晉陝蒙接壤地區資源開發與環境保護領導小組

1988年國務院頒佈了《開發建設晉陝蒙接壤地區水土保持規定》（以下簡稱《晉陝蒙規定》）全國唯一的水土保持地區性法規，並率先在該區開展水土保持監督執法工作。為了貫徹《開發建設晉陝蒙接壤地區水土保持規定》，1989年由國家計委（今國家發改委）、水利部、三省（區）計委和水土保持部門組成“晉陝蒙接壤地區水土保持工作協調小組”，協調接壤地區在開發建設中貫徹執行《晉陝蒙規定》的有關問題，1994年，根據接壤地區資源開發與環境保護髮展形勢的需要，將“協調小組”升格為“晉陝蒙接壤地區資源開發與環境保護領導小組”，成員單位包括國家計委、水利部、煤炭部、國家環保局、財政部、國家科委、林業部、農業部、地礦部、國家土地局、中科院和三省（區）人民政府，其中國家計委為組長單位。“協調小組”共召開協調座談會五次，領導小組召開全體會議兩次，為促進晉陝蒙接壤地區水土保持預防監督執法、資源開發與環境保護協調發展作出了很大的貢獻。 ^[1] 

然而自1996年以來，“領導小組”活動較少，接壤區資源開發與環境保護中出現了新的問題，面對新時期出現的新問題，需要高層次地協調接壤區資源開發與環境保護各方面的關係，重新啓動“領導小組”工作就顯得非常重要。

晉陝蒙接壤地區位於鄂爾多斯高原和陝北、晉西北黃土高原過渡的三角地帶，包括山西省忻州市的河曲縣、保德縣、偏關縣，呂梁地區的興縣；陝西省榆林市的神木縣、府谷縣、榆陽區、橫山縣；內蒙古自治區呼和浩特市的托克托縣，鄂爾多斯市的達拉特旗、準格爾旗、東勝區、伊金霍洛旗，共三省（區）、五市（地）、十三個縣（旗、區）。總面積5.44萬km²,人口328萬人。

該區自然地貌複雜，氣候惡劣，生態環境脆弱，水土流失嚴重。多年平均輸沙量4.9億噸，侵蝕模數0.9萬t/km².a，而局部地區高達3—4萬t/km².a，是黃河多沙粗沙的主要產區，是國家級水土流失防治重點治理區。

接壤區富含8類48種礦產資源，尤以煤、石油、天然氣等得天獨厚，分佈有神府、東勝、準格爾、河東四大煤田，煤田面積達3.3萬km²,已探明儲量近3千億噸。自八十年代以來，煤炭開發大規模展開，已建成年產百萬噸以上大型煤礦19個，年產原煤超過億萬噸;與之相配套的鐵路、公路陸續興建，建成鐵路近1000km，拓寬改造新建高等級公路越1000km，蒙達、大唐、萬家寨等大型電力項目已經建成，總裝機容量達1000萬KW。據不完全統計，接壤區共有大中小生產建設項目3000多個，數量和規模都呈現不斷增加的趨勢。隨着開發建設項目的大規模展開，新增水土流失以幾何級數遞增。據觀測分析統計，1986—1993年，該地區以煤炭開採為主的生產建設，棄土棄渣量達1.2億t，河流泥沙含量增加了226.9%。據開發建設比較集中的烏蘭木倫河監測，河流輸沙模數比開發前增加了30%，1988~1994年間有6年出現含沙量高達1170~1630kg/m³的高含沙洪水。接壤區開發建設項目數量多且分佈相對集中，生態環境又十分脆弱，被確定為國家級水土流失防治重點監督區，預防監督管理任重而道遠。

晉陝蒙接壤地區生態環境人為惡化的發展趨勢受到黨和國家領導及社會各界的高度關注。1988年，經國務院批准，國家計委、水利部聯合頒佈了《開發建設晉陝蒙接壤地區水土保持規定》，為了貫徹落實《晉陝蒙規定》，1989年“晉陝蒙接壤地區水土保持工作協調小組”在太原成立，並舉行了第一次協調小組會議。會議着重討論了《晉陝蒙規定》的實施辦法建議稿，以及協調小組的職責，並要求各地“1、加強領導，建立監督檢查體系；2、各部門密切配合貫徹《晉陝蒙規定》，實行《水土保持方案報告》審批制度；3、加強‘兩費’徵收和管理；4、進一步摸清開發建設基本情況，修訂完善資源開發與水土保持規劃。”

為了檢查貫徹執行《晉陝蒙規定》的情況，“協調小組”於1990年五月召開了第二次（擴大）會議。參加會議的有“協調小組”成員和三地（盟）計委、水利水保部門，十縣（旗）市政府以及神府、東勝、準格爾煤炭工業公司的負責人，交通部、地礦部、黃委會也派員參加了會議。會議對一次會議以來的工作，從廣泛宣傳《晉陝蒙規定》、實施制度建設、監督體系建設、開發項目普查、違法案件查處等方面給予充分的肯定。同時對河道、溝道隨意棄土棄渣、侵佔甚至堵塞河道、造成重大水土流失災害等問題提出了批評。為了進一步貫徹《晉陝蒙規定》，會議對下一步工作作出安排：

一是加強宣傳，進一步提高領導幹部對水土保持工作重要性的認識；

二是加強領導，建議調整充實各級領導機構，增加地礦、煤炭、建設、交通、銀行、土地、公安、司法、工商等部門參加；

三是繼續健全水土保持監督機構，加強預防監督執法；

四是對《晉陝蒙規定》頒佈前遺棄的廢土廢渣提出治理方案；

五是抓緊礦區河道清障，做好防洪工作。

1991年5月，為了總結水土保持監督執法經驗，研究部署下一步工作，“協調小組”在榆林召開了晉陝蒙接壤地區水土保持工作協調小組第三次（擴大）會議。會議對1990年工作的基本評價是：

1、繼續廣泛深入地開展了宣傳工作；

2、完善了監督機構和管理辦法，充實培訓了監督隊伍；

3、積極查處違法案件，全面開展了執法工作；

4、編制了《晉陝蒙接壤地區水土保持規劃》、《開發建設晉陝蒙接壤地區水土保持技術規定》和《開發建設晉陝蒙接壤地區新的水土流失監測規劃》。

同時指出，工作中暴露出來急需解決的問題也很多：個別地方和個人對預防監督執法缺乏認識，機構沒有健全，存在袒護違法，牴觸執法現象；亂棄現象沒有得到有效制止，烏河清障工作未徹底解決等。會議要求，要以宣傳貫徹即將頒佈的《水土保持法》為中心，結合落實《晉陝蒙規定》，完善法規，強化職能，重點突破，積極推進，把監督執法工作提高到一個新水平。

會議提出的1991年的任務是：

1、宣傳貫徹《水土保持法》是監督工作的中心；

2、完善《水土保持法》配套法規建設；

3、積極推進執法試點經驗的全面推開。

會議對困擾監督工作的幾個具體問題給予了明確，並根據開發建設與環境保護髮展形勢對“協調小組”今後的工作提出改進意見，建議將“協調小組”升格為“領導小組”，由有關部委領導、三省（區）領導共同組建晉陝蒙接壤地區水土保持監督領導小組，併成立晉陝蒙接壤地區水土保持監督局，作為“領導小組”的具體辦事機構。

為了進一步貫徹《晉陝蒙規定》、《水土保持法》等水土保持法規，解決該地區河道清障問題，防止人為水土流失，確保安全渡汛，1992年7月在神木縣召開了協調小組第四次會議，參加會議的有協調小組成員、神木縣縣長、伊金霍洛旗旗長，三省（區）、三地（盟）、十縣（旗）水利水保部門、華能精煤東勝公司、華能精煤神府公司負責人，國家防總和黃委會派員參加。會議期間，現場考察了神府東勝礦區的大柳塔、活雞兔溝、後補連河段棄土棄渣及河道阻水工程情況，協調小組辦公室彙報了清障工作進展情況，協調小組負責人與陝西省榆林地區專員、神木縣縣長、內蒙古伊克昭盟盟長、伊旗旗長、華能精煤公司負責人簽定了五個單位的《清障目標責任書》。

為了搞好晉陝蒙接壤地區水土保持工作，1993年7月由國家計委、水利部主持，在北京召開了“晉陝蒙接壤地區防治水土流失座談會”。水利部水土保持司郭廷輔司長代表“協調小組”彙報了晉陝蒙接壤地區監督執法工作工作情況，國家計委副主任陳耀邦作了重要講話，並以國家計委、水利部辦公廳文件“計辦國地[1993]624號《關於印發國家計委副主任陳耀邦在晉陝蒙接壤地區防治水土流失座談會上的講話的通知》”要求三省區計委、水利廳，財政部、煤炭部、鐵道部、電力部、地礦部 ^[1]  、國家環保局、國家土地管理局辦公廳，華能精煤公司認真貫徹執行。

遵照國務院領導同志的指示，1993年12月國務院環境保護委員會在陝西省榆林市召開晉陝蒙接地區能源開發環保檢查現場會，研究在能源開發過程中依法保護生態環境的措施。國務委員、國務院環境保護委員會主任宋健主持會議並作了重要講話，國務院副秘書長徐志堅，山西、陝西、內蒙古省（區）人民政府，國務院有關部門、總後勤部及有關地區、單位的負責同志參加了會議。會議期間，與會代表察看了神府—東勝煤田採挖現場。陝西省人民政府副省長範肖梅、內蒙古自治區人民政府副主席周維德、山西省人民政府副省長紀馨芳和華能精煤公司總經理石鑫，分別就這一地區能源開發中的有關情況作了彙報。會議認為，晉陝蒙接壤地區能源開發過程中的亂採濫挖和隨意堆棄廢土廢渣，造成生態環境破壞的問題，必須引起三省（區）人民政府和有關部門的高度重視。開發建設必須依法做好水土保持和生態環境保護工作，堅持開發與保護並重的方針，協調解決好這一地區的水土保持和生態環境問題。會議建議加強協調小組的綜合協調職能，將協調小組升格為由國家計委牽頭，國務院有關部門和三省（區）人民政府的領導組成的領導小組，並吸收有關方面的科學家參加。會議要求強化監督管理，整頓採煤秩序；採取有力措施，清除河道障礙；探索建立生態環境補償機制，多渠道解決生態環境恢復治理資金；制訂晉陝蒙接壤地區資源開發與環境保護綜合規劃；開展典型示範和科學研究。

為了具體貫徹落實國務院國閲[1994]25號文件的精神，促進晉陝蒙接壤地區資源開發與環境保護的協調發展，1994年3月由國家計委副主任陳耀邦在北京主持召開了晉陝蒙接壤地區資源開發與環境保護領導小組會議。會議聽取了山西、陝西、內蒙古三省區和華能精煤公司、黃委會黃河上中游管理局等部門關於榆林現場會以來，在整頓採煤秩序和清除河道障礙等主要工作進展情況的彙報，討論研究了領導小組下一步的主要工作。會議認為，去年年底宋健同志在榆林主持召開現場會議以來，三省（區）、水利部、華能精煤公司等單位都作了許多工作，下一步要嚴格按國務院國閲[1994]25號文件的要求，進一步加強了領導。完善具體措施，狠抓落實，取得實效。

為了交流、檢查去年以來落實國務院國閲[1994]25號文件的情況，國家計委牽頭於1995年3月在北京召開了晉陝蒙接壤地區資源開發與環境保護領導小組第二次全體會議。會議通報了領導小組成立主要工作的進展情況，研究了下一步的主要工作，討論了晉陝蒙接壤地區資源開發與環境保護綜合規劃。會議認為的成績明顯，主要包括：

1、執法檢查收到了良好效果；

2、按期完成了烏河河道清障任務；

3、整頓採煤秩序初見成效；

4、改造土法煉焦工作有進展；

5、編制完成了《晉陝蒙接壤地區資源開發與環境保護綜合規劃》（徵求意見稿）；

6、開展重大問題的研討工作。

會議就下一步主要工作提出以下意見：

①、繼續加強監督執法檢查工作；

②、加快改造土法煉焦；

③、具體探索建立生態環境補償機制，建議請財政部牽頭研究一個方案；

④、加強生態環境保護和恢復典型示範和科學研究；

⑤、加強組織協調，落實綜合規劃。會議強調，三省區各級政府和有關部門要把實施綜合規劃作為本地區、本行業經濟可持續發展的重點，納入中長期和年度計劃。

提出的目標與建議

（一）強化資源開發與環境保護領導小組職能。

晉陝蒙接壤區地理位置和資源開發與生態環境的特殊性，決定了其需要“領導小組”這樣高級別的組織負責管理和協調開發建設過程中水土保持的重大問題，需要專門的預防監督結構負責“領導小組”的日常工作，負責跨省（區）項目生態環境建設的統一管理。建議“領導小組”應實行輪流主持、定期召開協調會議，討論開發建設過程中水土保持的重大問題，組織高級別的聯合執法檢查；強化晉陝蒙監督局和“領導小組”辦公室的作用，賦予具體的法律授權，強化具體職責，加強接壤區預防監督管理，促進水土保持生態環境預防保護和監督管理工作的深入發展。

（二）加強預防監督管理，建設國家級水土保持生態環境預防保護和監督管理示範區。

晉陝蒙接壤區是國家級水土流失防治重點監督區，預防監督管理應當向建設國家級生產建設項目水土保持生態環境工程示範區方向發展。通過加強“領導小組”及其辦公室協調管理工作，建設高標準、大規模的生產建設項目水土保持生態環境工程示範區，進一步推動接壤區水土保持生態環境建設，對全區、乃至全國開發建設中的水土流失防治起到典型示範作用。在“領導小組辦公室”和晉陝蒙監督局的統一協調下，地方監督部門的指導下，以生產建設單位為主體，以神東礦區、準格爾煤田等重大生產建設項目生態環境建設區為核心，向周邊地區輻射，在3—5年內建成3—4個100km以上的生產建設項目水土保持生態工程建設示範區。

（三）加強開發建設項目水土保持市場管理。提高水土保持方案編制的質量，促進水土保持方案的實施，推動生態環境監測開展。

水土保持方案的編制，開發建設項目水土保持生態工程的施工和監理，水土保持生態環境監測，開發建設項目水土保持生態工程竣工驗收的評估等工作都在實行市場化管理，儘快健全和完善相應的管理制度和技術規範，規範市場行為，規範技術行為，加強資質考核和監督檢查，推動各項工作的發展。