整合審計資源

整合包括兩個方面的含義：一是提高各構成要素自身的效能；二是搞好各要素之間的科學配比。整合審計資源所追求的目標，是在提高各構成要素自身效能的基礎上實現最佳結構效益。

按財政資金流程所設置的審計業務職能部門對維護公共財政資金的安全完整和效率起到積極促進作用，但在審計中因重複審計而浪費審計資源的現象時有發生，因而在新形勢下整合審計資源、最大限度地發揮審計資源的效用變得十分迫切。

首先，體現在審計業務部門之間相對封閉的審計項目安排與不溝通性所形成的部門壁壘，都客觀上阻礙着審計執業水平和質量的提高，由於同一單位不同審計項目而出具的審計報告是彼此孤立的，查處同一單位的諸多問題被反映在兩個或多個審計報告之中，審計結果的威懾性和審計監督職能的效用性不能得到充分發揮。

其次，體現在按照現行的職能業務部門所劃定的審計範圍已經不能夠滿足審計履行其經濟監督的需要，因為最終審計結果缺少整體分析和宏觀控制的能力，審計監督的作用力體現的不充分，導致同一性質的問題得不到徹底的糾正。

第三，長期從事塊塊式的審計會導致查處問題的流失或減弱對問題的敏感度。一是長期從事同一類型的審計任務與相對穩定的被審計單位打交道，審計的熱情與審前準備工作的充分性都降低了，缺少了審計創新的內在動因；二是審計人員對知識的學習與掌握出現惰性化的趨勢，年復一年重複着同樣的審計項目就如同新瓶裝陳酒，缺少推動對新知識、新業務學習的外在動力。

目前我們所擁有的審計資源主要體現在七個方面，即審計人員、審計項目、審計工具、審計信息、審計檔案和審計人員所掌握的知識與技能以及審計項目計劃安排與籌劃。審計人員在一定時間裏是相對確定的，而審計項目是相對可變的。整合審計資源要先整合審計項目資源，要通過審前調查把需要審計的項目進行分析歸類，在科學合理地確定審計項目的基礎上整合資源。同時，要打破現行按業務職能部門劃分審計資源項目的現狀，在各業務職能部門提供年度審計項目的基礎上，由審計機關綜合考慮國家宏觀經濟發展現狀、國家宏觀調控的相關政策及社會的熱點、焦點問題等進行統籌安排。

首先，實施審前調查是不可或缺的重要環節，事實上我們往往把審前調查作為制定審計方案和履行審計程序的一個過場，導致審計目的的不明確，審計切入點不到位，在事實上拉長了就地審計的時間，不僅浪費人力物力，主要是在實施審計的過程中事倍功半。

其次，在對審計項目和審計項目計劃安排與籌劃整合的基礎上對審計人力資源進行整合。審計項目和審計人力資源要打破傳統的以業務職能部門劃分的 “審計勢力範圍”，並做到審計人員對未來項目審計的不確定性，使項目和人員達到最佳配置，就具體的一個項目而言要儘可能地通過資源整合實現公共財政資金流程進行審計監督的全過程，要從微觀審計入手揭示、分析宏觀經濟問題，特別是在年初制定審計項目計劃時要從全局統籌安排，避免業務職能部門制定年度審計項目計劃時個性安排，以期達到人力資源的優化組合。

第三，審計工具是審計的重要手段，對審計工具資源整合的基點在於被審計會計資料的數據化存儲和會計軟件的應用上，通過計算機網絡審計實現會計資料數據庫的共享，尤其是對金融審計體現的最為明顯，不懂計算機審計的人員將會“盲人摸象”，不僅浪費巨大的人力物力，而且也取得不到理想的效果。

在一定時期，審計資源相對穩定或有所增長，然而社會對審計需求的增長速度更快，使得現有的審計資源遠遠不能適應審計的需求。審計機關總是在資源比較緊張的情況下開展工作。在一定時期內通過優化效能、科學組合，可以更有效地利用資源，實現資源運用效果的最大化。適時地進行較大範圍和較大力度的審計資源整合，是審計工作適應新形勢、謀求新發展的基礎和必要前提，是克服工作中存在的問題和不足，進一步提高審計工作質量、效率和水平的重要途徑。整合審計資源，是審計工作改革創新的重要取向，要根據本地域經濟環境、本單位基礎條件和具體情況分別對待。同時，整合審計資源又是一個系統工程，其基本目標就是優化配置，也就是説，不同的審計單位在對自己的審計資源狀況進行梳理後，選擇那些有益於突出工作重點的、有益於實現重要工作目標的進行整合。

為進一步加強和改進審計項目計劃管理工作，切實解決管理中存在的不適應審計業務發展需要的突出問題，提高審計業務管理的科學性和規範化程度，審計署先後出台了《審計署審計項目計劃管理辦法》、《審計署關於改進審計項目計劃管理的實施辦法》。通過改革計劃編制程序，實行審計項目計劃管理職能與實施職能相分離；完善計劃要素，嚴格控制審計項目實施進度；實行預算管理，加強審計成本控制；改進計劃執行過程中的信息反饋和業務指導；實行計劃執行情況考核和審計項目後評估制度。通過採取這些措施，進一步強化對審計項目的管理力度，明確審計目標，整合審計內容，用科學的方法統一安排審計項目，以期在現有資源下取得最大的審計成果，否則將會造成審計資源的閒置和浪費。

審計計劃確立後，如何進行工作分配顯得非常重要，傳統做法是根據專業性質類別將審計項目分配到各個業務部門。為了激活審計幹部的積極性，筆者認為可以引入競爭機制，在前述模式下實行項目招投標制度，確立一定的程序和方法，讓符合審計組長資格條件的審計幹部都參加競標。審計機關領導層可以根據方案優劣進行選擇確定，這樣有利於對審計工作量進行詳細的測算和整體把握，科學、合理、均衡地安排審計任務。同時可以有利於根據競標方案進行審計中、審計後控制，進行績效考核管理，檢查是否按工作方案實施了審計，是否達到了審計目標，並進行合理評價。此外，實行項目招標制度，必須配套建立獎懲激勵機制進行誘導和強制。獎懲應當分明，應當以當年度項目的績效評價情況為基礎，以功過為依據，從而有效保持和提高審計幹部的工作熱情和積極性。

審計機關不僅要合理安排當年的審計項目，科學制定年度計劃，而且應當具有一定的戰略思維，要掌握審計發展的規律和趨勢，要了解國際審計和先進地區的審計動態與自身的差距，因此長遠戰略規劃對於指導審計機關的發展方向尤為重要，而每年的審計計劃和工作思路正是逐步地實現長遠戰略規劃，這樣才能實現審計計劃的動態發展。為更好結合近遠期計劃，我們應當考慮在長遠戰略規劃基礎上制定一箇中期滾動計劃。中期滾動計劃實際上是以細分客户為前提的，具有動態特徵。由於審計環境在不斷的變化，各種情況又層出不窮，中期滾動計劃可以在上一年度審計基礎上做一些滾動調整，這樣比較靈活機動，同時在合理的若干年度進行統籌安排，促使年度計劃更加科學完善。

人是最重要的資源，整合資源最重要的也就是整合審計力量資源。目前審計機關，審計幹部人數規模非常有限，而審計領域非常廣，現有的按專業性質對口設置部門客觀上造成條塊分割，已經很不利於審計工作的開展。同時，專業部門設置過多，機構垂直層次過多容易造成信息的過濾和變異，不利於靈活機動處理和協調溝通，部門之間容易產生矛盾。因此，應該淡化部門專業限制，建立項目組運行機制。按任務安排人員組合，可以打破部門限制，統一調配審計力量，採取“大兵團作戰”、上下左右聯動、交叉審計，使審計成本大幅度降低，審計工作效率和質量將會明顯提高。採取這樣方法，不僅可以最大限度地利用現有審計力量，而且可以合理安排和平衡部門間的任務，減少部門之間矛盾，可以有效實現全員交流輪崗，增強審計幹部適應能力，培養符合未來需要的複合型人才。

審計資源是有限的。就目前條件來看，審計部門在同一年度對所有管轄範圍內的審計對象實施審計，這既不客觀也不經濟。因此，應該在全面掌握審計對象範圍的基礎上，實行審計對象分類管理。另外，細分審計對象還應包括對同一審計對象的各個時期不同方面不同側重。這樣既符合全面審計、突出重點的原則達到審計目標，又可以節約審計資源留有餘地，有利於審計資源的擴充和再生。值得注意的是細分審計對象是一項動態性的管理工作，隨着時間的推移和環境的變化，需要進行不斷的變動和調整。因此，建立審計對象動態數據庫是細分審計對象的基礎。

人力資源作為生產要素在經濟發展中起主導作用，是社會財富的基本源泉。在整合內部資源的同時，我們應該拓寬思路尋求外部力量的支持。特別是在一些專業性很強的知識領域，應當採取聘請專家的方式予以解決。如涉及特殊領域的項目審計、重大課題研究、計算機開發等。這樣做的好處：一是可以提高工作質量；二是相對於人員培養來説，可以節約成本；三是聘請專家參加項目審計，或在一些特殊問題上聽取專家意見，有利於增強審計結果在社會公眾中的可信度。外部力量有助於緩解內部力量不足的壓力，藉助其他部門力量，組成聯合審計組開展審計，可以使得審計組成員知識體系更加完備。充分利用或外包社會審計、內部審計及專家工作，可以有效減輕工作負擔，通過審計資源的有效放大，更好地開展審計工作。此外，可以藉助媒體和社會輿論，通過公告等形式獲取重要線索，減少審計工作量。

隨着我國政治、經濟體制改革的深化和改革開放的不斷深入，審計對象涉及到社會經濟活動的各個領域和方面。審計內容由單一的財務收支審計，發展到真實合法性審計與效益審計、審計與專項審計調查兩個並重；業務工作已基本形成財政資金審計、專項資金審計加經濟責任審計的基本格局。積極推行以預算執行審計為主體，以專項資金審計和經濟責任審計為兩翼的新的審計模式。抓住預算執行審計龍頭，將其與部門財務收支審計、財政體制改革情況審計等有機結合、相互補充，促進財政資金發揮最大效益；加強對權力的制約和監督，防治腐敗和促進黨風廉政建設，規範推進領導幹部經濟責任審計。