東周官制

春秋初期，王宮首領太宰的地位相當重要，如僖公9年(前651年)襄王派孔宰代表周王賜祭肉給齊桓公；隱公11年(前712年)魯國“羽父請殺桓公，將以求太宰”，魯國本無太宰，而羽父“求太宰”是想成為最高執政官。春秋中期，太宰(冢宰)地位就逐漸下降了，最後成為無實權的尊稱。這可能與周王室公室地位下降有關，因為太宰本身是王室的家宰，王室衰落，其家宰自然也隨之失去了控制權。如成公10年(前581年)楚太宰子商僅是一般使者；成公15年(前576年)宋國向帶為太宰，位在六卿之外；襄公11年(前562年)鄭國太宰石□僅充副使出使楚國；但吳國較後進，所以太宰之職尚居國政之重要地位。戰國時中原各國先後置相為執政官，太宰之稱漸廢。

西周六卿的首領，春秋時稱“正卿”或“冢宰”，也稱“相”。正卿有1-2名副貳，稱“介卿”。東周的執政正卿開始是鄭伯，隱公8年(前715年)後鄭伯為左卿、虢公為右卿。桓公5年(前707年)“王奪鄭伯政，鄭伯不朝，王以諸侯伐鄭，王為中軍，虢公林父將右軍，周公黑肩將左軍”(《左傳》)。從行文看，大概右卿的地位高於左卿(中原各國尚右，楚國尚左)。此後，虢公、周公並掌周政。僖公5年(前655年)虢國滅，虢公醜奔京師，自此虢公也失政了。此後，周室的執政者就是周公。後來，周公又與王子虎、王叔桓公等同執周政。至春秋後期，周政權落在單(右卿)、劉(左卿)二氏手中。

(1)朝官

春秋列國在治事眾官之上，有1人總領全國大政，各國名稱不同，泛稱“執政”，相當於後世的相。它是由西周晚期的執政卿事發展而來的。平王東遷後，在春秋初年還稱為“卿士”，後又以太宰居此位；晉國稱中軍元帥，鄭國稱當國，齊國在景公時曾一度稱為相。“執政”的爵位一般是正卿(或稱上卿)，唯一的例外是齊景公時管仲掌國政而爵為下卿。因為齊國的國氏、高氏二卿是由周天子任命，而管仲為桓公所任，其爵為下卿以示齊對周王的尊重。“執政”有1-2人襄助，如右卿士有左卿士襄助，右相有左相襄助，太宰有少宰襄助。

春秋列國的重要職官是司徒、司馬、司空，其次為司寇，為掌管諸侯朝政的官員。司徒治民事、掌户籍，“司”是掌管，“徒”是徒役，指服軍役和各種勞役的民眾。司馬治軍，其佐助為少司馬，屬官有主管養馬的校人(或稱校正)。戰國以前重車戰，每輛戰車用4匹馬，中間兩匹稱“服馬”，兩旁的稱“驂馬”。馬在車戰時代起相當大的作用，所以以“馬”命官。司空管土地，主要職責是測量土地的遠近、辨別土地的好壞，以便授予民眾耕種；編定賦税的徵收數額。司寇掌管刑獄訴訟，治寇盜。這些官稱在中原列國多有設置，其職司也大同小異。主管刑獄的官還有稱作理、士、大士、尉氏等。如晉國欒盈在國內鬥爭失敗後逃往楚國，路經東周時遭到搶劫，因此要求周王給予保護，不然就要歸罪尉氏。尉氏當是後世“廷尉”一名之所本。

1.魯國

《左傳·昭公4年》載，杜泄對季孫説：“夫子受命於朝而聘於王，王思舊勳而賜之路，覆命而致之君，君不敢逆王命而復賜之，使三官書之。吾子為司徒，實書名。夫子為司馬，與工正書服。孟孫為司空以書勳。”可見，魯三家實際掌握了司徒、司馬、司空三個要職。

襄公21年(前552年)，季孫對臧武仲説：“我有四封，而詰其盜，何故不可？子為司寇，將盜是務去，若之何不能？”説明臧武仲為司寇，其職次於“三司”。後來臧氏衰敗，孔子曾一度為魯司寇(年俸為粟6萬鬥)，所以他有資格陪魯定公到夾谷會見齊景公。據説他在司寇任內曾誅殺與他作對的少正卯(《荀子·宥坐》)，其實此事不可信，“少正”本是官名，但春秋時魯國並無此官。孔子是春秋後期人，出身於非貴族家庭，他能任司寇這一要職，説明當時的等級制和世襲官制已開始動搖。

2.宋國

宋國有“六師”之制，如《左傳·文公8年》載“公子成為右師，公子友為左師，樂豫為司馬，公子蕩為司城，華御事為司寇”。宋國的右師、左師可能就是右卿、左卿，相當於後世的右相、左相。如僖公9年(前651年)宋襄公即位，以公子且夷仁，使為左師以聽政；成公15年華元執政，即任右師之職；向戌也曾以左師聽政。司城即司空，因宋武公名空，避其諱，改司空為司城。其後，宋分司寇為大、小司寇，又增設太宰、少宰等官，如《左傳·成公15年》載“於是華元為右師，魚石為左師，蕩澤為司馬，華喜為司徒，公孫師為司城，向為人為大司寇，鱗朱為少司寇，向帶為太宰、魚府為少宰”。宋國雖增設宰官，但位在六卿之後，又不是卿爵。宰職本是王室總管性質的官，春秋時地位下降，正反映了治事職官和臣僕(或宮廷內官)的分職。

至昭公22年(前520年)右、左師降於“三司”之後，六卿的次序為：大司馬、大司徒、司城、左師、右師、大司寇。此後由於時世不同，六卿權力的輕重也隨之變換。哀公26年又以右師為首，“宋景公無子，取公孫周之子得與啓，畜諸公宮，未有立焉。於是皇緩為右師，皇非我為大司馬，皇懷為司徒，靈不緩為左師，樂茷為司城，樂朱鉏為大司寇。六卿三族降聽政，因大尹以達”。

3.鄭國

鄭國也設六卿，但官職不盡一致。《左傳·襄公2年》載“秋七月庚辰，鄭伯睔卒。於是子罕當國，子駟為政，子國為司馬”，《左傳·襄公10年》載“於是子駟當國，子國為司馬，子耳為司空，子孔為司徒”，襄公22年(前551年)又提到“少正公孫僑”與晉人對話之事。從這些記載可知，鄭國六卿的官稱應是“當國”、“為政”、“司馬”、“司空”、“司徒”及“少正”。

4.晉國

晉國執政官多為軍職，《左傳·閔公元年》載，晉獻公時有二軍，“公將上軍，太子申生將下軍”。這種君卿共掌軍師之制，與春秋初年六國相同。至晉文公始作三軍，立“元帥”。《左傳·僖公27年》載晉侯興師救宋説：“於是乎蒐於被廬，作三軍……乃使郤縠將中軍，郤溱佐之，使狐偃將上軍，讓於狐毛，而佐之。命趙衰為卿，讓於欒枝、先軫。使欒枝將下軍，先軫佐之。”

“元帥”也稱將軍，中軍將、元帥、將軍之名實始於此。其下設尉，主發眾使民。中軍將是軍中最高執政官。春秋列國軍政不分，晉文公6年(前631年)趙盾將中軍，“始為國政”，即中軍主將執國政，為諸卿之首。晉三軍將佐都是卿。晉景公12年(前588年)12月，“晉作六軍，韓厥、趙括、鞏朔、韓穿、荀騅、趙旃皆為卿”，即凡掌軍職、地位較高的都可為執政官——卿(列國官制大體如此)。這可作為文武不分、軍政合一的佐證。

在各軍將佐之下設有軍大夫(掌軍中政事)、軍司馬(掌軍紀)、軍司空(掌道路修建)、侯庵(掌偵察敵情)等官。

晉成公時，以卿的長子為公族，設公族大夫以教育公族，以中軍元帥治軍民。司馬、司空的地位比其他國家低。司馬只掌軍中法紀，而非統兵官，是晉國職官與其他國家的不同之處。司空兼管軍政、民政，其職司與列國相同，也主管築城及其他土木建築。如莊公26年(前668年)士□因有新功，由大夫升為大司空。獻公則命他主持增築絳城，修建公子重耳、夷吾的封地蒲城與屈城。

(2)內廷官

1.太師、太傅、膳夫、宗人(宗伯)

東周及列國還有專為君主服務的近侍官員，列國大體一致。如太師、太傅、太保，本是教育太子的師、傅、保；太子即位為王，就被尊為太師、太傅、太保。這類官在西周時地位很重要，執掌國政，稱“三公”。春秋時，各諸侯國不設太保一職，而太師、太傅多屬美稱，並無實權。又如膳夫，本是掌管王的膳食官，西周時卻可擔任王命要務。春秋初年，東周王室膳夫的爵位還是大夫，地位不算低，但其他侯國掌管膳食的官，則不見有執行重大政治使命的事。西周實行宗法制，宗伯是王朝重要職官，而春秋時只有魯國設宗伯，其職掌是祭祀時掌神主位置的排列，其他侯國只設宗人，為國君掌管祭祀，並向神靈禱告，所以有“祝宗”之稱，地位不高。這些職官地位的下降，是朝政治事官與宮廷內官分職的結果。這種分職是春秋時官制的一大變化，反映了統治機構日趨完善、設官分職更加細密的情況。

2.史官

在君王左右專掌書記文籍典冊的官，稱“史官”。《左傳·莊公23年》載曹劌諫魯莊公：“王有巡守，以大習之。非是，君不舉矣。君舉必書，書而不法，後嗣何觀？”這裏所説的“君舉必書”，就是史官的職責。魯成公2年(前589年)周定王破格接待晉國史臣鞏朔，事後定王派人告訴史官，此舉不合禮制，不要載入史冊，可見君王的言行都有專人記錄。西周時，史官有太史、內史之分，內史專掌冊命之事。到春秋時，除東周王室外，其他侯國只有太史兼掌冊命，而不設內史之官。

史官為了記載的真實，往往秉公直書，不畏權勢。如《左傳·襄公25年》載：齊國崔杼專權，殺死齊莊公後，太史書曰：“崔杼弒其君。”崔子殺之；其弟嗣書，而死者二人；其弟又書，乃舍之；南史氏聞太史盡死，執簡以往，聞既書矣，乃還。這段記載説明了春秋時的史官，為了保留歷史的真實，不惜獻出自己的生命。

3.史(又稱卜人、卜士)

掌管卜筮的官也稱“史”。如襄公9年，“穆姜(襄公祖母)薨於東宮，始往而筮之……史曰……”。

4.僕大夫

僕大夫掌管國君宮內的日常事務，君臣之間的意見常由他上通下達。這種人很容易假君命而擅權，如《左傳·哀公26年》載：“宋景公無子，取公孫周之子得與啓畜諸公宮，未有立焉……六卿三族降聽政，因大尹以達，大尹常不告，而以其欲稱君命以令，國人惡之。”這個大尹就是掌管通達君臣意見的僕大夫，他竟敢不將臣下的意見通達給宋景公，還以自己私意作為景公意見下達給臣僚，致使宋國六卿三族都受其擺佈。後來事情敗露，才畏罪潛逃楚國。

5.其他

在列國宮中還設有樂官，稱師、太師或舞師，掌管祭祀、宴饗、朝會的樂舞。又設府人(掌金玉玩好)、廩人(掌糧禾米物)，掌管國君的財物。司官或稱巷伯、寺人、豎等，由閹人充任，掌管後宮。

(3)地方官

1.國野制

國野制在西周時就已推行過。“國”指國都附近的地區，“野”指農村。國人有服軍役、納軍賦的義務，各國軍隊也以國人為主力。春秋時期中原各國的地方政權組織基本上是國野制，把郊區和農村的居民按什伍制組織起來，各級設官管理。

春秋初年，管仲在齊國推行“參國伍鄙”制：在國中以5家為軌，設軌長；10軌為裏，設裏有司；4裏為連，設連長；10連為鄉，設鄉良人(爵為大夫)；國中有21鄉；軌長、裏有司、連長、鄉良人是國的四級官制；在野鄙中以30家為邑，設邑有司；10邑為卒，設卒帥；10卒為鄉，設鄉帥；3鄉為縣，設縣帥；10縣為屬，設屬大夫和屬正長各1人；全國分為5屬；邑有司、卒帥、鄉帥、縣帥、屬大夫、屬正長是野的五級官制(《國語·齊語》)。

2.郡縣制

春秋以後，各國又相繼設縣。縣本設在一國的邊境，目的是為了加強防禦。至春秋中晚期，內地也設縣，縣開始成為地方政權組織，如晉國曾在舊都絳(今山西翼城縣東)設縣，稱絳縣。春秋末，晉國在縣下又設郡。春秋時郡比縣小，與戰國以後郡統縣的地方制不同。由於縣的大量設置逐漸取代了國野制，縣郡官吏也就成為地方政權的主要官吏。到戰國時，國野制也不存在了。如晉滅祁氏、羊舌氏後，分其田為10縣，每縣由國君派人治理，稱縣大夫；縣大夫下設縣師、司馬、司寇(其職掌與中央的司馬、司寇相當，只是管轄範圍不同)。

3.家(貴族封地)

西周、春秋時期的貴族有大片封地，也有宗族組織，這種宗族組織稱為“家”。春秋時這些“家”的勢力大大膨脹起來。魯國的“三桓”(魯桓公三個兒子的後裔)就曾兩次瓜分公室。晉國的六卿勢力也很強大，祁氏、韓氏各擁有7縣，大夫羊舌氏也有2縣。《左傳·昭公5年》載“因其十家九縣，長轂九百”，9縣能出900輛兵車，説明每縣都是擁有100輛兵車的大縣。此外，宋國的戴、桓八族、鄭國的“七穆”，都是大家。擁有大片封地、控制大量人口，貴族在“家”中已建立起一套行政機構，是國中之國，因而“家”可視為一國中的地方組織。

宰(家宰)總管一家政務，宰下有各種官吏，分掌各種事務。《論語·子路》載，孔子的學生仲弓就曾任過魯國季氏的家宰；他向孔子請教為政的方法，孔子告訴他：“先有司，赦小過，舉賢才。”可見家宰可以任免官吏。《論語·先進》説，子路為季氏家宰時就任命子羔為費邑宰。“家”的下面，還分設有若干邑或縣，並設各種職官。《左傳·定公10年》載，魯國叔孫氏的郡邑就設有邑宰、馬正、工師、賈正等官。

春秋晚期，這類家臣的人選已不限於本宗族的人，有時也不限於用本國人。如陽虎，本為孟氏後，而作季氏家宰。定公9年(前501年)，陽虎畏罪逃奔晉國，趙簡子迎而相之。子路作了魯國季氏宰後，又到衞國作了衞大夫孔悝的邑宰，並於哀公15年為孔悝之難“結纓而死”。齊國的鮑國跑到魯國作了施孝叔家臣。這種家臣、家宰不受出身和等級的限制，如子路、仲弓、冉有、子羔等人出身均較低微，但都做過家宰、邑宰之類的官。

春秋晚期，家臣的俸祿多為領取實物，主子對家臣的任免去留也較自由，他們之間基本上是個人的主從關係，由這種關係而逐漸構成了一種新型的任官制度。到戰國初期，一些強“家”取代國君成為諸侯後，這些家臣就變成了國家官吏。這時，家臣與主人間的主從關係，就成了新國家官僚制度的基礎。這樣，從西周以來盛行的等級制、世襲官制，就被新的、適合中央集權的官僚制度代替了。

春秋後期，中原各國由於經濟發展，許多力量較小的卿大夫陸續被強大的卿大夫所兼併；原來的國君因宗族內訌、連年戰爭和國人(國都中的士和工、商)叛變、農民反抗，逐漸衰弱了；而某些卿大夫因其推行的政策符合經濟發展的要求，逐漸代替了原有的國君(如三家分晉、田氏代齊)，形成了秦、楚、齊、魏、趙、韓、燕七國並立的局面。七國中小者地方千里，大者數千裏。七國之外，還有宋、衞、中山等小國，也都地方500裏，遠遠超過了從前的大國。春秋戰國之際，戰爭愈演愈烈，規模越來越大。春秋前期的戰爭，雙方動員的兵力一般不到千人；戰國時期的戰爭，往往是十萬、甚至幾十萬人。

為了應付大規模且頻繁的戰爭，各國不但需要一支可以直接調遣的龐大常備軍，而且還需要一套完善的國家行政機構，以便有效地動員全國的人力、物力。於是，官分文武、建立以國君為首的中央集權制，就成為新時代的要求。“官分文武、君之二術”(《尉繚子·原官》)，在中央設置由國君直接任免的相和將軍，由他們負責統帥文武百官；在地方設郡縣，由國君親自任免守土治民的官員；是戰國以來新職官制產生和發展的趨勢。只有這樣，國君才能有效地集中全國的行政、軍事、財政、司法等權力，一切政令才能直達各部門和地方。

戰國時期官僚制度的建立，主要是由於推行了以下四種制度(楊寬《戰國史》)：

1.各國對官吏一般都採用俸祿制

當時各國俸祿的計量單位不同：如衞國用“盆”，有“千盆”、“五百盆”等等級(《墨子·貴義篇》)；齊、魏用“鍾”，如魏文侯時魏成子為相國，“食祿千鍾”(《史記·魏世家》)；秦、燕用“石、鬥”，秦國有50石、100石以至500石、600石以上俸祿的官，大體上以50石為一級(《韓非子·定法篇》、《史記·秦始皇本紀》始皇12年)，最小的官吏也有“斗食”(《戰國策·秦策三》、《史記·秦始皇本紀》始皇11年)；燕國也有300石以上俸祿的官(《韓非子·外儲説右下》、《戰國策·燕策一》)；楚國用“擔”。

俸祿制的普遍推行，與當時社會經濟發展有關。當時社會上已出現了僱傭勞動者，有傭客、傭夫、市傭、傭保等，因而各國任用官吏和挑選常備兵，也採用了僱傭制和俸祿制。《荀子·議兵篇》稱這種辦法為“傭徒鬻賣之道”，《韓非子·外儲説右下》載田鮪教其子田章則更為直白地説“主賣官爵，臣賣智力”。從此國君可以隨時任免、選拔各級官吏。

2.已開始用黃金貨幣賞賜功臣

這也與當時社會經濟的發展有關。由於商品經濟的發展，貨幣廣泛流通，黃金已具備貨幣性質。於是，國君可以用黃金貨幣而不必用分封土地的辦法來賞賜功臣，賞賜黃金百鎰、千鎰、百斤、千斤或百金、千金的事，在戰國時代是常見的。俸祿制和以黃金作為賞賜，對於廢除封建領主制度來説，都起着推動作用。

3.建立了公文用璽(官印)和發兵用符(虎符)的制度

春秋後期已有用璽來封的文書，即“璽書”。到戰國時，璽是權力的憑證，無論下達命令或來往公文，都須用璽來封泥(在封簡牘時蓋上璽印的方塊泥記，其作用和後來的火漆印差不多)作為憑信，否則不能生效。秦國長信君嫪毒作亂(前238年)，想徵發縣卒和衞卒，就偽造了秦王御璽和太后璽來行文徵發(《史記·秦始皇本紀》)。王璽玉質，丞相璽金質，一般官吏的璽為銅質。《史記·范雎蔡澤列傳》載蔡澤對御者所説的“懷黃金之印，結紫綬於要(腰)，揖讓於人主之前”，就説明丞相是金印紫綬。凡丞相、郡守、縣令等官，任命時由國君發給璽，免職時收回，官吏辭職也必先交回璽。如《呂氏春秋·執一篇》載吳起對商文説：“今日釋璽辭官，其主安輕？”《戰國策·秦策三》也説：“應侯因謝病歸相印。”這些記載都證明了戰國時代凡官必有璽。

符用作調發軍隊，形如卧虎，故稱虎符，上有銘文，分為兩半。右半爿由國王保管，左半爿發給將軍。徵發軍隊，必須合符。所以魏國信陵君(魏無忌)救趙時，想奪取將軍晉鄙率領的軍隊前去救趙，必先竊取魏王保管的半爿虎符。秦國曾明確規定：凡用兵50人以上，必須合符才能行動；但如果是突遇外敵入侵，不合符也可行動。

這兩種制度的推行，使得國君掌控了軍政大權。任免官吏以璽為憑，任免將帥以符為憑。

4.在行政管理上創立了年終考核制度

“歲終奉其成功，以效於君，當則可，不當則廢”(《荀子·王霸篇》)，即“歲終，則令百官府各正其治，受其會，聽其政事，而詔王廢置。三歲則大計羣吏之治而誅賞之”(《周禮·太宰》)。這種考核制度叫“上計”，如魏文侯時“解扁為東封上計而入三倍”(《淮南子·人間篇》)。按規定，當時中央重要官吏和地方首長，都必須把一年賦税收入的預算數字寫於木券上交國君。國君把券剖為兩半，自執右券，臣下執左券。年終時，國君操右券來責成臣下，臣下必須向國君報核。這個報核就是“上計”。

上計由國君親自考核，或由丞相協助考核。如考績不佳，便可當場收璽免官。高級官吏考核下級官吏，也採取同樣的辦法。如《韓非子·外儲説右下》載“田嬰相齊，人有説王者曰：‘終歲之計，王不一以數日之間自聽之，則無以知吏之奸邪得失也。’王曰：‘善。’田嬰聞之，即遽請於王而聽之計……田嬰令官具押券，鬥石之計……田嬰復謂曰：‘羣臣所終歲日夜不敢偷怠之事也，王以一夕聽之，則羣臣為勉矣。’王曰：‘諾’。俄而王已睡矣，吏盡揄刀削其押券升石(當是鬥石)之計”。從這些記載可以看出當時“上計”的情況。

當時官吏“上計”，採用合券計數的方法，為了明確標準和防止舞弊，就必須統一度量衡制度。所以商鞅變法把統一斗、桶(斛)、權衡、丈、尺也作為重要政策之一。秦孝公18年(前344年)曾頒佈標準量器，即存世的“商鞅方升”。田齊的子禾子和陳猶為防止“左關”的官吏舞弊，決定“左關之釜”以“倉廩之釜”為標準，鑄造了標準量器。度量衡器和符節契券都是當時政府考核官吏和防止官吏舞弊的工具，所謂“合符節，別契券者，所以為信也”(《荀子·君道篇》)。

由於這四種新制度的創立，使得整套官僚機構能夠層層控制，權力集於國君，形成中央集權的國家機構。秦漢以後，各朝官僚制度便是沿襲戰國時代的制度而加以發展的。

春秋戰國時，各國經過政治改革，出現了中央集權的官僚政治，建立了以相、將為首的一整套官僚組織。

1.相

相是“百官之長”，多由文人充任，中原六國均有設置。在出土的兵器中，有的兵器上有“相邦義戈”、“相邦呂不韋戈”等字樣，即秦相張儀、呂不韋督制的兵器。“公甲兵各以其官名刻之”(《睡虎地秦墓竹簡·工律》)，意為公家督造的兵器要刻上督造者的官名，可見戰國時期相的法定名稱叫相邦。

“相”有輔佐之意，春秋時就已經有了這一官稱，當時只是一種地位不高的禮賓官。“邦”即國，相邦即輔佐國君辦理軍政大事的官員。漢代避劉邦諱，改相邦為相國。先秦時如《莊子·盜蹠》稱宰相，《戰國策·趙策三》則稱丞相，都指同一官職。甲骨文中就已出現作為官名的“宰”，春秋時某些國家已有總領百官的冢宰、太宰，也有助卿；總管大夫一家一邑事務的家宰和邑宰。這些冢宰、太宰或相，還是某些強大卿大夫的世襲官職。

作為一國最高行政長官的相，其設置當萌芽於春秋時齊景公(前547-前490)設左、右相。相的職權是“論列百官之長，要百事之聽，以飭朝廷臣下百吏之分，度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功，以效於君，當則可，不當則廢”(《荀子·王霸篇》)。

戰國最早設相是魏，繼後是韓、趙，秦國置相較晚。戰國初期，秦國的最高官職是大良造，掌握軍政大權。所以秦孝公時商鞅由魏入秦，始為左庶長，後升大良造，並未稱相，但其地位相當於三晉的相邦，所以史稱“商鞅相秦”。秦繼三晉之後設相邦，有明顯的承襲痕跡。最早記載的秦相是秦惠文王10年(前328年)以張儀為相。秦武王2年(前309年)初置左、右丞相，樗裏疾、甘茂就是秦最早的左、右丞相。此後也有隻設丞相，不分左、右相。戰國中期以後，秦居相邦或丞相位者多為六國客卿，如魏人商鞅、張儀、範睢，樂池初為中山相，樓緩曾為趙武靈王臣，甘茂、魏冉、羋戎、李斯為楚人，蔡澤為燕人，呂不韋為趙人；有的如張儀、魏冉且數度任他國相邦。這些人來自關東，對六國官制必甚熟悉，能結合秦國實際吸收其長處，健全秦國官制。

趙國也曾用過丞相之稱，《戰國策·趙策三》載建信君言“秦使人來仕，僕官之丞相”。趙國除丞相之稱外，還有假相、假相國和守相等，如“假相大將武襄君攻燕”(《史記·廉頗藺相如列傳》)，“文信侯出走，與司空馬之趙，趙以為守相”(《戰國策·秦策五》)。假為兼理之意，守是指試用或代行官職，假相應為兼任相職，守相則是試用性質的相。此外宋、衞、中山、東周等小國也都設有相。

2.將和尉

相之外又設擅長兵法的人統兵打仗、鎮守邊邑，稱將或將軍。從《秦簡》看，“將”是簡稱，法定官名應叫“將軍”。將軍原是春秋時晉國六卿的稱號，不過晉國六卿軍政皆管，不單是統兵官。春秋時的卿大夫不僅有統治權，而且親自統率宗族和私屬軍隊。戰國時，因統治範圍擴大、官僚機構龐大複雜、建立常備軍、推行徵兵制及戰爭規模擴大、戰爭方式改變，在官僚機構中不得不文武分家，產生文官的首長“相”，以及武官的統領“將”。

將作為最高軍事長官，地位僅次於相。如魏文侯曾先後以魏成子、翟璜、李悝為相，而另有樂羊、吳起、翟角為將；齊威王曾先後以鄒忌、田嬰為相，而另有田忌、申縛為將。燕國樂毅(趙人)、趙國廉頗、魏國吳起、齊國田忌都是戰國時著名的將軍。

秦國初設相位時，文武尚未嚴格分家，秦相張儀、樗裏疾、甘茂等也是統軍作戰的將軍。後來，丞相專事文職，而大良造專為武職，如白起屢建戰功，封為列侯，官職還是大良造。秦設將軍始於昭王，昭王初立時以魏冉為將軍，保衞首都咸陽。但秦國的將軍不是固定專職，往往是在出徵時由國君臨時委任。

春秋時晉國的上、中、下三軍還設有尉，因中軍地位最尊，中軍的尉又稱元尉(“元”意為大)。戰國時各國仍有中尉一官。《史記·趙世家》載“趙烈侯使荀欣為中尉，選練舉賢，任官使能”，這和《禮記·月令》所説太尉的職責“贊桀(傑)俊，遂賢良，舉長大”是相同的。後來趙國在將軍之下又設國尉、都尉。秦國在昭王時，也在大良造下增設國尉一級，如白起初為左庶長，繼升為左更，再升為國尉，最後升為大良造。秦國設丞相後，大良造便成了高於國尉的武官。後來秦國不設大良造，國尉便成為中央最高軍事長官。秦統一六國後以太尉掌管全國軍事，便是沿襲國尉一職而來的。

3.御史

御史在商周時已有設置，在戰國時本是充任國君秘書之類的差事，別國使臣來獻國書，往往由御史接受；國君臨朝接待外賓，御史常立身邊。《史記·廉頗藺相如列傳》載，秦王飲酒酣，曰：“寡人竊聞趙王好音，請鼓瑟。”趙王鼓瑟。秦御史前書曰：“某年月日，秦王與趙王會飲，令趙王鼓瑟”。國君宴會羣臣，御史也常陪同在旁。《史記·滑稽列傳》載，(齊)威王大説，置酒後宮，召(淳于)髡賜之酒。問曰：“先生能飲幾何而醉？”髡曰：“賜酒大王之前，執法在旁，御史在後，髡恐懼俯伏而飲，不過一斗徑醉矣”。《秦律》規定廷尉每年要到御史處核對刑律。這些都説明戰國時的御史是保管文書檔案、負責記錄、侍從國君的官員。秦統一後，三公中的御史大夫，還是秘書兼監察性質的官，當是沿襲戰國官制。

4.司寇

戰國時各國均設司寇(掌管司法)，但名稱不一。三晉沿用司寇之名，趙國李牧曾任此職。秦國雖然也有這個官稱，但卻是指一種刑徒(《秦律·司空》)。秦國掌司法的官稱廷尉。廷尉之名，可能與東周的“討奸之官”尉氏有關，是一種殿中的執法官。齊國掌司法的官稱士師，《孟子·公孫丑下》載：“孟子謂蚔□(音蛙)曰：‘子之辭靈丘，而請士師，似也，為其可以言也，今既數月矣，未可以言與？’”又云：“彼如曰：‘孰可以殺之？’則將應之曰：‘為士師，則可以殺之。’”從孟子談話的語氣看，士師應是齊國殿中的執法官。士師一名是沿襲周朝的官稱，周的士師就是司寇官屬。

5.其他

趙、韓、秦、楚設郎中(職同後世郎中令)；魏、韓、齊、秦設僕(職同後世太僕)；趙、秦設內史(掌財政，職同後世治粟內史)；韓、秦設少府(職同後世少府)；齊設主客(職同後世典客)。

戰國時期各國的統治機構，從國到郡、從郡到縣、從縣到鄉，已有系統地控制着整個國家，形成了非常完善的官僚體制。除了郡守、縣令，各國還有一些地方性的專職官吏，如在關津要道設關吏、津吏，在貿易中心設市令、市掾，在重要河道水利處設河丞等。

(1)縣

縣最初都設在邊地，目的是為了防衞外敵、保護邊疆。春秋初期，秦、晉、楚等國往往在新兼併的地方設縣。春秋中期楚國新設的縣已逐漸多起來，有九縣(九指多數)。春秋後期，晉國又把縣制推行到內地，在卿大夫的領地裏也分別設縣。戰國初期，秦國還不斷在東部邊疆設縣，公元前456年開始在頻陽(今陝西富平縣東北)設縣，公元前398年在陝(今河南陝縣)設縣，公元前374年又在櫟陽(今陝西臨潼縣北)設縣。

與卿大夫的封邑不同，縣內有一套集中的行政組織和軍事組織，特別是有徵賦制度，其中包括徵發軍實和軍役，以加強國防力量。如(楚圍宋之役)“子重請取申、呂(二縣)以為賞田”，申公巫臣説：“不可，此申、呂所以為邑也，是以為賦，以御北方，若取之，是無申、呂也，晉、鄭必至於漢。”楚王聽了申公巫臣的話才沒有答應子重的請求(《左傳·成公7年》)。

戰國初期大概凡是有城市的都邑都已建為縣，所以史書上縣和城往往互稱。只有秦國還未普遍設縣，因而普遍設縣也就成為商鞅變法的主要內容之一。戰國時縣的官僚機構和中央官僚機構差不多。商鞅變法時，每縣設有令(也稱大嗇夫)和丞，丞在縣中的地位相當於國君的相。韓、魏等國在縣令之下還有御史(《韓非子》、《戰國策》)，縣御史在縣中的地位相當於國君的御史大夫。從新鄭出土的韓兵器銘可知，韓國還設有縣司寇，主管縣的刑法和兵器製造。

縣的行政組織主要有：

1.縣令(縣嗇夫)是一縣的最高行政長官，其屬官有令史(掌文書、調查案件、率卒捉拿人犯等，屬官有令史掾)。縣令出缺，令史可以代理。

2.縣丞分管經濟和司法，包括徵收糧草和審案；地位僅次於縣令，其屬官有丞史。

3.縣尉分管縣內軍務，有權徵發一縣役卒，監督役卒服役和督造文書等；其屬官有尉官吏或尉史、士吏。

4.縣司馬屬官有司馬令史和司馬令史掾。《秦律》規定若馬匹不好使用，司馬要受處罰，可見縣司馬與一縣的馬政有關，或許是專司一縣馬匹的徵調和使用。

5.縣司空主管縣內工程建築(以軍事性質為主)，因建築工程多用刑徒，所以又分管刑徒。其屬官有司空佐史、司空嗇夫、士吏等。

(2)郡

郡在春秋末年才開始在晉國設置，是在內地推行縣制後設立的。郡本設在新取得的邊地，因邊地荒陋、地廣人稀，其面積雖比縣大，但地位要比縣低。《左傳·哀公2年》載，簡子誓曰：“範氏、中行氏反易天明，斬艾百姓，欲擅晉國而滅其君。寡君恃鄭而保焉。今鄭為不道，棄君助臣，二三子順天明、從君命、經德義、除垢恥，在此行也。克敵者，上大夫受縣，下大夫受郡。”杜預注引《周書·作雒篇》載“千里百縣，縣有四郡”，可證春秋時縣大於郡。

戰國時邊地逐漸繁榮、人口增多，因為郡的地盤太大不易管理，便在郡下劃分為若干小縣，產生了郡縣兩級地方組織。這一制度也是三晉最先推行，如魏國上郡有15個縣(為防禦秦國而設)，趙國代郡有36個縣(雲中、雁門、代郡為防禦林胡、樓煩而設)，韓國上黨郡有17個縣。後來，秦、楚、燕也效法三晉的郡縣制度。

戰國時的郡都設在邊地，主要是為了鞏固國防，所以一郡的行政長官稱守或郡守、太守。《戰國策·趙策一》載，(韓王)令韓陽告上黨之守靳□曰：“秦起二軍以臨韓，韓不能有。今王令韓興兵以上黨入於秦，使陽言之太守，太守其效之。”靳□曰：“人有言，挈瓶之知，不失守器，王則有令，而臣太守，雖王與子，亦其猜焉。臣請悉發守以應秦，若不能卒，則死之。”韓陽趨以報王。王曰：“吾始已諾於應候矣，今不與，是欺之也。”乃使馮亭代靳□。可見太守是由武官充任、由國君直接任免的官職，有權徵發本郡役卒。

代行或試用期的郡守稱假守。郡的署衙稱府，郡守以下設有都尉(主管軍務)及御史(負責監察)。

(3)其他

齊國設都(類似郡)。戰國時只有齊國始終未設郡，但設有都。齊桓公時，管仲整理政治軍事，實行“叁其國而伍其鄙”的政策，曾把鄙分為五屬來統洽。戰國時齊共設有五都(臨淄、平陸、阿、即墨、莒)，可能是從五屬演變而來的，但五都已帶有郡的性質，所以不同於五屬。五都均設有選練的常備軍(稱技擊或持戟之士)，因而有“五都之兵”，也稱五家之兵。《戰國策·齊策一》載，蘇秦為趙合從，説齊威王曰：“齊地方二千里，帶甲數十萬，粟如丘山，齊車之良，五家之兵，疾如錐矢，戰如雷電”。又《戰國策·燕策一》載，齊宣公令“子章將五都之兵以因北地之眾以伐燕”。《孟子·公孫丑下》載，孟子之平陸，謂其大夫曰：“子之持戟之士，一日而三失伍，則去之否乎？”平陸是齊的五都之一，可見都的長官稱大夫。

秦國設道和都(均相當於縣)。道設在少數民族聚居區，有道官(又稱道嗇夫)。都設在有王室私產和宮室的地方，有都官。不屬縣令管轄的地方直屬中央內史，有獨立的機構，屬官有佐、史、嗇夫等。

(4)鄉、裏、聚、亭

鄉(縣之下)在春秋時已出現，齊、宋、鄭、楚等國已經設鄉。鄉的官吏有三老(掌教化)、嗇夫(掌獄訟和税收)、遊徼(掌捕盜)。

裏(鄉之下)在春秋戰國之交也已出現。當時的行政系統有天下、國、鄉、裏(《墨子·尚同》)或國、邑、鄉、裏(《呂氏春秋·懷寵篇》)。邑有大有小，大邑相當於縣，小邑則隸屬於鄉、裏。裏有里正(或稱裏典)，秦國充任裏典的多是鄉間豪強有勇力之人，即“率敖”。裏的居民統稱里人，以家為單位，按什伍編組，並設有伍老。編入伍的居民統稱伍人或四鄰，編入伍的各家男丁稱士伍。

聚是民眾聚居的地方，實際相當於村落。商鞅變法時，曾合併鄉、邑、聚為縣(《史記·商君列傳》)。

戰國時各國在邊境設亭、置亭長，以防禦敵人。魏國吳起為河東守時，秦在其邊境設亭，“起攻亭，一朝而拔之”(《韓非子·內儲説上》)。

戰國時最高級的食封貴族稱君或侯，多為王室宗親、嬖倖和功臣。他們從國君那裏得到大片封地(封邑)，其特點有：

1.封君只享有封邑租税，不佔有土地及其人口。如孟常君襲父封，封萬户於薛，只能派人去收租税，以供養自己及門客的生活；呂不韋封文信侯，“食河南、洛陽十萬户”。

2.封君要接受國君統一號令，或由國君直接委派相去監督。如魏國的成侯受封時“手受大府之憲”，受制於國君的統一法令；趙武靈王封長子章於代，號安陽君，同時又派田不禮為相。

3.封邑內只有少量用於自衞的軍隊。

4.由於各國大多有針對世卿世祿的變法和激烈的權力之爭，封君絕大多數難以做到世代相襲。

5.封君特權較一般貴族更多，經濟實力較雄厚。如楚懷王授予鄂君啓錯金銅節，其銘文規定：鄂君啓的舟車所載商品過關時，大多免徵關税；孟常君在薛放高利貸，一次就“得息錢十萬”。

三晉、齊、燕大致沿襲春秋爵制，可分為卿和大夫兩級。卿有上卿、亞卿之分，如魏國翟璜“欲官則相位，欲祿則上卿”；趙國藺相如、虞卿都曾“拜為上卿”；孟子曾在齊國做過卿；樂毅曾在燕國為亞卿，荊軻曾被尊為上卿。大夫有長大夫、上大夫、中大夫、下大夫，如魏國吳起做西河守時，曾以長大夫獎勵軍功；後來須賈曾為中大夫；趙國藺相如做過上大夫；齊國淳于髡、田駢、接子、慎到、環淵等都做過上大夫。

秦國爵制較特殊，商鞅曾分為20級，級高位尊，依次為：公士、上造、簪嫋、不更(相當於士)、大夫、官大夫、公大夫、公乘、五大夫(相當於大夫；五大夫以上有食邑)、左庶長、右庶長、左更、中更、右更、少上造、大良造(或稱大上造)、駟車庶長、大庶長(相當於卿)、倫侯、徹侯(相當於諸侯)。同時，秦國的官、爵不分，自大良造以下既是爵稱又是官稱。此外還有客卿，凡六國人士入秦得到卿位則稱客卿。

秦軍中，地位最低的兵叫“小夫”，無爵。步卒起爵於公士，上造可乘兵車，簪嫋可駕御駟馬，不更可“主一車四馬”，但仍屬兵卒性質。大夫以上才是軍官。爵至五大夫，便可享有食邑。

從官吏的來源看，主要可分為兩種：依靠才能或靠各種關係。前者是用人唯賢，後者則用人唯親。對於將領，依據勝敗進行賞罰：立有戰功者，一般按軍功晉升爵級；戰敗受罰，不僅罪及本身，還要連累家屬。趙國趙括被任為將軍時，其母知其不能勝任，怕戰敗受連累，當即向趙王聲明同趙括脱離關係。

選官途徑有：

1.立功仕進。如商鞅定20等軍功爵，只要不斷立功就可逐級晉升；韓非曾主張“宰相必起於州郡，猛將必起於卒任”(《韓非子·顯學》)，即從有實際政治或軍事經驗的人中逐級選拔文武官吏。

2.對策或獻策。楚悼王、秦孝公、燕昭王等的求賢令，便是發出策問、徵詢對策的一種方式；吳起、商鞅等人就是由於對策言中，一躍而居要職。另一些人為博取功名主動向君主獻策，當時這種風氣極盛，《戰國策》的絕大部分內容就是記載這方面的情況。這些獻策者一旦被賞識便平步青雲、扶搖直上。由於策問、對策和獻策的盛行，各種政治主張層出不窮，氣氛十分活躍。

3.親親入官。這是依靠親屬、裙帶、寵幸等關係作官。這種情況相當普遍，齊、楚尤為突出，齊國執政或將領多出于田氏，楚國重要官位多出於屈、景、昭三大家族。秦國由於改革較徹底，這種陋習較少些。

4.推薦任能。魏文侯時，吳起、西門豹、樂羊等人都是翟璜所薦，另外象卜子夏、田子方、段幹木等則是魏成子所薦(《史記·魏世家》)；著名軍事家孫臏就是經齊將田忌推薦而被威王用為軍師的(《史記·孫子吳起列傳》)。

5.召聘應徵。戰國後期，孔子七世孫孔順就被魏王遣使者奉金帛聘以為相(《孔叢子·陳士義》)。

6.賣官鬻爵。在商品交易的影響下，官爵也被當作特殊商品由貴家豪族花錢買官(《管子·八觀》)。