應急決策

本書以信息為中心對突發事件情景下的應急決策問題進行研究，構建了“信息源—信息渠道”分析框架，並通過對2003年“非典”疫情、2008年汶川地震、2008年襄汾潰壩等典型案例的比較研究，科學分析突發事件的過程動力學特性和時空演化規律。在此基礎上，提出了建立基於信息整合的多階段、多主體、多層次的適應性應急決策模式，使應急決策既有基本的剛性和原則性又能保持適度的彈性和可拓展性的政策建議。 ^[1] 

鍾開斌，清華大學管理學博士，國家行政學院應急管理教研部（中歐應急管理學院）副教授，清華大學中國應急管理研究基地兼職研究員。

第一章　引言/001

一　研究的背景/001

二　研究的問題/006

三　研究的內容與方法/010

四　本書的基本結構/017

第二章　文獻述評與制度背景/020

一　應急決策：突發事件應對的核心/020

二　文獻述評：現有的應急決策分析框架/034

三　制度背景：中國“碎片化”的官僚制應急決策體制/044

第三章　“信息源—信息渠道”：一個新的解釋模型/070

一　信息：應急決策的核心要素/070

二　“信息源—信息渠道”：基於信息的解釋框架/124

三　“信息源—信息渠道”解釋框架的運用/143

第四章　案例分析與比較：三起“失敗”事件的應急決策/148

一　2003年“非典”疫情：信息源客觀模糊、信息渠道不暢/148

二　2008年汶川特大地震：信息源清晰、信息渠道不暢/193

三　2008年襄汾潰壩事故：信息源主觀模糊、信息渠道暢通/237

四　三起典型“失敗”事件的比較/268

第五章　結論與討論/274

一　基本研究結論/274

二　主要政策建議/279

三　本研究的不足與未來研究方向/285

後　記/288

圖1－1　本研究的主要內容/011

圖1－2　本研究的基本思路/014

圖2－1　應急決策的“決策時滯”和“決策質差”/029

圖2－2　基於“質量—時間”的應急決策效果類型/031

圖3－1　基於應急決策的三種形態的突發事件信息/076

圖3－2　突發事件的生命週期和全過程應對策略/090

圖3－3　中央與地方兩級架構中的政府應急決策層級/104

圖3－4　突發事件情景與多層級應急決策動態演進/105

圖3－5　政府應急決策升級演變鏈條/106

圖3－6　第一響應人員和應急決策者決策鏈/108

圖3－7　政府應急決策信息流/111

圖3－8　信息源和信息渠道的構成要素/135

圖3－9　“信息源—信息渠道”應急決策解釋框架/142

圖4－1　中國“非典”臨牀診斷病例的時間分佈/160

圖4－2　中國廣東“非典”臨牀診斷病例的時間分佈/161

圖4－3　國務院抗震救災總指揮部組織架構/202

圖4－4　汶川特大地震中救援力量到達災區時序/213

圖4－5　“9·8”潰壩事故信息上報的基本情況/255

圖4－6　當地政府所發佈的事故原因和傷亡情況/263

圖4－7　三個“失敗”案例應急決策演進路線/269

圖4－8　三個“失敗”案例的信息源與信息渠道比較/272

表2－1　基於發生原因和衝擊方式的突發事件分類/022

表2－2　基於橫向和縱向權責分配的應急決策體制分類/046

表3－1　基於“時間—信息”的決策類型劃分/085

表3－2　基於“政策變化—知識水平”的決策類型劃分/088

表3－3　基於“信息源—信息渠道”的應急決策情景分類/132

表3－4　信息源模糊和信息渠道不暢的情形/136

表3－5　三個典型“失敗”案例的應急決策情形比較/147

表4－1　全球“非典”病例地區分佈（2002年11月1日至2003年7月31日）/150

表4－2　中國“非典”病例地域分佈（2002年11月16日至2003年8月7日）/151

表4－3　中國“非典”疫情發展的四個階段/153

表4－4　廣東省“非典”疫情階段劃分（2003年1月2日至5月15日）/163

表4－5　廣東省“非典”發病地區分佈（2002年11月16日至2003年6月6日）/167

表4－6　北京市“非典”疫情階段劃分/170

表4－7　汶川特大地震災區分佈/196

表4－8　四川省抗震救災指揮部組成機構/199

表4－9　國務院抗震救災總指揮部26次會議的基本情況/203

表4－10　汶川特大地震專業救援的基本情況/211

表4－11　汶川特大地震中專業救援隊救出人員統計/215

表4－12　重災區各縣通信搶通的基本情況/225

表4－13　三個“失敗”案例的決策時滯和決策質差比較/269

應急決策是應急管理的核心，不同的決策行為往往會產生不同的決策效果。應急決策可界定為一種在不確定條件下對各種意外事態進行準確研判並採取非常規應急處置措施的決策情景。突發事件情景下的應急決策是一個多階段、多主體、多層級的適應性動態演進過程。特別是在日益開放的當今社會，越來越多的突發事件具有突然性、複雜性、多樣性、連鎖性、集中性、嚴重性、放大性等“非常規”特徵，形成機理不確定，演變過程錯綜複雜，影響後果更加嚴重，難以用傳統的常規方式進行識別、研判、決策和處置。應急決策的目標是在儘可能獲得充分的突發事件信息的前提下，縮短決策時滯和決策質差，即在儘可能短的時間內迅速有效地作出各種與實際情況相符的正確決策，從而採取各種有效的應急處置措施，降低突發事件造成或可能造成的資源損失或消耗。 ^[1]