政策性銀行

新中國成立後，國家對民國時期的銀行進行了全面整頓，中國人民銀行吸收合併了國內絕大部分銀行，集中央銀行、商業銀行於一身，成為大陸地區的銀行。當時的政策性業務，主要由人民銀行負責。

1978年改革開放後，國家採取了多項舉措，使國內銀行業呈現多元化發展措施，包括：

（1）恢復了中國建設銀行、中國農業銀行、中國銀行；

（2）新辦了中國工商銀行、交通銀行；

（3）向深圳、廣東、福建、上海四地政府發放了銀行牌照，由當地政府主持創辦深圳發展銀行（1987）、廣東發展銀行（1988）、興業銀行（1988）、上海浦東發展銀行（1992）；

（4）向招商局集團、中信集團、光大集團、首鋼集團四家國有企業發放了銀行牌照，開辦了招商銀行（1987）、中信實業銀行（1987）、中國光大銀行（1992）、華夏銀行（1992）；打破了銀行由政府創辦的壟斷局面。

1978-1994年間，國家的政策性業務主要由工商銀行、農業銀行、中國銀行和建設銀行承擔。

1993年12月25日，國務院發佈《國務院關於金融體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）及其他文件，提出深化金融改革，將工農中建四大行建設成國有大型商業銀行，為此，從四大行中剝離出政策性業務，組建了專門承擔政策性業務的專業銀行，即政策性銀行。該文件成為政策性銀行籌建的主要法律文件，從此，工農中建四大行由專業銀行轉型為國有商業銀行，不再承擔政策性金融業務。

1994年3月17日，國家開發銀行在北京成立，註冊資本500億元人民幣，主要承擔國內開發型政策性金融業務。

1994年7月1日，中國進出口銀行在北京成立，註冊資本33億元人民幣，主要承擔大型機電設備進出口融資業務。

1994年11月8日，中國農業發展銀行在北京成立，註冊資本200億元人民幣，主要承擔農業政策性扶植業務。

國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行，均直屬國務院領導。

2007年，中央匯金公司和國家開發銀行於12月31日在北京簽署協議，向國家開發銀行注資200億美元。

2008年2月，國務院批准了國家開發銀行改革實施總體方案。

2008年12月16日，國家開發銀行股份有限公司16日在京掛牌成立，成為第一家由政策性銀行轉型而來的商業銀行，標誌着中國政策性銀行改革取得重大進展。

銀監會在統計口徑中將中國進出口銀行、中國農業發展銀行列入政策性銀行，將國家開發銀行與政策性銀行並列統計。

補充和完善市場融資機制

政策性銀行的融資對象，一般是限制在那些社會發展需要而商業性金融機構又不願意提供資金的銀行或項目，因此可以補充商業性融資的缺陷，完善金融體系的功能。 ^[2] 

誘導和牽制商業性資金的流向

一是政策性銀行通過自身的先行投資行為，給商業性金融機構指示了國家經濟政策的導向和支持重心，從而消除商業性金融機構的疑慮，帶動商業性資金參與；二是政策性銀行通過提供低息或貼息貸款可以部分彌補項目投資利潤低而又無保證的不足，從而吸引商業性資金的參與；三是政策性銀行通過對基礎行業或新興行業的投入，可以打開經濟發展的瓶頸或開闢新的市場，促使商業性資金的後續跟進。

提供專業性的金融服務

政策性銀行一般為特定的行業或者領域提供金融服務，具有很強的專業性，積累了豐富的實踐經驗和專業技能，聚集了一大批精通業務的技術人員，可以為這些領域提供專業化的金融服務。 ^[3] 

設立國家開發銀行的主要目的是，一方面為國家重點建設融通資金，保證關係國民經濟全局和社會發展的重點建設順利進行；另一方面把當時分散管理的國家投資基金集中起來，建立投資貸款審查制度，賦予開發銀行一定的投資貸款決策權，並要求其承擔相應的責任與風險，以防止盲目投資，重複建設。

政策性銀行不同於政府的中央銀行，也不同於其他商業銀行，它的重要作用在於彌補商業銀行在資金配置上的缺陷，從而健全與優化一國金融體系的整體功能。與其他銀行相比，政策性銀行具有如下特點：

第一，從資本金性質看，政策性銀行一般由政府財政撥款出資或政府參股設立，由政府控股，與政府保持着密切關係。如德國（復興開發銀行法）規定：復興開發銀行為政府所有，其中聯邦政府佔80%的股份，各州政府佔20%的股份。法國的對外貿易銀行，是由法國的中央銀行持股24.5%，信託儲蓄銀行持股24.5%，以及其他大商業銀行投資組成。 ^[4] 

第二，從經營宗旨上看，政策性銀行不以營利為目標，而以貫徹執行國家的社會經濟政策為己任。其主要功能是為國家重點建設和按照國家產業政策重點扶持的行業及區域的發展提供資金融通。一般包括支持農業開發貸款，農副產品收購貸款，交通、能源等基礎設施和基礎產業貸款，進出口貿易貸款等。但是不以營利為目標並不意味着政策性銀行都不盈利，或是都無視效益性，而僅僅是以經營的目標角度來講，不追求盈利或利潤最大化。

第三，從業務範圍上看，政策性銀行不能吸收活期存款和公眾存款，主要資金來源是政府提供的資本金、各種借入資金和發行政策性金融債券籌措的資金，其資金運用多為長期貸款和資本貸款。政策性銀行收入的存款也不作轉賬使用，貸款一般為專款專用，不會直接轉化為儲蓄存款和定期存款。所以，不會像商業銀行那樣具備存款和信用創造職能。政策性銀行有自己特定的服務領域，不與商業銀行產生競爭。它一般服務於那些對國民經濟發展、社會穩定具有重要意義，且投資規模大、週期長、經濟效益低、資金回收慢的項目領域，如農業開發、重要基礎設施建設、進出口貿易、中小企業、經濟技術開發等領域。 ^[5] 

第四，從融資原則上看，政策性銀行有其特殊的融資原則。在融資條件或資格上，要求其融資對象必須是從其他金融機構不易得到所需的融通資金的條件下，才有從政策性銀行獲得資金的資格，且提供的全部是中長期信貸資金，貸款利率明顯低於商業銀行同期同類貸款利率，有的甚至低於籌資成本，但要求按期還本付息。

第五，從信用創造能力看，政策性銀行一般不參與信用的創造過程，資金的派生能力較弱。因為政策性銀行的資金來源主要不是吸收存款，而往往是由政府提供，而且政策性銀行的貸款主要是專款專用，正常情況下不會增加貨幣供給。 ^[6] 

綜述

毋庸置疑，三大政策性銀行自成立以來對中國經濟的發展發揮了重要的作用，但就當前中國政策性銀行的法律制度來看，有關政策性銀行的立法嚴重滯後，並無系統和專門性的規定，而是零散存在於一些決定、命令、規章等規範性文件之中。就這些規定的內容來看，也只是對政策性銀行的性質業務範圍和資金來源等基礎性問題進行了規定，僅僅搭建了基本的制度框架，這使得中國政策性銀行在具體操作和運行時缺乏專門的法律進行規範，法律的缺位已經極大地制約了政策性銀行的發展經過收集和整理，中國關於政策性銀行立法文件主要分為三類，包括法律、行政法規和決定、命令和規章。

關於政策性銀行的法律

中國政策性銀行的相關法律主要集中在監管方面，但是並無一部專門的法律進行規定。如中國1995年3月頒佈實施的《中國人民銀行法》第35條規定："中國人民銀行對國家政策性銀行的金融業務，進行指導和監督。"但該規定過於模糊，不具現實可操作性。並且在2003年12月27日修改後的《中國人民銀行法》取消了這一單獨對政策性銀行所作的規定，但在該法第52條中明確規定："本法所稱銀行業金融機構，是指在中華人民共和國境內設立的商業銀行、城市信用合作社、農村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構以及政策性銀行。"據此，"銀行業金融機構"是包括政策性銀行在內的。因此，舉凡《中國人民銀行法》規定對銀行業金融機構實施的有關監管制度對於政策性銀行來説當然也是適用的。中國2003年12月頒佈的《銀行業監督管理法》也在第2條對銀行業金融機構進行了解釋，其中也包括政策性銀行。也就是説，該法對政策性銀行的監管總體上採取了與《中國人民銀行法》同樣的態度，即在監管上不區分政策性銀行、商業銀行還是其他銀行業金融機構。略有不同的是，《銀行業監督管理法》在附則第48條中規定，對在中國境內設立的政策性銀行、金融資產管理公司的監督管理，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。這説明該法的立法者意識到了政策性銀行監管制度的特殊性，從而為政策性銀行立法預留了空間。除了上述立法間接的為政策性銀行的設置和行為規範劃定了界限外，中國現行法律中再無對政策性銀行的規定。

行政法規層面

關於政策性銀行的行政規章和制度主要有《國務院關於組建國家開發銀行的通知》（1994）、《國務院關於組建中國農業發展銀行的通知》（1994）、《中國農業發展銀行組建和運行方案》（1994）、《中國農業發展銀行章程》（1994）、《國務院關於金融體制改革的決定》（1995）等，以及三大政策性銀行在各自發展過程中所制定頒佈的多種規章、制度和通知等。從這些規章制度的制定程序、主要內容、實施體系、規範性和法律效力等角度分析，都只是行政性的規定、決定或通知，而不是真正意義上的行政法規，缺乏必要的法律效力和執行力。除上述規章制度之外，對政策性銀行進行規制的行政性決定、規章或命令還包括《信貸資金暫行管理辦法》（1994）、《中國人民銀行加強金融機構內部控制的指導原則》（1997）等涉及政策性銀行的部門規章以及國務院、中國人民銀行、銀監會等頒佈的涉及政策性銀行監督管理的規定、文件等。這些規範性文件雖然規定了各政策性的性質、任務、資金來源，業務範疇、組織機構、內部監督、財務會計等內容。不過由於客觀條件發生了變化，有些內容已經與實際發生脱軌，使得這些規定顯得粗糙、不夠系統，不具備可操作性。由此可見，中國政策性銀行在行政法規層面也缺乏專門性的立法，法律缺失現象比較嚴重。

規章層面

中國政策性銀行立法主要集中在規章層面。除了前述的規範性文件之外，主要有中國人民銀行頒佈的部門規章，如《信貸資金管理暫行方法》、《加強金融機構內部控制的指導原則》等；國務院批准的《國家發展銀行組建和運行方案》、《中國農業發展銀行組建方案》、《中國進出口銀行組建方案》、《國家開發銀行章程》、《中國農業發展銀行章程》和《中國進出口銀行章程》等。但是，需要指出的是，儘管這些規定是中國政策性銀行運行的主要制度依據，但是這些規定也並沒有專門針對政策性銀行制訂，更多的是體現出國家對整個銀行業的監管要求。

總之，以上有關政策性銀行的規定中雖然沒有專門性的法規，且各類規範之間存在散亂和不繫統的現象，但倘若我們認真研究這些規範，就能夠總結出中國政策性銀行法律制度發展的基本脈絡，為政策性銀行的法律規制提供重要的思路和方向，為政策性銀行的立法提供了制度實踐的經驗和相關的材料支撐，其教訓可以避免，經驗可以借鑑。

尚無政策性銀行專門立法

從上述分析可知，中國尚無有關政策性銀行的專門法律、行政法規，其他法律、法規中對政策性銀行的規定也極為有限，政策性銀行立法在法律、行政法規的層面基本上處於缺失狀態，政策性銀行據以設立、運行的主要規定集中在國務院所作出的各種決定、命令以及各種部門規章和其他政策性文件之中。而且，有限的立法規定也都散見於對銀行業金融機構的一般立法之中，很少有針對政策性銀行的專門立法、集中立法。此外，各種規定之間往往不盡一致，缺乏銜接協調，甚至存在衝突，沒有形成政策性銀行立法的科學體系。所以，沒有專門的立法，並且形式散亂，體系混亂是中國政策性銀行立法在形式上的突出問題。

現有法規嚴重滯後

隨着新的經濟形勢的不斷髮展，有關政策性銀行的規定已經不能適應發展的需要，存在明顯的立法滯後問題。比如，各規範性文件規定的各銀行的業務範圍，早己不能適應現實的要求，現實實踐中出現了政策性銀行與商業銀行之間，政策性銀行之間的業務的交叉和重疊。這不僅使得政策性銀行方面隨意調整業務範圍，不斷地向商業銀行的營利性領域拓展業務，對自身的政策性任務並不能很好的完成。另一方面，商業銀行由於市場和業務上的需求又不斷承接原本屬於政策性銀行的業務。由此可見，立法的滯後直接導致了政策性銀行定位的模糊，在運行之中出現了嚴重的無序和混亂，這一切都需要立法來進行有效的規制。

制度構建存在缺失

從當前政策性銀行的立法現狀來看，僅有的一些立法在制度構建上也並不完善，往往是對涉及到政策性銀行的一些根本性問題如性質、運行機制、治理機制、監管機制、決策機制等沒有具體的規定，存在制度設計上的嚴重不足。

缺乏專門的監管制度

現行立法對政策性銀行的監管制度等相關制度規定不盡科學合理，沒有反映出政策性銀行對相關制度的特殊要求。如前所述，中國在《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》等法律中，把對政策性銀行和商業銀行的監管在制度上未作區分，更未像有些發達國家那樣設立專門的監管機關、建立專門的政策性金融監管制度，這在實踐中不利於對政策性銀行實施有效監管及促使其職能的充分發揮。

事實上，中國政策性銀行存在的問題還遠遠不止這些。作為中國金融體系中的重要組成部分，它肩負着促進國民經濟協調、健康、平穩運行的特殊使命。而它所面臨的問題和所處的困境，勢必影響整個經濟社會的發展。因此，我們要及時分析問題發生的原因，以便及早並有針對性地提出解決問題的辦法，制定指導政策性銀行發展方向政策，從而保證其沿着正確的道路健康運作。

總論

針對政策性銀行監管的法律制度方面存在的問題，結合國外政策性銀行法律規制的成功經驗，對中國政策性銀行法律制度的完善提出以下幾點建議：

研究起草專門的《政策性銀行法》

通過分析、比較德國、日本、韓國政策性銀行的相關法律規定，發現他們在建立政策性銀行之前，無一例外地先制定了相應的政策性銀行法。專門的政策性銀行法具體規定了政策性銀行的目標和宗旨、運行程序、業務範圍、職能範圍、組織機構以及業務規則等在制定出比較完善科學的法律制度之後，再依照相關法律的規定具體設立和實施。而且政策性銀行有專門的一套法律法規，和中央銀行和商業銀行的相關法律進行區分。根據相關法律的規定，政策性銀行基本上按照法律制定的框架進行具體的運行和操作。其中，政府主要負責政策性銀行的政策、計劃、預算等重大經營方針等方面，而政策性銀行自身則主要負責經營管理等方面的具體內容。這基本上可以理清政府和政策性銀行之間的關係，一方面可以使政府有效利用政策性銀行對經濟實行宏觀管理，另一方面也可以使政策性銀行的自主性得到充分的發揮，從而保證合理的盈利水平。

為新政策性銀行的立法研究做準備

中國政策性銀行的規模與實效均難滿足中國經濟建設的需要，隨着中國政策性銀行立法的成熟，整體金融環境的改善，可以適時組建以西部開發、促進欠發達地區經濟發展的西部政策性區域發展銀行，促進區域經濟共同發展；學習和借鑑國外政策性銀行的發展經驗和思路，可以逐步組建社會開發互助金融機構，建立環境銀行，政策性住宅銀行和科技開發銀行等，逐步完善中國政策性銀行的組織體系和法律體系，因此我們要加強這幾方面立法的研究。例如，中國已經加入世界貿易組織，作為WTO成員國，它不再僅關注中國自身經濟體制的轉型與發展，而是要遵守開放金融市場的承諾，一方面要求符合WTO規則，分析世貿組織所確立的規則，亦即世界其他國家業已形成的一般規律，以WTO所確立的全球通行的交易規則為背景對經濟法的一些基礎理論問題做出重新認識。另一方面也要保護中國的經濟發展，探尋自身發展過程中的規律，根據中國國民發展的實際需要和政策性銀行發展的實際情況，維護國家利益，遵行立法先行的原則，對相關的專業性政策性進行前瞻性立法，充分利用政策性銀行的特殊性，並結合中國經濟發展，產業結構佈局的調整需要，建立和健全中國新的政策性金融體系。

應加強中國政策性銀行法的執法

為政策性銀行專門立法是為了從法律層面上為政策性銀行的發展掃清障礙，但若只是出台了政策性銀行法，而沒有對之進行有效地實施、在執法上力度不夠，那麼法律也只是一紙空文，沒有任何意義和作用。在中國，社會整體法律意識和法律水平都有待於進一步地提高，有法不依的現象依然存在。尤其是在經濟領域內，執法水平差是客觀現實。所以，在加強政策性銀行立法的同時，切實有效地加強政策性銀行法的執法力度、提高執法隊伍的司法理論水平和經濟理論水平，做到違法必究、執法必嚴，一方面以有效監督政策性銀行的經營，使之在法律的框架內進行運作，另一方面以有效防範政策性銀行的道德風險，為政策性銀行的發展創造良好的社會外部空間。

完善發展政策性銀行監管體系

完善政策性銀行的監管體系對於政策性銀行的順利發展和宏觀調控職能的發揮具有極其重大的意義。就情況來看，中國政策性銀行的監督工作無論是從監管的機構還是從內容、形式、和手段上都還十分欠缺，嚴重製約了政策性銀行的規範經營，不利政策性銀行功能的發揮。例如，中國的三家政策性銀行都由中國人民銀行監管，但現存的監督工作和監督機構還不夠完善，中國應大力發展銀行監督體系，規範其專門的業務範圍。銀監會成立後，按照《銀行業監督管理法》的規定，對政策性銀行實施監管“從實踐中存在的問題分析，銀監會應着重從政策性銀行的資金來源、資金運用等角度進行監督和管理，對政策性銀行存在的問題提出建議和告誡，並定期檢查，使之不斷完善"為了真正發揮銀監會的作用，可以將行業監管與國有資產監管的職能分開，即銀監會只負責行業監管，國有資產監督管理的職能可以交給國有資產管理委員會，這樣既能確保全部經營性國有資產的監管職能集中到國有資產管理委員會，又能使銀監會專職承擔行業監管職能，從而提高行業監管效率”。

因此，根據國外的先進的實踐經驗與中國實情，在構建中國政策性銀行法的時候，應當由多部門協同監管的模式，應由國務院成立有銀監會、財政部、國家改革和發展委員會、人民銀行、審計署等有關部委負責人蔘加的管理委員會，實施對政策性銀行的監管，日常監管工作由財政部負責。當然在監督過程中應當協調好各方關係，使財政部門以及其它各部門組成一個強有力的監管機構，使之政策性銀行真正成為一個財政、金融與產業的相互融合與滲透體，是政策性銀行得以健康發展、順利實現其既定功能與作用的關鍵。

政策性銀行多由政府出資建立，業務上由政府相應部門領導。商業銀行多采取股份制的形式，業務上自主經營、獨立核算。

政策性銀行一般不接受存款，也不接受民間借款。而商業銀行以存款作為其主要的資金來源。

政策性銀行是為了支持某些部門的發展而專門成立的，不以營利為目的，與相應的產業部門關係密切。而商業銀行則以利潤最大化為經營目的，業務範圍廣泛。

在2006年，中國政府工作報告已經提出“推進政策性銀行、郵政儲蓄機構等其他金融機構改革”；2013年和2014年又連續兩年提出“實施政策性金融機構改革”。2015年，政府工作報告首次明確“發揮好開發性金融、政策性金融在增加公共產品供給中的作用”。 ^[7] 

2015年4月12日，官方宣佈，由中國央行會同有關單位提出的國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行的改革方案，已經正式獲得批准。

其中，國家開發銀行明確定位為開發性金融機構，而中國進出口銀行、中國農業發展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。

其一，官方將按照“一行一策”的原則，補充三大銀行的資本金。中國央行相關負責人12日對記者透露，三大銀行的資本充足率將統一按照10.5%的標準實施。 ^[9] 

其二，首度明確提出將對三大銀行採取“資本約束機制”。此前，對政策性和開發性金融採取何種約束機制，坊間一直存在爭議。

其三，明確要求三大機構完善組織架構和治理結構。此前，雖然國家開發銀行於2008年12月成立股份有限公司時就成立了董事會，而近期履新中國進出口銀行的胡曉煉也是以黨委書記、董事長的身份上任，但三大機構在公司治理方面仍存很大改善空間。

什麼是五大行呢?

中國五大銀行是指五個大型國有銀行，傳統意義上包括：中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、交通銀行。截至2016年底，以資產計中國郵政儲蓄銀行為中國第五大銀行。

中國五大行都是綜合性大型商業銀行，業務涵蓋面廣泛且多元，代表着中國金融界最雄厚的資本和實力。如果還是不太理解，可以看看銀行體系架構圖：

從圖中我們可以得知，政策性銀行和五大行都屬於銀行業金融機構。但是政策性銀行和五大行還是有本質上的不同的。

到底有哪些不同呢?

政策性銀行和商業銀行（包含五大行）的不同主要體現在以下幾方面。

①資本來源不同。政策性銀行多由政府出資建立，業務上由政府相應部門領導。商業銀行多采取股份制的形式，業務上自主經營、獨立核算。

②資金來源不同。政策性銀行一般不接受存款，也不從民間借款。而商業銀行以存款作為其主要的資金來源。

③經營目的不同。政策性銀行是為了支持某些部門的發展而專門成立的，不以營利為目的，與相應的產業部門關係密切。而商業銀行則以利潤最大化為經營目的，業務範圍廣泛。 ^[10]