新公共管理理論

《新公共管理》簡·萊恩(作者),趙成根(譯者)

內容介紹全書共分5個部分、12章。導論部分首先表明本書的目標，就是要在重點分析新公共管理理論和其他已有研究途徑的基礎上，建構一個新公共管理的綜合分析框架，以客觀地反映公共管理的現實。具體的兩大目標，一是要考察分析公共行政和公共管理的各種理論模型，並努力與新公共管理相融合，以尋求進行學科整合，創建一種新的公共管理理論框架的可能性。二是探究在新公共管理改革的影響下，公共部門的可持續的適用性問題。在此基礎上，討論了新公共管理研究所涉及的重要問題，討論了相關的重要概念，着重討論了新公共管理這一核心概念。作者準確地將新公共管理界定為契約制，是簽約外包制（contracting－out）和政府內部契約制（contracting－in）的綜合。第一篇由兩章構成，主要考察公共管理理論研究和治理實踐的現狀。第一章討論了20世紀以來逐漸發展起來的公共管理研究的基本研究途徑：公共行政研究途徑、管理研究途徑、政策研究途徑，以分析這幾種公共管理的主要模式的差異，指出這些傳統的治理理論已經不適應時代的需求。第二章對使用公共財政統計資料的公共部門項目、公共資源配置和收入再分配的最近的發展進行了總體考察，考察了在民營化和放松管制等市場化改革的影響下公共部門變遷的趨勢。第二篇由四章構成，主要運用公共選擇理論、芝加哥學派經濟學和新制度主義經濟學等直接推動新公共管理產生和發展，構成新制度重要理論基礎的理論工具，重點研究分析了官僚制組織配置資源的結構到底出了什麼問題，為什麼公共企業不能有效運作，收入保障計劃或者公共再分配所面臨的主要困難是什麼等課題。第三篇由五章構成，全面深入地分析了新公共管理制度模式所涉及的各種重要主題。第七章考察從傳統的長期契約制轉向新公共管理的短期契約制所帶來的重要變化。第八章概括了契約論的贊成者和反對者的主要觀點。第九章分析在契約型治理機制中政府的各種不同角色。第十章考察了代理契約制，考察了政府與它的CEOs之間的關係。第十一章則提出了在新公共管理制度中組織失敗的風險這一問題。最後，在結論一章，作者對以公共契約主義為核心的新公共管理的有效性及其限度進行了分析。

本書是作者深入考察發達資本主義國家新公共管理改革運動的實踐，尤其是推行新公共管理改革最為徹底的新西蘭和澳大利亞的改革實踐基礎上所推出的一部力作。他在書中全面地分析了新公共管理的理論淵源、主要機制、內在機理和發展趨勢，是迄今為止不可多得的一部系統論述新公共管理理論的學術專著，在英美等國公共管理學界產生了廣泛的影響。

作者：(英國)簡·萊恩 譯者：趙成根

簡·萊恩(Jane－Erik Lane)，瑞士日內瓦大學教授，著名經濟學家和公共管理理論家，曾出版多部富有影響的理論專著。出版於2001年的《新公共管理》一書，是作者深入考察了發達資本主義國家新公共管理改革運動的實踐，尤其是推行新公共管理改革最為徹底的新西蘭和澳大利亞的改革實踐基礎上所推出的一部力作。他在書中全面地分析了新公共管理的理論淵源、主要機制、內在機理和發展趨勢，是迄今為止不可多得的一部系統論述新公共管理理論的學術專著，在英美等國公共管理學界產生了廣泛的影響。

總序

譯者序

前言

導論：2000年的挑戰

公共部門和私人部門

構建公共部門的模型

新公共管理

尋求學科整合

公共部門治理

新公共管理不過是流行一時的時尚？

五種反對的觀點

韋伯的老問題和它的新答案

交換和契約

新公共管理中的契約是什麼？

一份契約可能有多長的有效時限？

選擇代理人

一份契約可以有多大篇幅？

新公共管理的運用有何限制嗎？

新公共管理在未來的適用性

本書的計劃

第一篇 公共管理的現狀

第一章 20世紀的基本研究途徑

第二章 公共管理的適用性

第二篇 新公共管理的理論淵源

第三章官僚制組織：太多的X-無效率

第四章 公共企業：非社會效用

第五章 再分配：效率與公平的權衡

第六章 福利國家或福利社會

第三篇 向新公共管理轉型

第七章 從長期合同到短期合同

第八章公共部門的契約主義——基本的研究途徑

第九章 合同制中的政府作用

第十章公共政策、合同制和首度執行官

第十一章 合同制國家：沒有組織失敗的風險

第十二章 結論：契約主義在公共治理中的有效性及其限度

參考文獻

索引

圖解目錄

表格目錄

20世紀70年代末以來，西方發達資本主義國家實行的政府改革，引起了極大的社會反響。“重塑政府運動”、“企業型政府”、“政府新模式”、“市場化政府”、“代理政府”、“國家市場化”、“國家中空化”等，只是對這場改革的不同稱謂。人們普遍認為，區別於傳統公共行政典範的、新的公共管理模式正在出現。赫克謝爾（C.Heckscher）指出，政府改革打破了單向的等級指揮關係，建立了互動交流和導向管理，並開始向“後官僚組織”變遷[1]。而巴扎雷（Michael Barzelay）説，摒棄官僚制的時代已經到來，公共管理由重視“效率”轉而重視服務質量和顧客滿意度，由自上而下的控制轉向爭取成員的認同和爭取對組織使命和工作績效的認同[2]。“重塑政府”運動的積極倡導者奧斯本和蓋布勒總結美國改革地方政府和聯邦政府的經驗，宣揚政府管理的新方式[3]。胡德（Christopher Hood）把西方國家的政府改革所體現出來的政府管理新模式稱作新公共管理典範[4]。“新公共管理”實踐催生出不同於傳統公共行政理論的理論新範式。這就是新公共管理理論。自上世紀中葉開始，西方發達資本主義國家普遍實行“福利國家”制度。它們運用凱恩斯主義經濟學指導國家的經濟活動，試圖依靠政府的作用來彌補市場的不足。然而過了多年，“福利國家”制度並未取得如願的經濟增長和社會滿意度。上世紀六七十年代以來，經濟滯脹、政府擴大支出產生高税收、政府公共服務無效率，造成社會普遍不滿，最終導致意識形態變革。人們開始從政治上批判“福利國家”的政策基礎，主張以自由市場、個人責任、個人主義來重塑國家和社會。

在意識形態上崛起的“新右派”思想，主要來源於自由經濟思想、新制度經濟學和公共選擇經濟學。它強調自由市場的價值，批評政府幹預的弊端，主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會資源並且做出相應的制度安排。它認為國家和政府作為非市場力量，會扭曲社會資源的有效配置。高税收將資源從“創造財富”的私營部門轉移到“消費財富”的公共部門，妨礙經濟增長和削減社會福利。只有讓市場進行資源的最佳配置，讓消費者和生產者決定福利的供給和需求，才能促進社會和經濟的繁榮。於是，市場化成為政府改革的必然選擇。公共企業的私營化、公共服務的市場化、公共部門之間的競爭、公共部門與私人部門之間的競爭，廣泛進入西方國家的政府改革策略。

市場化改革，從一定意義上講，是在為政府減負，同時也意味着政府放權。在現代國家，政府扮演着雙重角色，即“社會福利的提供者”與“經濟穩定和增長的主舵手”。政府在社會保障、社會公平、教育平等、醫療保健、環境保護等方面依然承擔着不可推卸的責任，仍然支配着巨大的社會資源。社會要求政府“花費更少、做得更好”，更有效地使用公共財政資源。對此，政府必須積極從內部管理上挖潛，尋找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。私營企業優良的管理績效和先進的管理方法，自然地成為政府進行管理創新的改革選擇。西方國家的政府改革鼓吹市場化和效法私營企業管理，最終導致新公共管理典範的誕生而不同於傳統的政府管理模式。

在這場改革運動中，英國是先行者。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規模和進行“財政管理創新”為中心的改革，其後的梅傑政府（“公民憲章運動”）、布萊爾政府（“第三條道路”）繼續推進政府改革，進一步發揮市場化作用；新西蘭則在1988年開始以“政府部門法案”為藍本的改革；加拿大在1989年成立“管理發展中心”，並於次年發表題為“加拿大公共服務2000”的政府改革指導性綱領；美國於 1993年成立“國家績效評估委員會”，用來指導政府改革，後於1998年更名為“重塑政府國傢伙伴委員會”（National Partnership for Reinventing Government）。這些改革的重要特徵就是，發揮市場機制在公共服務領域中的作用，積極借鑑私營管理的技術和方法，提升政府的管理能力和公共服務能力。

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區別。如果説傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所説的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視，而不是隻管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同僱傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用着的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等並非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

在公共選擇和交易成本理論與新管理主義理論的基礎上，發展出不同方向的新公共管理的理論。

一、弗裏德曼和哈耶克的“小政府理論”。在“政府失靈論”蔓延的背景下，這兩位學者指出，政府應縮小管轄的空間範圍，其活動內容只是提供那些市場做不了也做不好的服務，即提供具有非排他性的公共產品和服務。當然，政府的“小”只是空間範圍上的小，並不意味着政府能力以及競爭力的弱小。

二、哈默和錢皮則發展出“流程再造”理論，主要針對官僚制，強調對官僚制進行重新改造和超越。其理論內容主要有：

1、對工作流程進行重新設計，以提高效率，效能和質量。

2、以業務流程為改造對象和中心，以顧客需求和滿意度為目標、對現有業務流程進行根本的再思考和徹底的再設計，以打破傳統的職能型組織結構，建立全新的過程型組織結構，從而實現組織在成本、質量、服務和速度等方面的巨大改善。

三、另有學者——霍哲把政府績效作為切入點，提出把績效評估作為改進績效的一種管理工具。他設計了一整套具體的績效評估流程，同時還強調，在績效評估的過程中要提高公民的參與度，因為這樣的績效評估結果和績效信息將會對政府政策和項目管理有更大的意義。

四、霍哲還研究了另一個重要的理論——基於迴應性的政府全面質量管理。即建立起一套在以顧客為中心，持續改進，強調授權和協作基礎上的全面質量管理。其目的在於通過引入政府全面質量管理，消除由於官僚制、利益集團以及專業化的結構所帶來的迴應性障礙，建立更具迴應性以及以顧客為中心的公共機構。

五、奧斯本和蓋布勒的“重塑政府”理論，他們在《改革政府》中將“新公共管理”看做單一的模式概念，並指出“新公共管理”模式包含以下十大基本原則或基本內容：

1、起催化作用的政府：掌舵而不是划槳

2、社區擁有的政府：授權而不是服務

3、競爭性政府：把競爭機制引入到提供服務中去

4、有使命的政府：改變按章辦事的組織

5、講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款

6、受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要

7、有事業心的政府：有收益而不浪費

8、有預見的政府：預防而不是治療

9、分權的政府：從等級制到參與和協作

10、以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。

因此，應用企業家精神去改造政府，並且能夠把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業一樣，提高效率。其中最重要的一點就是以顧客為中心，即強調服務提供者應對他們的顧客負責，在提供服務過程中不斷進行革新，尋求減少成本和增進質量的方法，聆聽顧客的呼聲，授權顧客作出選擇，把資源放在顧客手裏讓他們挑選。

1.公共政策領域中的專業化管理。這意味着讓管理者管理,或如胡德所言“由高層人員對組織進行積極的、顯著的、裁量性的控制”。對此最為典型的合理解釋是“委以責任的前提是對行為責任進行明確的區分”。

2.績效的明確標準和測量。這需要確立目標並設定績效標準,其支持者在論證時提出“委以責任需要明確描述目標;提高效率需要牢牢盯住目標”。

3.格外重視產出控制。根據所測量的績效將資源分配到各個領域,因為“需要重視的是目標而非過程”。

4.公共部門內由聚合趨向分化。這包括將一些大的實體分解為“圍繞着產品組成的合作性單位”,它們的資金是獨立的,彼此之間在保持一定距離的基礎上相互聯繫。“在公共部門的內部與外部”,既可對這些單位進行管理又可以“獲得特定安排所帶來的效率上的優勢”,其必要性證明了這種做法的合理性。

5.公共部門向更具競爭性的方向發展。這包括了“訂閲合同條款以及公開招標程序”,其合理性則在於“競爭是降低成本和達到更高標準的關鍵所在”。

6.對私營部門管理方式的重視。這包括“不再採用‘軍事化’的公共服務倫理觀”,在人員僱用及報酬等方面更具有彈性,這種轉變的合理性在於,“需要將私營部門‘經證實有效的’管理手段轉到公共部門中加以運用”。

7.強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。胡德將這看做是“壓縮直接成本,加強勞動紀律,對抗工會要求,降低使職工順從企業的成本。“對公共部門的資源需求進行檢查,少花錢多辦事”的必要性證明這種做法是合理的。

1、以顧客為導向，奉行顧客至上的全新價值理念。新公共管理完全改變了傳統模式下政府與公眾之間的關係，政府不再是發號施令的權威官僚機構，而是以人為本的服務提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務行政”。公民是享受公共服務的“顧客”，政府以顧客需求為導向，尊崇顧客主權，堅持服務取向。新公共管理關注政府項目實施的有效性，表現出一種目標導向的趨勢，行政權力和行政行為從屬和服務於“顧客”的滿意度這一中心。政府以提供全面優質的公共產品、公平公正的公共服務為其第一要務。在新公共管理看來，政府是負責任的“企業家”，而公民是其尊貴的“顧客”。這是公共管理理念向市場法則的現實復歸。作為“企業家”的政府並非以贏利為目的，而是要把經濟資源從生產效率較低的地方轉移到效率較高的地方，“由顧客驅動的政府是能夠提供多樣化和高質量的公共服務的政府”。對公共服務的評價，應以顧客的參與為主體，注重換位思考，通過顧客介入，保證公共服務的提供機制符合顧客的偏好，並能產出高效的公共服務。

2、治道變革，政府職能由“划槳”轉為“掌舵”。新公共管理主張政府在公共行政中應該只是制定政策而不是執行政策，政府應該把管理和具體操作分開。用《改革政府》的作者戴維·奧斯本等人的話説，就是政府的角色應是“掌舵”而不是“划槳”。他們認為傳統政府低效的一個重要原因就是忙於划槳而忘了掌舵，做了許多做不了、做不好、捨本求末的事情。正如彼得·德魯克在其名著《不連續的時代》中所寫道的：“任何想要把治理和實幹大規模地聯繫在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構去親自實幹的做法也意味着幹蠢事。”至於掌舵的主要途徑，新公共管理認為要通過重新塑造市場，不停地向私人部門施加各種可行和有利的影響讓其“划槳”的方式來進行。

3、公共管理中引入競爭機制。傳統公共行政力圖建立等級森嚴的強勢政府，強調擴張政府的行政干預。新公共管理則主張政府管理應廣泛引入市場競爭機制，通過市場測試，讓更多的私營部門參與公共服務的提供，提高服務供給的質量和效率，實現成本的節省。以競爭求生存，以競爭求質量，以競爭求效率。競爭性環境能夠迫使壟斷部門對顧客的需要變化作出迅速反應。相對於動用政府本身的公務員來説，合同外包是允許政府實驗各項政策的全新供給體系，通過市場測驗可以判斷出新政策的合意性。“風險規避，尤其是政治風險的迴避，是公共行政人員推行民營化的主要動機”。

4、重視效率追求。追求效率是公共行政的出發點和落腳點。新公共管理在追求效率方面主要採取三種方法：(1)實施明確的績效目標控制。與傳統公共行政重遵守既定法律法規、輕績效測定和評估的做法不同，新公共管理主張放鬆嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制，既確定組織、個人的具體目標，並根據績效目標對完成情況進行測量和評估。(2)重視結果。傳統的官僚主義政府注重的是投入，而不是結果。他們往往只會花掉預算分解的每個項目的資金，對結果和收益毫不關心。新公共管理根據交易成本理論，重視管理活動的產出和結果，關注公共部門直接提供服務的效率和質量，主張對外界情況的變化以及不同的利益需求作出主動、靈活、低成本、富有成效的反應。(3)採用私營部門成功的管理手段。新公共管理強調政府廣泛採用私營部門成功的管理手段和經驗，如重視人力資源管理、強調成本——效率分析、全面質量管理、強調降低成本，提高效率等。

5、改造公務員制度。新公共管理主張對公務員制度的一些重要原則和核心特徵進行瓦解：(1)通過推行臨時僱傭制、合同用人制等新制度，打破傳統的文官法“常任文官無大錯不得辭退免職”的規定。(2)廢棄公務員價值中立原則。新公共管理“主張放棄政府的與邏輯實證論相聯繫的表面上的‘價值中立’(value-neutrality)”，它正視行政所具有的濃厚的政治色彩，認為不應將政策制定和行政管理截然分開。強調公務員與政務官之間存在着密切的互動和滲透關係，主張對部分高級公務員應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，並承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理認為正視行政機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執行政策，還能使他們以主動的精神設計公共政策，使政策能更加有效地發揮其社會功能。

6、創建有事業心和有預見的政府。新公共管理認為“政府必須以收費來籌款，通過創造新的收入來源以保證未來的收入”。不僅如此，政府還必須轉變價值觀，在把利潤動機轉向公眾使用的基礎上，儘可能使政府公共管理者轉變為企業家，學會通過花錢來省錢、為獲得回報而投資。與此同時，新公共管理認為，傳統公共行政只注重提供服務而不注重預防，結果當問題變成危機時，再花大量的金錢、精力去進行治療。新公共管理認為社會更需要預防，即解決問題而不是提供服務。為此，政府應該把更多的工作放在預防上。有預見的政府會做兩件根本的事情：(1)使用少量錢預防而不是花大量錢治療;(2)在作出重要決定時，盡一切可能考慮到未來。

1998年，新一輪的國務院機構改革開始。這次改革的目標是：建立辦事高效、運轉協調、行為規範的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。從這次機構改革的基本目標和原則可以看出，這次機構改革的指導思想仍然主要是公共行政的傳統準則，即集權性的韋伯式的官僚體制的基本準則，尚缺少當前西方各國流行的新公共管理的準則。但是根據我國國情和公共行政管理實際發展水平，我們認為傳統的公共行政模式的基本準則在我國並未完全過時。畢竟，西方發達國家公共行政管理改革與我國公共行政體制改革所處的社會發展背景不同。但是我們認為，這並不排斥我們在改革中吸收和借鑑西方新公共管理的某些思想。這是因為，世界各國在公共行政管理改革中面臨的許多問題都是共同的，這一點不論在理論上還是在實踐上都是如此。因此，瞭解和吸取西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓，對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。縱觀西方新公共管理思想的理論和實踐，至少在如下幾個方面對我國公共行政管理體制的改革具有借鑑意義 ^[2]  ：

新公共管理理論在發展的過程中遭到了不少的批評，但這並不影響它作為公共行政發展的總趨勢。它通過推進改革管理的整體的多元化和公共管理手段的企業化，促使政府不再擔當公共產品和服務的惟一提供者，而是擔當公共事務的促進者和管理者，它有助於提高公共管理的有效性和促進社會可持續發展。

“新公共管理”範式的出現構成了對傳統的公共行政學範式的嚴峻挑戰，它改變了傳統行政學的研究範圍、主題、方法、學科結構、理論基礎和實踐模式，日益成為當代西方公共管理尤其是政府管理研究領域的主流。“新公共管理”有其新穎、合理之處，它反映了當代西方公共管理實踐的發展趨勢，體現了公共部門管理研究的新成就。與傳統的公共行政學相比，“新公共管理”範式具有一系列創新，這主要表現在如下四個方面：第一，“新公共管理”為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎;第二，“新公共管理”開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創新;第三，“新公共管理”建立起一個更加全面、綜合的知識框架;第四，“新公共管理”提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。

新公共管理在三個方面表現出了防止行政權力腐敗的趨向：(1)新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化;(2)新公共管理的顧客至上改變了原先行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據;(3)新公共管理由於實行公共服務的公開競標，將增加行政行為的透明度，使不透明地行使公共權力的機會最小化。總之，新公共管理已經顯示出這樣的趨勢，即建立起一種以公共利益為中心的管理體制。此外，新公共管理還力圖從根本上解決管理行政公平與效率不可兼得的矛盾。新公共管理可能代表着走向一種全新的公共行政模式的方向，是政府變遷中一個新的時代的開始。

官僚制模式在西方發達國家具有頑強的生命力，它不可能完全被新公共管理模式所替代。這是因為：首先，正如奧斯本和蓋布勒清醒地認識到的那樣，政府行政部門與私人企業是“根本不同的兩種組織機構”，二者之間有一定不可泯滅的界限。同時政府行政部門在政策管理、規章制度、保障平等、防止歧視、保持全社會的凝聚力等方面所起的作用是企業無法替代的。在政府行政體系及其運行機制中可以引進“企業家精神”，但卻絕對不能使政府等同於企業。其次，正如韋伯早就注意到的那樣，“官僚制本身純粹是一種精密儀器”，“由於它內部的徹底理性化結構，使對它的‘革命’愈來愈不可能”。因此，當代西方發達國家進行的行政改革，只不過是要消除政府行政體系的官僚制過度發展帶來的弊病，而根本談不上廢除或準備廢除官僚制。　新公共管理的出現被稱為行政管理範式的轉換。作為一種新的理論範式，它涉及到以往的公共行政領域所未涉及的大量專題，如公共物品、外部性、公共服務供給、理性人、交換範式、制度選擇、政府失敗、自給型公共組織等，成為當代西方行政改革的主導理論。?

第一，政府的管理職能“應是掌舵而不是划槳”。“新公共管理”理論提倡通過“政府公共政策化”將政府從管理的具體事務中解脱出來，從根本上解決機構臃腫、預算超支、效率低下、官僚主義與腐敗盛行的頑症。“新公共管理”理論認為，政策組織與規制組織的職能是負責“掌舵”，而服務提供組織與服從型組織的職能是“划槳”。這樣做可以自然而然地達到消腫減肥的目的，減少開支、提高效率。?

第二，將企業化的管理方式引入公共部門。“新公共管理”理論認為，企業先進的管理方式和手段、服務理念都可以為公共部門所用。應該打破政府部門的壟斷，通過公開競標的方式將公共服務承包出去，實行全面質量管理和目標管理；對產出和結果高度重視，而不是隻管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同僱傭機制和績效工資制，而不是終身任職。

第三，營造“顧客導向”的行政文化。“新公共管理”理論認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務，政府服務以顧客或市場為導向，只有顧客驅動的政府才能滿足多樣化的社會需求並促進政府服務質量的提高。於是，“新公共管理”理論改變了傳統公共行政的政府與社會之間的關係，政府不再是凌駕於社會之上的、封閉的官僚機構，而是負責任的企業家，公民則是其“顧客”。?

第四，採用授權或分權的方式進行管理。“新公共管理”理論提倡以授權、分權的辦法來對外界變化迅速做出反應。與集權的機構相比，授權或分權的機構有更多優點，比集權的機構有多得多的靈活性；對於新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應；比集權的機構更有效率；比集權的機構更具創新精神；能夠比集權的機構產生更強的責任感、更高的生產率。?

第五，實施明確的績效目標控制。“新公共管理”理論主張放鬆嚴格的行政規制，實行嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，與之簽定績效合同，並根據績效目標對完成情況進行測量和評估。這是組織由過去的“規則驅動型”向“任務驅動型”轉變。?

第六，考慮外部性問題。“新公共管理”理論認為由於公共產品消費的非排他性，政府可以將一些公共產品實行經營權與所有權分離，實行公共產品消費低收費制，從而減少人們對公共產品消費，增加私人產品消費，同時也改變公共服務者激勵機制，減少公共產品帶來外部性。?

第七，強調人力資源管理。“新公共管理”理論強調人力資源管理，提高了在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制替代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等。?

“新公共管理”理論強調進行公共管理信息化改革，主要目標是建立電子化政府。隨着知識爆炸性的增長，政府原有的管理模式和運轉方式越來越難以適應，無法發揮其應有的效能，為改革這種狀況，建設信息高速公路和實現社會信息化，已成為各國政府的共識。?

新公共管理理論在西方的出現並不是偶然的。首先，自20世紀70年代由石油危機引發的經濟衰弱、西方各國高額的財政赤字、福利國家的不堪負重以及一系列新的政治、經濟問題的浮出水面，成為引發政府改革的直接原因；其次，經濟全球化對政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推動力；再次，自二戰以後，由於政府職能的不斷擴張，政府規模的無限膨脹，使得西方各國政府普遍臃腫，效率低下；最後，新技術革命的發展要求西方各國對政府組織作出適應信息時代的變革與調整。這些因素共同促成西方各國公共行政管理的改革浪潮，西方國家普遍進入新公共管理時代。