最低生活保障

（1） 是保證基本生活的生活費用補貼。

（2） 是為貧困人口提供的一種救濟。

（3） 具有臨時性。原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超過了規定的救濟標準，則不再享受最低生活保障救濟。 ^[1] 

最低生活保障是我國的一種傳統做法，但過去的含義與今日大有不同。在過去，救濟對象被分成不同類型，實行差別待遇。20世紀80年代以來，不少地方紛紛探索救濟方式的改革。1993年上海市在全國率先建立最低生活保障制度，至1996年在全國範圍內鋪開。1999年9月，《城市居民生活最低保障條例》經國務院審定並於同年10月1日在全國施行，意味着城市居民最低生活保障制度在全國範圍內全面推行，也是我國社會救助工作發展的一個重要標誌。 ^[1] 

生活需求法又稱“市場菜籃法”，根據當地維持最低生活所需的物品和服務列出清單，根據市場價計算需多少現金，此金額即為最低生活保障金額。

經濟合作和發展組織提出，以一個國家或地區社會中，把社會平均收入的50%到60%作為貧困線。

從人們的生活方式和消費行為等生活形態入手，提出一系列有關貧困家庭生活形態的問題，選出若干剝奪指標，即被捨棄的方式行為，再根據這些剝奪指標及被調查者的實際情況確定哪些人屬於貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費收入，得出最低生活保障金額。

恩格爾係數法是根據恩格爾定律得出的方法，統計學家恩格爾在大量統計數據的基礎上得出結論，家庭收入越高，食品支出佔家庭總支出的比例越小，反之則相反。國際社會一般把食品支出佔家庭支出的60%作為貧困線，得出最低生活保障金額救助標準。

根據勞動和社會保障部、民政部、財政部發布的《關於做好國有企業下崗職工基本生活保障和城市居民最低生活保障制度銜接工作通知》(勞社部發〔1999〕13號)的規定，下崗職工、失業人員、企業離退休人員和在職職工，在領取基本生活費、失業保險金、養老金、職工工資期間，家庭人均收入低於當地最低生活保障標準的，可以申請城市居民最低生活保障金。各地勞動保障部門要定期將本地國有企業下崗職工基本生活費、失業保險金、離退休人員養老金髮放情況通報同級民政部門。民政部門要將本地職工家庭享受城市居民最低生活保障情況，以及因未按時足額領取工資(最低工資)、基本生活費、失業保險金或養老金而造成家庭人均收入低於當地城市居民最低生活保障標準的情況，及時反饋給勞動和社會保障部以及財政部。

下列三類人員可以申請城市居民最低生活保障金：

1．無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；

2．領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍未能重新就業，家庭人均收入低於最低生活保障標準的居民；

3．在職人員和下崗人員在領取工資或最低工資、基本生活費後以及退休人員領取退休金後，其家庭人均收入仍低於最低生活保障標準的居民。

要以户為單位，持户口本、居民身份證和收入證明等，向户口所在地的居（村）委會提出書面申請。對於人户分離的申請人員，由申請人現居住地的居（村）委會協助做好調查取證工作，並將有關證明提供給申請人户口所在地的居（村）委會。申請低保家庭成員户口不在同一地區，要向其家庭主體户口所在地區居。

按照國務院發佈的《城市居民最低生活保障條例》，持有非農業户口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低於當地城市居民最低生活保障標準的，均有權從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。申請享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道辦事處或者鎮人民政府提出書面申請，並出具有關證明，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》，由城市居民所在地的街道辦事處或鎮人民政府初審，並將有關材料和初審意見報送縣級人民政府民政部門審批。

農村居民最低生活保障是對農村家庭人均純收入低於當地最低生活保障標準的家庭，按當地最低生活保障標準給予救助的制度，是在農村特困羣眾定期定量生活救濟制度的基礎上逐步發展和完善的一項社會救助制度。這項制度最早出現於20世紀90年代，開始僅是在一些經濟較發達地區進行小規模的探索和試驗。2002年黨的十六大提出“有條件的地區探索建立農村低保制度”後，特別是黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村以後，農村最低生活保障制度迅速在全國各地推廣開來。

2007年中共中央1號文件（即《中共中央國務院關於積極發展現代農業紮實推進社會主義新農村建設的若干意見》）又明確提出，要在全國範圍建立農村最低生活保障制度，並強調指出，鼓勵已建立制度的地區完善制度，支持未建立制度的地區建立制度，中央財政對財政困難地區給予適當補助。從而給這項制度在全國的普及提供了強大推動力，到2007年底，全國31個省區市的所有涉農縣（市、區）都出台了農村低保政策，普遍建立和實施了農村最低生活保障制度，農村享受低保人數已達3400多萬，給廣大農民羣眾特別是生活困難羣眾帶來了實實在在的好處。

《決定》對農村最低生活保障問題高度重視，在論述加快健全農村社會保障體系問題時明確提出，要完善農村最低生活保障制度，並就如何完善這一制度提出了明確要求。主要有以下方面的內容：

我國農村最低生活保障制度的建立是從沿海發達地區起步、逐步向中西部地區開展的。低保資金主要由地方財政負擔，其中縣級財政也負擔一部分。從當前情況看，一個地區財政能力的強弱，決定着這個地區農村低保覆蓋範圍的大小、補助水平的高低。東部地區由於經濟發展水平較高，因此所需低保資金一般沒有問題，即使有的縣（市）財力較弱，拿不出這筆錢來，省級財政可以提供資金幫助。但對不少中西部地區的縣（市）來講，由於歷史和自然條件等多種原因，造成農村貧困面較大、貧困程度較深，需要低保救助的貧困人口數量較多，而地方財力非常有限（有的僅是吃飯財政，個別的甚至是赤字財政），要保持農村最低生活保障制度的長期有效運行，沒有中央財政和省級財政的資金注入是根本不行的。因此，要鞏固完善農村最低生活保障制度，必須加大中央財政和省級財政的補助力度。

農村最低生活保障制度是針對農村生活困難羣眾建立的，其出發點就是要把所有由於各種原因而不能保障基本生活的農村居民全都覆蓋，使他們能夠得到維持基本生活所需的費用。如果一個農村家庭的收入水平達不到維持基本生活的標準，就要採用補差的方法，對該家庭進行補助，以確保其能夠維持基本生活。這就是做到應保盡保的基本含義，也是對各地所建立的農村最低生活保障制度的基本要求。各地在完善農村最低生活保障制度過程中，必須努力做到這一點。

我國農村最低生活保障制度是按照廣覆蓋、保基本的原則建立的。 ^[2]  從各地的實踐看，大多數地區都採用我國農村絕對貧困線作為農村最低生活保障標準。應該説這樣的做法是符合農村最低生活保障制度基本屬性的，因為我國農村絕對貧困線的設置就是以能否解決生活温飽為標準的。從各地實踐的效果看，採用這樣的標準，政策指向清晰，操作簡便易行，羣眾反映良好。但是，隨着各地經濟發展水平的不斷提高和財政實力的不斷增強，必須不斷提高當地農村最低生活的保障標準和補助水平，以便使更多的農村生活困難羣眾享受低保。這既是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，也是做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的有效舉措。特別是一些經濟較發達地區，更應該根據當地經濟發展水平和財政承受能力，確定較高的合適的農村最低生活保障標準，以確保當地生活較困難的農民羣眾能夠較多地享受到經濟社會發展成果。 ^[3] 

當前，中國農村低保制度的發展態勢，大致相當於城市低保制度1997年下半年的情形，正處於一個促一下就能全面覆蓋，如果沒有外力推動則可能進展緩慢的關鍵時刻。要使此項制度有一個實質性突破，中央政府應扮演更為積極的角色。 ^[4] 

最低生活保障事關困難羣眾衣食冷暖，事關社會和諧穩定和公平正義，是貫徹落實科學發展觀的重要舉措，是維護困難羣眾基本生活權益的基礎性制度安排。隨着各項相關配套政策的陸續出台，最低生活保障制度在惠民生、解民憂、保穩定、促和諧等方面作出了突出貢獻，有效保障了困難羣眾的基本生活。但一些地區還不同程度存在對最低生活保障工作重視不夠、責任不落實、管理不規範、監管不到位、工作保障不力、工作機制不健全等問題。為切實加強和改進最低生活保障工作，2012年9月26日國務院發佈的《國務院關於進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》強調，要把保障困難羣眾基本生活放到更加突出的位置，落實政府責任，加大政府投入，加強部門協作，強化監督問責，確保把所有符合條件的困難羣眾全部納入最低生活保障範圍。 ^[5] 

《意見》要求，要加快推進低收入家庭認定工作，全面建立臨時救助制度；有效解決低收入羣眾的突發性、臨時性基本生活困難；做好最低生活保障與養老、醫療等社會保險制度的銜接工作。 ^[5] 

我國在最低生活保障方面取得了令人矚目的成就。專家提醒，我國應逐步彌合這一制度在城鄉之間、地區之間存在的差距。 ^[5] 

“低收入家庭”如何界定。將依據民政部和財政部聯合印發《關於進一步做好睏難羣眾基本生活保障工作的通知》指出，低收入家庭是指家庭人均收入高於當地城鄉低保標準，但低於低保標準1.5倍，且財產符合當地相關規定的低保邊緣家庭。 ^[6] 

2012年9月27日，國務院召開全國加強和改進最低生活保障工作電視電話會議。中共中央政治局委員、國務院副總理回良玉在會上強調，最低生活保障是黨和政府為保障困難羣眾基本生活而作出的一項基礎性制度安排。各地區、各有關部門要進一步提高思想認識，以保障和改善民生為主題，以強化責任為主線，堅持保基本、可持續、重公正、求實效的方針，完善法規政策，嚴格規範管理，切實將所有符合低保條件的羣眾納入保障範圍，提高工作透明程度，增強制度執行力度，擴大羣眾參與深度，努力構建標準科學、對象準確、待遇公正、進出有序的低保工作格局。 ^[7] 

回良玉指出，最低生活保障是關係羣眾衣食冷暖的民生工程，是夯實黨的執政基礎的民心工程，是分享改革發展成果的德政工程，是維護社會和諧穩定的同心工程。黨中央、國務院高度重視最低生活保障工作，經過多年努力，我國最低生活保障取得歷史性成就。全國城鄉低保對象基本穩定在7500萬人左右，符合條件的困難羣眾總體實現了應保盡保。近五年，全國累計投入低保資金4151億元，城鄉低保標準分別增長了58%和105%，實際補助水平分別提高了136%和187%。最低生活保障政策體系比較完備，低保制度與就業扶持、扶貧開發、養老保險等制度有效銜接、形成合力，為廣大城鄉困難羣眾構建了堅實的社會保障。 ^[7] 

回良玉強調，進一步加強和改進最低生活保障工作，要牢牢把握應保盡保、公平公正、動態管理、統籌兼顧的基本原則，不斷提高最低生活保障制度的科學性和執行力。要運用科學方法，合理確定低保標準，確保把有限的資金真正資助到那些急需幫助的困難羣眾身上。要緊緊抓住完善對象認定條件、健全審核審批機制、保障羣眾參與監督、強化監管查處機制、加強制度有效銜接等關鍵環節，抓緊研究制定低保家庭大額財產的標準和條件，明確核算和評估的具體辦法，建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況核對機制，進一步規範低保申請、審核、審批等工作環節，建立低保投訴舉報核查制度，切實推進管理服務的規範化、精細化，為困難羣眾提供更好的最低生活保障服務。 ^[7] 

回良玉要求，各地區、各部門要加強組織領導，專題研究，重點部署，切實加強和改進最低生活保障工作。要進一步完善政府主導、民政牽頭、部門配合、社會參與的低保工作機制，落實管理責任，建立責任追究機制，強化工作保障，充實加強基層低保工作力量，做好宣傳引導，全力維護好、保障好睏難羣眾的基本生活權益。 ^[7] 

2020年，民政部社會救助司副司長蔣瑋7月29日在民政部2020年第三季度例行新聞發佈會上介紹，民政部和財政部近日聯合印發《關於進一步做好睏難羣眾基本生活保障工作的通知》，提出將適度擴大最低生活保障覆蓋範圍。 ^[6] 

城市居民最低生活保障標準是指國家為保障城市居民達到最低生活水平而制定的一種社會救濟標準。標準確定的合理與否，事關制度能否順利實施。標準定得太高，一則加重國家和地方的財政負擔，二則助長了人們的依賴思想，產生負面效應；標準定得太低，不能保障貧困居民的基本生活，有悖此舉的初衷。

2020年7月，民政部和財政部聯合印發《關於進一步做好睏難羣眾基本生活保障工作的通知》，提出在堅持現有標準、確保低保制度持續平穩運行的基礎上，適度擴大最低生活保障覆蓋範圍。最低生活保障覆蓋範圍。

通知指出，低收入家庭是指家庭人均收入高於當地城鄉低保標準，但低於低保標準1.5倍，且財產符合當地相關規定的低保邊緣家庭。

通知還適度放寬了特困人員認定條件。將特困人員救助供養覆蓋的未成年人年齡從16週歲放寬至18週歲，由此，符合“三無”條件的16至18週歲未成年人將全部納入特困人員救助供養範圍。 ^[6] 

最低生活保障標準的確定應考慮以下因素：

最低生活保障標準的確定與發佈

1、 最低生活保障標準，按照當地維持居民、村民基本生活所必需的費用確定。

2、 設區的市的最低生活保障標準，由市人民政府民政部門會同財政、統計物價等部門擬定，報本級人民政府批准並公佈執行；縣(市)最低生活保障標準由縣(市)人民政府民政部門會同財政、統計，物價等部門擬定，報本級人民政府批准並報上一級人民政府備案後公佈執行。

當地人民政府可以根據城鄉差別，分別確定、執行不同的最低生活保障標準。

當地人民政府應當根據經濟、社會的發展，對最低生活保障標準適時的調整。 ^[8-9] 

2022年6月9日，記者從廣州市民政局官網瞭解到，廣州明確提高2022年城鄉最低生活保障、低收入困難家庭（最低生活保障邊緣家庭）認定、特困人員基本生活、孤兒養育、事實無人撫養兒童基本生活補貼、流浪乞討受助人員基本飲食等標準。 ^[10] 

2022年7月1日起，上海市最低生活保障從每人每月1330元調整為每人每月1420元，增加90元。本次調整的社會救助標準還包括民政定期定量補助對象救助標準、特困人員供養標準、低收入困難家庭申請專項救助收入認定標準、最低生活保障家庭中未滿16週歲未成年人的救助標準等。 ^[11] 

2023年12月報道，民政部、全國老齡辦發佈《2022年度國家老齡事業發展公報》，截至2022年末，全國城市最低生活保障對象423.8萬户、682.4萬人，全國城市最低生活保障平均標準為每人每月752.3元，比上年增長5.7%。全國農村最低生活保障對象1896.7萬户、3349.6萬人，全國農村最低生活保障平均標準為每人每月582.1元，比上年增長9.8%。全國城市特困人員救助供養35.0萬人，其中60週歲及以上老年人22.0萬人；全國農村特困人員救助供養434.5萬人，其中60週歲及以上老年人345.5萬人。 ^[12]