在對方土地上營造的人工林，應當按照山權不變，林權歸造林者所有，適當照顧山權一方利益的原則，協商解決。對於省、自治區行政區域界線有爭執的，按國務院發佈的《行政區域邊界爭議處理辦法》的規定，參照中華人民共和國成立後的歷史狀況和自然地形，由雙方協商確定，並按照行政區域變更的有關規定，辦理報批手續。省際山林權糾紛已經雙方協商達成過協議，或經上級政府、司法機關裁決過的，雙方都維護原來的協議和裁決，不得以任何藉口單方面修改或推翻。對於同一糾紛有數次協議和裁決的，以最後一次協議或裁決為準。全民所有制單位間、集體所有制單位間以及全民所有制單位與集體所有制單位間發生林木、林地權屬爭議，由縣級以上人民政府處理。個人間、個人與全民或者集體所有制單位間發生的林木、林地所有權爭議，由當地縣級或者鄉級人民政府處理。當事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個月內向人民法院起訴。

林權抵押貸款促農增收

據瞭解，在湖南岳陽市當地，凡已取得縣級以上人民政府頒發的全國統一式樣的“林權證”，且無山林權屬糾紛的用材林、經濟林、薪炭林的林木資產及其林地使用權和採伐跡地、火燒跡地的林地使用權均可作為林權抵押貸款抵押物。對已劃為生態公益林，權屬不清或存在爭議的林木資產和國家規定不得抵押的其他林木資源不能用於抵押貸款。在抵押物的抵押率設定上，用材林和竹林的幼齡林、產出前的經濟林抵押率不超過評估值的40%；用材林的中、近熟林，盛果期的經濟林抵押率不超過評估值的60%；用材林及竹林的成過熟林不超過評估值的70%。

在貸款期限設定上，當地各銀行業機構基本上保證了與林業生產週期相匹配，貸款期限一般不超過8年。在貸款利率設定上，各銀行業機構根據自身情況儘可能實行優惠。如農業銀行要求，林權抵押貸款利率原則上不高於人民銀行同檔次基準利率上浮幅度的20%；農業發展銀行要求，林權抵押貸款利率原則上不高於人民銀行同期同檔次基準利率上浮幅度的30%；農村信用社要求，林權抵押貸款利率原則上不高於人民銀行同期同檔次基準利率上浮幅度的50%。

當地還完善林權抵押貸款配套改革。銀行業機構聯合各縣林業主管部門充分發揮行業管理職能，深化林業產權配套改革，加強森林資源確權、登記、評估、流轉和採伐等環節管理，為林權抵押貸款創造良好的環境。一是設立農民林業專業合作社發展基金。幫助發展“林工貿一體化”企業，並聯合銀行業機構、保險機構推出森林政策性保險等業務。二是建立森林火災保費財政補貼制度。對林農投保森林火災的保險費，政府負擔不少於20%，其中縣財政負擔10%。三是設立林權抵押貸款貼息資金。四是健全林權證的登記管理。最大限度降低融資成本，提高林農辦理抵押貸款的積極性。 ^[2] 

截至2023年10月，全國發放林權證1億多本。 ^[3]