户律

户籍制度是我國古代的一項重要的户口登記與管理的制度。它是統治者徵調賦役、落實行政管理的重要依據，是統治者控制社會人口的重要手段。即如南齊建元二年（公元480 年）蕭道成詔所説：“黃籍，民之大紀，國之治端”。

史籍有關户籍登記制度的記述源遠流長。《周禮·秋官·司民》記載：“司民掌登萬民之數，自生齒以上，皆書於版，辯其國中，與其都鄙，及其郊野。異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬民之數詔司寇。司寇及孟冬祀司民之日，獻其數於王。王拜受之，登於天府。”鄭玄注：“登，上也。男八月，女七月而生齒。版，今户籍也。下，猶去也。每歲更着生去死”。《周禮·天官·宮伯》載：“宮伯掌王宮之士庶子凡在版者，掌其政令，行其秩敍，作其徒役之事，授八次八舍之職事”。鄭眾注曰：“版，名籍也，以版為之，今時鄉户籍謂之户版”。

《周禮》據説是記載西周制度之典籍。然《周禮》晚出，一般認為它成書於戰國時期，夾雜着春秋戰國制度，甚或夾雜着春秋戰國時期時人的政治理想，因而不能認為是西周時期的信史。西周時期，我國仍盛行分封制。周天子既“授民授疆土”予眾多基本獨立的諸侯，諸侯又分封給卿大夫，周王室就很難越過諸侯、卿大夫，去登記與管理諸侯國屬下的民户。西周又是宗法社會。無論是國還是野，統治民族還是被統治民族，都是以宗族為單位聚居。國家也難以越過各宗主直接掌控民户。因此，我以為西周分封制下不大可能建立通行於全國的比較嚴密的户籍管理制度。《詩經·北山》所謂“溥天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”只是一種説法而已，並不意味着周天子果真能實際掌控全國的民人，並對全國實行有效統治。至於周天子直接統治的王畿是否已有嚴密的户籍登記制度，還有待於證實。

春秋戰國時期，分封制雖仍存，但各諸侯國實際上已是獨立成國，各諸侯國內部雖仍實行分封制，但諸侯公室對其卿大夫采邑的控制，與周天子對各諸侯國的控制相比，要嚴密得多。而且，各諸侯國內部多數也已建立直屬於諸侯公室的郡縣。春秋戰國時期，宗法制度也日趨破壞，小家庭在社會生活中的作用，越來越重要。這就使建立比較嚴密的户籍制度成為可能。齊國不遲於齊桓公時期，就已建立比較嚴密的户籍制度。《國語·齊語》即記：“桓公曰：‘定民之居若何？’管子對曰：‘制國以為二十一鄉。’桓公曰：‘善。’管子於是制國以為二十一鄉：工商之鄉六；士鄉十五，公帥五鄉焉，國子帥五鄉焉，高子帥五鄉焉。……管子於是制國：‘五家為軌，軌為之長；十軌為裏，裏有司；四里為連，連為之長；十連為鄉，鄉有良人焉。以為軍令：五家為軌，故五人為伍，軌長帥之；十軌為裏，故五十人為小戎，裏有司帥之；四里為連，故二百人為卒，連長帥之；十連為鄉，故二千人為旅，鄉良人帥之；五鄉一帥，故萬人為一軍，五鄉之帥帥之’……。”這裏説的雖然只是基層行政區劃制度，但基層行政區劃制度與户口管理制度密切相關。有了嚴密的基層行政區劃，就可能進行户口登記與管理。《管子·禁藏》即記：“夫善牧民者，非以城郭也，輔之以什，司之以伍；伍無非其人，人無非其裏，裏無非其家，故奔亡者無所匿，遷徙者無所容，不求而約，不召而來，故民無流亡之意，吏無備追之憂；故主政可往於民，民心可繫於主……夫敍鈞者，所以多寡也。權衡者，所以視重輕也。户籍田結者，所以知貧富之不訾也。故善者必先知其田，乃知其人，田備然後民可足也。”這裏就提到了“户籍田結”。此處的“籍”與“結”都是作動詞用。“籍”的對象是“民”，“結”的對象是“田”，也就是對户口與田土進行登記與管理。

春秋時期，宋國也有較嚴密的户籍制度。《史記》卷一二八《龜策列傳》有一則記事：宋元王二年（公元前530 年），泉陽漁民豫且捕得龜，龜夢告宋元王，“於是王乃使人馳而往問泉陽令曰：‘漁者幾何家？名誰為豫且？豫且得龜，見夢於王，王故使我求之。’泉陽令乃使吏案籍視圖，水上漁者五十五家，上流之廬，名為豫且”。此則記事是褚少孫為補《史記》缺文而作，事涉志怪，自不可信。

春秋戰國時期，齊、魯、衞、吳、越等國都實行書社制度，諸侯常以數以百計的書社賜卿大夫，如《左傳》哀公十五年記：“昔晉人伐衞①，齊為衞故，伐晉冠氏，喪車五百，因與衞地自濟以西，禚、媚、杏以南書社五百”。杜預注曰：“二十五家為一社，籍書而致之”②。《荀子·仲尼》：“齊桓公有天下之大節焉，夫孰能亡之！倓然見管仲之能足以託國也，……與之書社三百，而富人莫之敢距也”。《史記》卷四七《孔子世家》記：“（楚）昭王將以書社地七百里封孔子”。這些書社，既是最基層的行政組織，又是最基層的户口、户籍的登記與管理機構。戰國時期的魏國還制定了《户律》，這是目前所見最早的《户律》。

户口管理，是國家行政管理的一項重要制度，它是隨着國家的產生而逐步形成的，有國家就必須有户口管理。中國舊時稱户籍為“丁籍”、“黃籍”、“籍賬”，定期分類審編，用以稽查人口、徵課賦税、調派勞役。中國曆代户籍管理都設有專門法令和機構。虞舜十一年(前2245)就進行“九州”(即兗、冀、青、徐、豫、荊、揚、雍、梁)的人口調查，但典籍資料毀於秦火，無從稽查。周朝(前684)設有“司民”之官，建立户口編查制度，其時，全國人口為1184萬人。周武王所定《刑書要制》中規定“正長”(地方基層官吏)，隱沒5户及10丁以上，皆處死刑。秦二十六年(前221)為2000萬人。漢朝有《算賦法》，定於每年8月調查人口，作為徵税依據，人口為5959萬人。三國時由於連年戰禍，人口鋭減，降為767萬人。晉朝人口為1616萬人，司馬師為晉王時，制定律法20篇，其中《户律》是主要一項法規。後來《户律》成為户籍法的專用名詞。隋朝人口為4602萬人，有《輸籍法》，依據户口等級，確定納税標準。隋煬帝大業五年，户律規定：“若一人不實，則官司(指主管官員)解職，又許民糾(人民檢舉)得一丁者，令被糾之家代輸賦役。”唐朝人口為5292萬人，有《户籍法》。唐玄宗、德宗、憲宗都曾不斷派出專職户口調查(欽差大臣)調查户口管理情況。宋朝人口為4722萬人，有《三保法》，規定10家為一保，10保為一大保，10大保為一都保，分掌户籍情況。 明、清兩朝都有户口保甲制度。清順治三年，定《脱漏户口律》中規定：凡軍、民、驛、燭、卜、工、樂諸色人口，並以原報冊籍為定。若詐冒脱殼，避重就輕者，“杖八十，仍改正”。雍正時將丁税攤為田賦，户口失去徵調賦税的意義。乾隆三十七年(1772)停止編修。 清朝人口最多的是道光十四年(1834)為4．1億人，清末時為3．77億人。 民國時期，除繼承封建王朝的保甲制度外，還借用了外國法西斯警察制度，制定了很多清查登記户口的辦法，如：《剿匪區內各縣編查保甲户口條例》、《剿匪區內各縣户口異動登記辦法》、《非常時期重要城市户口查報暫行辦法》、《警察保甲及國民聯繫辦法》、《收復地區實施户口清查辦法》等，將保甲與調查户口同時進行，實行5家連環保，一家通“匪”，5家株連的殘酷統治。 新中國成立後，户籍管理制度發生了根本變化，人民政府十分重視户籍管理。從建國到改革開放大致可劃分為3個階段： 第一階段(1949—1958)，屬自由遷徙期。沒有嚴格的户籍管理制度，人們可以自由遷徙，此時期全國總人口最高時為5．36億人； 第二階段(1958—1978)，為嚴格控制期。1958年1月9日，經全國人大常委會討論通過，毛澤東簽署一號主席令，頒佈了新中國第一部户籍制度《中華人民共和國户口登記條例》，確定了一套較為完善的户口管理制度，包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度。這個《條例》以法律形式嚴格限制農民進入城市，限制城市間人口流動。在城市與農村之間構築了一道高牆，城鄉分離的“二元經濟模式”因此而生成。此時期全國總人口最高時為9．7億人。 第三階段(1978--)，為半開放期。1978年之後，隨着形勢的變化，社會經濟的發展，舊的户籍制所帶來的負效應日益顯現。同時，因市場經濟的迅速發展，計劃經濟體制下的“大鍋飯”、“鐵飯碗”逐漸被打破，大量高學歷或有一技之長的專業人士和一些有遠見的農民加入到波瀾壯闊的商潮的流動大軍中。特別是1984年中央1號文件公佈後，改革户口管理，准予農民進城落户，並在全國公民凡年滿18歲的一律頒發身份證。據有關部門估算，1997年全國流動人口達1．1億人次，全國總人口已突破10億。 在市場經濟體制下，人口的合理流動已成為一股不可阻擋的潮流，對四十年不變的户籍制度形成了一股強大的中擊力。1998年7月22日，國務院發出批轉公安部《關於解決當前户口管理工作中幾個突出問題的意見》。文件對當前户口管理作出了 “四項改革”：1、實行嬰兒落户隨父隨母自願的政策。對以往出生並要求在城市隨父落户的未成年人，可以逐步解決其在城市落户的問題，學齡前兒童應優先予以解決；2、放寬解決夫妻分居問題的户口政策。對已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應當根據自願的原則准予在該城市落户；3、男性超過60週歲、女性超過55週歲，身邊無子女的要到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落户；4、在城市投資興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，已居住一定年限並符合當地政策有關規定的，可准予在該城市落户。 從此，户籍管理出現了一個前所未有的嶄新局面。