府際理論

中國大陸的府際關係研究專家有謝慶魁、林尚立、蔡英輝等。

其中府際關係有橫向府際關係、縱向府際關係、斜向府際關係和網絡型府際關係之分。

以往往往關注縱向府際關係，後來逐漸關注橫向府際關係，更有關注“斜向府際關係”者（周義程、蔡英輝）。府際關係是指不同層級政府之間的關係網絡，它不僅包括中央與地方關係，而且包括地方政府間的縱向和橫向關係，以及政府內部各部門間的權力分工關係。府際關係概念的提出，最早緣起於美國聯邦制下的府際運作實踐，它注重動態性地研究聯邦政府與州政府、地方政府的互動運作關係。中國學者的府際關係研究，大多以“中央與地方關係”作為分析範式。中央與地方關係分析框架傾向於強調中央主導和層級節制，而府際關係分析框架更強調彼此互動合作。府際關係研究的政治和行政意義在於：借鑑他國合理的制度因素，完善我國府際關係模式；促進國家整合化，保障國家統一和穩定；完善國家治理體系，提高政府善治水平；調動多方積極性，促進社會全面發展。

世界各國府際關係的不同制度模式，以及府際關係制度選擇的主要影響因素。各國府際關係的制度模式主要有單一制、聯邦制、混合制等類型。單一制以普通行政區劃為單位，自上而下形成統一的政府權力體系。根據中央調控和監督地方的具體方式不同，可將單一制劃分為行政主導型和立法主導型兩類。單一制的優越性在於：有利於實現全國的立法統一、行政統一和司法統一；有利於建立統一和競爭性的全國市場體系；中央政府的社會動員能力和決策執行能力更為敏捷和高效；有利於在國民中培養統一的民族認同意識。單一制的缺陷性在於：中央高度集權制約了地方政府的主動性和創造性；容易導致官僚主義和個人專權；不利於地方性公共產品的有效供給。聯邦制國家實行聯邦政府與各成員政府法定分權體制，地方政府不是聯邦政府的創造物而是成員政府的創造物。聯邦制有利於發揮各級政府的積極性，有利於協調國家統一性和地方多樣性，有利於提高行政效率和促進善治目標。聯邦制的缺陷性在於：府際關係處理不當可能引起地區分離主義；府際結構複雜、政府運作費用龐大；聯邦制的剛性憲法有可能限制聯邦政府推動國家發展的實際作為。由於受特殊歷史遺留因素的制約，有些國家的府際關係兼有單一制和聯邦制特點的混合型模式。府際關係模式選擇是多種因素綜合作用的產物，各國不同的地理環境、社會因素、政治因素、經濟因素、歷史和文化因素，都對府際關係模式的具體制度選擇具有影響作用。

全球視野中的府際關係變遷趨勢和演進規律。20世紀70－80年代以來，伴隨着經濟全球化、政治民主化和信息技術革命的迅猛發展，世界各國都在推進政府再造和治理變革。在全球視野中各國府際關係普遍呈現出地方分權和自治、府際合作與多中心治理等發展趨勢。地方自治是指中央政府依法將一部分涉及地方利益的權力及行使這些權力所必需的物質手段，交給經地方居民直接選舉產生的地方自治機關，由該自治機關對本地區自治範圍內的公共事務實行自主管理的地方管理制度。地方自治的目的是使地方居民擁有參政權利，以達到地方政府的民有、民治和民享。20世紀70年代以來，由於中央高度集權體制越來越不能適應現代化的發展要求，地方分權成為經濟發展和政治民主的內在要求，它促成了全球性的地方分權改革浪潮。不僅如此，在全球範圍內，中央政府與地方政府之間正在形成新型合作關係，即在地方自治和法定分權的基礎上，通過自願性的政策協調和財政補貼建立夥伴合作關係。政府間合作促成了多中心治理，即在地方治理的各個層次、各個區域同時進行調節，由多個主體同時供給公共產品和公共服務。

中國現行府際關係存在的問題，以及府際關係創新的可行制度選擇。中國現行的府際關係模式發端於新中國成立之初，是當時促進民族國家整合化、重建社會政治秩序和推動現代化的基本選擇。改革開放以來，伴隨着經濟體制改革的步伐，我國開始改革傳統的中央全面集權體制。經過二十多年的非制度性分權改革，傳統的中央全面集權體制有所鬆動，地方政府獲得了較大的自主權力空間。但府際關係仍存在不少問題，它主要表現為：中央政府過分集權但卻並不擁有足夠的支配權力，地方政府在事實上分得了部分權力但卻缺乏有效的權力監督，府際關係存在着“討價還價、互相攀比”、“上有政策，下有對策”等問題。借鑑世界上大國治理的府際關係選擇經驗，中國在從革命型體制轉向治理型體制的制度轉型過程中，有必要解構中央政府全面集權體制，致力於建構中央政府選擇性集權體制。這種體制的優勢在於，它既可以發揮中央集權的長處，也可以發揮地方分權的長處，同時卻又克服了中央集權和地方分權的各自弊端。為此，中國需要推進地方分權和自治建設，完善中央與地方的相互依賴和縱向合作體制，以及地方政府之間的橫向合作體制。

府際關係是各級政府間為了執行政策或提供服務而形成的相互關係的互動和機制。府際關係產生的原因，一方面是為了發展及執行公共計劃所包含的政府各層級間複雜而相互依賴的關係，另一方面是不同層級政府為共同地區提供服務與管理中所形成的交互關係。

府際關係具有如下主要特點：第一，府際關係超越了聯邦主義憲法所規範的政府參與型態，涉及到全國與地方、區域與地方、全國與區域、地方與地方及準政府組織與私人組織的關係變化。第二，府際關係是一種人性因素的考量，應該考量及重視在不同治理單位的官員的活動和態度，公務員的行為與態度決定府際關係的概念。第三，府際關係更涉及到官員之間持續接觸與信息或意見交換關係。第四，府際關係在運作過程中涵蓋了在不同政府層級的所有公務員，如立法者、法官、執行者在決策過程中所扮演的角色。第五，府際關係是一種政策面向，涉及到跨區域且在政策形成、執行與評估過程中行動者的互動關係。

府際關係視野下的政府間關係的主角是政府，包括水平關係與垂直關係的靜態與動態互動關係，且在這關係網絡中強調政府機關工作人員間的互動角色。府際關係探究的重點是各級政府之間的交互活動、政府間決策過程及協調互動。但是，由於府際關係產生於強調依靠政府組織的權威（凱恩斯主義）來應對經濟大蕭條和經濟的恢復這一背景下，必然導致了對企業、非營利組織和公民參與的輕視。這個不足在以後的政府改革和治理變革中就暴露出來了。

上世紀七八十年代，美國政府間的關係發生了重大變化，出現了政府、市場、社會共同來參與，以應對公共需求的府際管理趨勢。此外，九十年代以來的各國政府再造方案中重要的共同趨勢之一，就是地方政府間夥伴關係的建立，也是推動政府之間合作管理的重要原因。同時，風起雲湧的全球治理運動也進一步推動了府際管理的產生和發展。府際管理吸納了治理理論的精華，例如主張政府組織由金字塔型向扁平化；淡化政府權威，由政府單邊管理轉向多邊（政府、企業、公民、社會團體等）民主參與。府際管理除了注重各級政府關係外，還重視公、私部門的協作，追求建立一種平等關係。

府際管理有以下特徵：第一，府際管理是以問題解決為焦點，被視為一種行動導向的過程，通常允許政府官員採取必要的手段，去推動各項具有建設性的工作。聯邦主義具有很強的官僚制特徵，各個層級按部就班地完成上級部署的工作任務，缺乏積極性和創造性；府際關係注重政府體系內部的交流與對話，表現為互相之間的博弈與互動；府際管理則是一種更為開放的思維，強調政府系統內與系統外的互動，以解決問題為導向，激勵官員積極主動的合作。第二，府際管理是瞭解和處理政府組織變遷的一種方法或工具，可以用來解釋各級政府如何以及為何用特定的方式進行互動，並可提供採取有效策略行為的建議。組織結構理論認為，組織設計受周圍環境、成員素質、科學技術、領導和管理方法等因素的影響。府際管理下的政府組織往往具有寬鬆和諧、變革創新、平等對話的文化氛圍。第三，府際管理強調聯繫、溝通以及網絡發展的重要性，這些途徑是促使府際間計劃得以順利推展的正面因素。“長鞭效應”反映了信息傳遞過程中，最初的微弱誤差會導致後來的巨大偏差；在層級越大的組織，這種偏差就越大。府際管理主張政府組織從層級制向扁平化、網絡化，使溝通變動更為快速、便捷，減少了行政成本，提高了行政效率。

府際管理是改善政府間關係的一種新型思維框架，代表着以合作為基礎的互惠的政府關係模型。府際管理一方面強調政府間在信息、自主性、共同分享、共同規劃、聯合勸募、一致經營等方面的協力合作；另一方面強調公私部門的混合治理模式，倡導第三部門積極參與政府決策。

（一）協調性、依賴性的網絡型結構。府際管理克服了傳統官僚體制的弊端，重新安排中央—州（省）—地方政府（市、縣、鄉鎮）之間的關係。傳統的政府間關係的管理體制屬於典型的官僚制，其主要特點是建立等級制官職和分類的權力層次，實行層級控制，並服從於單一的最高的權力中心；同時依靠完備的規章制度，避免個人化管理。這種管理體制具有權責明晰、快速高效、嚴格服從、減少摩擦等優點，但這種管理體制一開始就存在着自身的不足，例如層級控制及標準化工作原則不利於調動下屬的積極性和創造精神，過多地依靠層級控制必然使管理僵化，對公眾的需求反應遲鈍，官僚主義嚴重，扼殺民主精神等。

府際管理突破金字塔型的層級限制，將整個行政組織體系視為網絡狀組織。各級政府都處於信息樞紐中，能便捷地獲取平行或垂直的信息；可以根據公共服務內容和服務對象，採取靈活的組織形式；不同政府間的資源實現共享，實現資源配置優化；對重大或者突發事故協調控制，實行項目管理和危機聯動管理。

（二）公共產品和服務的多元化供給。府際管理把民營企業、非營利性組織、公民個人也納入管理的視野。E·S·薩瓦斯強調公共產品與服務的分權化，主張依據公共物品的性質，採用不同的市場分權策略包括政府服務、政府出售、政府間協議、合同外包、特許經營、政府補助、政府贈券、自由市場、志願服務、自我服務等形式，將原來由政府直接從事和生產的公共物品，分散給民營企業、非營利組織甚至公民個人，並經由多樣化、混合式和局部性的制度安排，將多個服務供給主體有機地聯繫在一起，彼此既合作又競爭，構成一個高效的公共物品與服務供給機制。

府際管理主張公私部門的多元混合。二十世紀八十年代中後期，愈來愈多的地方政府採用合同外包（contracting out）方式來安排地方公共服務。地方政府的部門和機構並不直接負責公共服務的生產，它們越來越多地與公共服務的獨立生產者簽訂合同，由後者按一定的價格向公眾提供服務。通過簽約安排提供的三個最重要的服務類型是公共工程、衞生和社會福利，以及一般性政府業務（即法律服務、文書工作和計算機服務等）。在美國，三分之二的城市樂意把某些公共工程、衞生和社會福利工程簽約外包；十分之四的城市樂意簽約外包某些一般性政府業務；四分之一到三分之一的城市簽約外包諸如交通、公共安全、教育等方面的服務。合同外包為政府節約了成本。

（三）項目和管理功能上的府際間轉移。府際管理主張依據效率原則，把相關公共物品項目和管理功能進行府際間轉移。生產公共物品或實施公共規制的技術本質是，不同的服務在不同的地區有不同的效率。勞動密集型服務如警察巡邏和教育，由小型到中型的組織承擔最有效率；資本密集型服務如污水污物的收集、處理和排放，則通常是由服務於較大地區和人口的公共設施來承擔才最有效率。因此，公共物品和公共服務的供給，應該考慮規模經濟效益，採取更為靈活的組織形式。

府際管理還設立政府理事會（council of governments,COG）和地區規劃理事會（regional planning councils,RPC）等機構來處理公共物品的外部性。如今發生在地緣層面的政府之間的合作越來越普遍。這種合作既可能是縱向的，也可能是橫向的；既可能是正式的，也可能是非正式的。

（四）多方協商、調和的合作機制。府際管理注重建立合作型的組織結構，主張政府的作用是協商和協調公民和各種社區團體的利益，營建共同的價值觀；實現政府政策目標的機制是建設公共、私人和非營利性機構的聯盟，以滿足相互一致的需求；理想的組織結構是一種合作型結構，由內部和外部共同領導。這種合作型的組織結構，既包括政府系統內的各級組織，也包括系統外的企業、公民和非盈利性組織的參與。

新公共服務運動的領袖羅伯特·B·丹哈特認為，“在這種新的現實條件下，政府的首要作用不僅僅是通過管制和命令來指揮公眾的行動（儘管這樣做有時可能是合適的），也不是簡單地建立一套懲戒規則和激勵措施（胡蘿蔔或大棒），將人們引導到‘合適的’方向上來。相反，儘管政府在推動社會朝某個方向發展的過程中是重要的參與者，但事實上已經成為另一種意義上的參與政府與私人的或者非營利的團體和組織協同行動，以尋求社區所面臨問題的解決方案。在此過程中，政府的作用從控制轉變為議程設定，把合適的參與者集中到談判桌前進行磋商和談判，或者作為中間人促成公共問題的解決方案（通常是通過公共機構、私人機構和非營利機構結成聯盟的形式進行）。”

（五）小社區、跨鄰里的大都市地區治理結構。大都市中“巨型（giant）政府”在安排和提供很多公共服務上的“大而無效”以及居民對大城市改革的普遍質疑，説明“一個社區，一個政府”的治理模式是低效的。府際管理認為，大都市中高度集中的政府通常不能及時地對市民的偏好、生活方式和其它城市問題做出及時反應，他們要求管理城市的政治單位應該足夠小，以便：“（1）更方便城區裏的政府官員充分了解不同公民團體的不同偏好；（2）公共官員將盡可能貼近公民以使他們對不同鄰里的生存條件給予不同的迴應；（3）政府官僚機構要儘可能小，以便於管理。”

鄰里政府（neighborhood government）和鄰里議會（neighborhood councils）的創設為解決跨社區的問題提供了良好的途徑。在美國洛杉磯，鄰里政府和鄰里議會廣泛運用於包括供水、跨區域的污水、消防、鄰里街道等跨社區問題。這種鄰里政府，具有半自治性和半權威性的特點：一方面，來自於相關社區的人員自主治理相關社區的事務；另一方面，鄰里政府做出的決定，相關社區必須服從。

（六）目標導向、網際溝通的衝突解決方式。府際管理拋棄了過去聯邦主義和府際關係處理衝突依靠上級政府權威、法律裁判的方式，而是突出了目標管理、網際溝通、價值願景、多方參與、對話和協商的衝突解決、管理機制和手段；強調組織互動與網絡關係，利用不同功能的專業網絡解決問題的過程；圍繞以目標結果導向，強調評估、執行、監督、縮短等功能，實現問題的解決及協調、能力建構。

例如區域經濟中的地方政府間發生競爭衝突時，府際管理除了通過行政區劃調整等傳統方式與策略外，更強調功能整合，通過地方政府間行政協議、行政契約的方式發展合作關係，達到地方政府間的整合效益；同時，府際管理還強調區域治理，通過跨行政區域界線的區域治理，通過以政策議題為導向的資源整合以使其發揮綜合效益，提升整體區域的競爭力。

府際管理的興起將打破傳統政府管理的區域和層級觀念，有助於由傳統的較為權威、封閉和狹隘的舊地方主義，轉為強調權力或資源相互依賴、開放和區域合作的新地方主義。府際管理的興起，對中國的政府間關係的管理變革也有着積極的借鑑意義。

一是府際管理有利於治理運動的深入。人們越來越意識到，公共事務的有效治理不僅僅依賴於政府，需要將視野擴展到政府與其橫向和縱向的政府間關係、政府與私人部門、志願部門和市民之間的關係，府際管理意味着人們治道思維的變革。

二是府際管理有利於建立公共物品與服務供給的多中心、多層次制度。一些跨地區、大範圍的公共物品與服務，例如大江大河的治理、跨區街道的巡邏，需要政府間協調和管理；在提供公共物品與服務時，應該鼓勵政府、企業、個人、NGO等各類主體之間的競爭，提高供給效率。

三是府際管理有利於處理好政府間存在競爭與合作中出現的問題。在政府間競爭中，往往存在地方封鎖與保護、合作與協調不夠、產業結構雷同、外部性問題突出等現象。府際管理倡導的政府間信息共享、資源優化配置、共同規劃、聯合經營等方式，將為這些問題的解決提供新思路。

摘自《中共天津市委黨校學報》，2005.3.89～93