慶曆新政

北宋立國後，為了維護中央集權、防止地方割據，採取了一系列措施。政治上，於內庭設“中書門下”（政事堂），由同中書門下平章事掌管民政權，為限制宰相權力，增設副宰相“參知政事”；軍事上，廢除統領禁軍大權的殿前都點檢，增設殿前司、侍衞馬軍司、侍衞步軍司，由“三帥”分別統領禁軍，為限制三帥的權力過大，又在中央設樞密院，掌控調兵權；財政上，設置三司（鹽鐵、 度支、户部），三司使由皇帝親信擔任，掌控財政大權。為進一步加強中央集權，削弱官員的權力，實行一職多官，同時由於大興科舉、採用恩蔭制、奉行“恩逮於百官唯恐其不足”的籠絡政策，導致官員多貪戀權位，行政效率低下官僚機構龐大而臃腫，各級官員缺乏進取心，“冗員”問題突出。 ^[1] 

為穩定社會秩序，抵禦北方民族的南侵，宋初實行守內虛外策略，奉行“養兵”之策，廢除府兵制，改為招募。至仁宗時，總人數已達140萬，形成了龐大的軍事體系，養兵的費用，竟達到全部賦税收入的十分之七八；同時為了防止武將專權，在軍隊中實行“更戍法”，使得兵將不相習，兵士雖多但不精，削弱了軍隊的戰鬥力，對外作戰時處於不利地位，從而形成“冗兵”。 ^[1] 

軍隊、官員的激增導致財政開支的增加，使得本就拮据的政府財政更加入不敷出，同時，在對西夏和遼的戰爭中，宋代統治者也常常付出大量金銀和布匹，以金錢財富買得一時平安，再加上統治者大興土木、修建寺觀等，形成了“冗費”。三者緊密地聯繫在一起，最終形成北宋積貧積弱的局面。 ^[1] 

北宋王朝自建立到宋仁宗慶曆年間，在經濟增長的同時，社會危機也在發展。宋代建國後，不但不抑制兼併，而且縱容功臣、大將們兼併土地。土地買賣與典賣相當普遍，土地集中的趨勢加速，農民失去土地的數字在增加，“富者有彌望之田，貧者無立錐之地。有力者無田可種，有田者無力可耕”。宋代人民的負擔很沉重。全國的居民有主户和客户之分。納税户除按規定的數量納税，還有“支移”和“折變”等負擔。在兩税之外，還有丁口賦、各種雜變之税、徭役和差役。這是賦税之外的又一項沉重的負擔。993年，王小波在四川發動起義，994年，李順在成都建立“大蜀”政權 ^[34]  ，沉重打擊了宋朝政府。鹹平三年（1000年），王均的起義爆發了。

仁宗即位元年，土地兼併現象更加嚴重 ^[2]  ，農民大量逃亡，階級矛盾尖鋭，農民起義不斷爆發，“一年多如一年， 一夥強如一夥”。 ^[43]  甚至京畿開封府所屬各縣，也有盜寇出沒。 ^[3]  當時，已有一些官員感到危機的嚴重，富弼就曾説：“自此以往，只憂轉熾，若不早為提備，事未可知!” ^[4] 

同時，外敵的侵擾給北宋政權帶來巨大的生存壓力。北宋建國以後，就與東北邊境的契丹族和西北邊境的党項族連年發生戰爭，由於北宋政治腐敗和軍隊軟弱渙散，雖然耗費了鉅額的財力和人力，但每每以失敗告終。

寶元元年（1038年），党項族人李元昊稱帝，建國號大夏（史稱西夏），定都興慶（今銀川），與宋朝的外交關係正式破裂。次年，為逼迫宋朝承認西夏的地位，李元昊率兵進犯北宋邊境，於三川口大敗宋兵（三川口之戰），集兵於延州城下，準備攻城。消息傳至京師，朝野震驚。康定二年（1041年），李元昊進兵渭州（今甘肅平涼），韓琦派環慶路副都部署任福率兵出擊，於好水川遇伏被圍，任福等十六名將領陣亡，折兵萬餘（好水川之戰）。慶曆二年（1042年）閏九月，李元昊分兵兩路，再次大舉攻宋。進抵定川寨，宋夏會戰，宋軍大敗，大將葛懷敏與部將等16人戰死，喪失9400餘人（定川寨之戰）。李元昊獲勝後，揮師南下，進逼潘原，關中震動。 ^[1]  戰後，宋夏和談，宋每年向西夏輸納歲幣二十五萬五千。 ^[44] 

澶淵之盟後，一直相安無事的契丹也於1042年遣使求關南之地，並且“聚兵幽燕，聲言南下” 。最終，宋仁宗遣富弼為使，“歲增銀、絹各十萬匹、兩”才得以解決。 ^[1] 

激烈的民族矛盾和階級矛盾交織在一起，震動了宋廷，多年沉悶的政治空氣開始變得活躍起來。歐陽修上書要求改革吏治，尹洙在上書中指出“因循不改，弊壞日甚”。宋仁宗在改革呼聲的推動下，“遂欲更天下弊事”。宋王朝的最高統治者總算開始行動了。 ^[1] 

主持改革的范仲淹(2張)

宋仁宗在召對中，對范仲淹、富弼等特別禮遇，並曾多次催促，要求執政大臣馬上拿出一個使天下太平的方案來。

慶曆三年（1043年），李元昊請求議和，西方邊事稍寧，仁宗召范仲淹回京，授樞密副使，又擢拔歐陽修、餘靖、王素和蔡襄為諫官（俗稱“四諫”），鋭意進取。八月，仁宗罷免副宰相王舉正，再拜范仲淹為參知政事。九月，宋仁宗召見范仲淹、富弼，給筆札，責令條奏政事。範、富二人隨即提出了十項改革主張，諫官歐陽修等人也紛紛上疏言事，宋仁宗大都予以採納，並漸次頒佈實施，頒發全國。

①明黜陟（嚴明官吏升降）。

仁宗時，官員升遷採用“磨勘”制度，只講資歷年限，不講政績，導致官吏因循苟且，無所作為。 ^[5]  范仲淹對此提出新的考核政績，破格提拔政績卓著的官員，撤換有罪和不稱職的官員；並規定京朝官及郡縣官吏，有人保舉在三年任期屆滿即與磨勘升遷，否則便要等到滿五年之後，方行磨勘。 ^[6] 

②抑僥倖（限制官僚濫進）。

宋初以來，恩蔭制度造成官僚濫進的情況越來越嚴重，有任學士以上官職的，在二十年內通過恩蔭，其兄弟子孫出任京官的就有二十人。 ^[7]  范仲淹對此提出限制中、上級官員的任子特權，防止權貴子弟親屬壟斷官位。

③精貢舉（嚴密科舉取士）。

改革科舉考試內容，把原來進士科只注重詩賦改為重策論，把明經科只要求死背儒家經書的詞句改為要求闡述經書的意義和道理。令州縣立學，士子必須在學校學習一定時間，方許應舉。這樣，學生有真才實學，進士之法，便可以依其名而求其實了。 ^[39] 

④擇長官（慎選地方長官）。

針對當時分佈在州縣兩級官不稱職者十居八九的狀況，范仲淹認為官員的升遷要嚴格依照政績，建議加強對官吏的考察，獎勵能員，罷免不才，並主張由各級長官保薦下屬。 ^[8] 

⑤均公田。

重新規定官員按等級給以一定數量的職田，調配給缺乏職田的官員，以“責其廉節”，防止貪贓枉法。公田，即職田，是北宋地方官的定額收入之一，但分配往往高低不均。范仲淹建議朝廷均衡一下他們的職田收入；沒有發給職田的，按等級發給他們，使他們有足夠的收入養活自己。然後，便可以督責他們廉節為政；對那些違法的人，也可予以懲辦或撤職了。

①厚農桑（重視農業生產）。

范仲淹建議朝廷頒佈詔令，加強農桑立法，命令全國各路轉運使及其所管轄的鄉縣真正重農桑，獎農桑，使農業的好壞作為考察官吏、官吏黜陟的重要內容。

②減徭役。

宋代的賦税與力役基本上沿襲了唐末及五代的制度，宋初雖作了一些調整，但賦税殘酷、力役煩苛，賦税、徭役迫使貧苦農民紛紛破產，也激起農民起義反抗。對此，范仲淹主張合併户口稀少的縣邑，以減其地人民的傜役；節用、節儉，裁減統治者的奢侈耗費，做到均賦税、寬徭役，減輕人民負擔。 ^[35] 

③修武備（整治軍備）。

范仲淹主張恢復府兵制，建議在京城附近地區召募強壯男丁，充作京畿衞士，用來輔助正規軍。這些衞士，每年大約用三個季度的時光務農，一個季度的時光教練戰鬥，寓兵於農。實施這一制度，可以節省給養之費（此項，因輔臣反對而作罷）。

①重命令（嚴肅對待和慎重發布朝廷號令）。

針對朝廷過去頒佈的法令“煩而無信”的弊病 ^[9]  ，范仲淹提出朝廷今後頒行條令事先必須詳議，“刪去繁冗”，審定成熟後再頒行天下，一旦頒行，必須遵守，不得隨意更改，否則要受到懲處。這樣，朝廷的命令便不至於經常變更了。 ^[10] 

②推恩信（落實朝廷的惠政和信義）。

宋代皇帝三年一郊祀，照例大赦天下、免除百姓多年積欠的賦税，但多未徹底施行。 ^[11]  范仲淹要求取信於民，主管部門若有人拖延或違反赦文施行，要依法從重處置。除此之外，必須向各路派遣使臣，巡察那些應當施行的各種惠政是否施行。這樣，就不會發生阻隔皇恩的現象。 ^[12] 

慶曆三年（1043年）十月，朝廷任命張温之為河北都轉運按察使、王素為淮南都轉運按察使、沈邀為京東轉運按察使、施昌言為河東都轉運按察使。這樣，十條中的第四條（擇長官）首先見之於行動。 ^[13] 

在選擇諸路轉運按察使時，范仲淹翻閲班簿，發現不稱職的一筆勾去，毫不留情。富弼不無擔憂地説：“一筆勾下去，就會有一家人痛哭啊。”范仲淹則回答説：“一家哭總好過一個地區的百姓哭。” ^[14]  十月二十八日，仁宗下詔，施行磨勘新法。新法實行後，明黜陟也就見之於行動。 ^[15]  十一月十九日，朝廷對恩蔭制度，作出新規定；二十三日，下任子詔，增加恩蔭的年齡限制和恩蔭範圍，但對高、中級官僚的子孫及期親、尊屬仍用舊制，沒有任何限制。 ^[16] 

慶曆四年（1044年）三月十三日，頒佈貢舉新法，加強儒家經典在科舉中的比重，並允許州縣立學，把學校教育與科舉考試結合起來。 ^[17] 

慶曆四年（1044年）末，邊事再起，范仲淹請求外出巡守，仁宗任命為陝西、河東宣撫使，仍保有參知政事的頭銜。 ^[21]  八月，富弼亦以樞密副使離京，出為河北宣撫使。

慶曆五年（1045年）正月二十八日，范仲淹被罷去參知政事，知邠州、兼陝西四路緣邊安撫使。同一天，富弼亦被罷去樞密副使，改任京東西路安撫使、知鄆州。第二天，杜衍被罷為尚書左丞，出知兗州。 ^[22]  二月初四，罷磨勘新法、任子新法。 ^[23]  三月初五，韓琦罷樞密副使，加資政殿學士，知揚州。至此，主持變法改革的主要人物，全被逐出朝廷。二十三日，廢除科舉新法，恢復舊制。 ^[24]  八月二十一日，歐陽修罷河北都轉運使，改知滁州。 ^[25] 

至此，慶曆新政徹底失敗。 ^[25] 

慶曆三年（1043年）四月，新任樞密使夏竦剛回到京城，即因受到諫官的彈劾而被免職。北宋的著名學者，被後世稱為“宋初三先生”之一的石介，時任國子監直講，認為宋仁宗專心求治，范仲淹等積極進行改革，感到革新政局有望，遂作《慶曆聖德詩》以抒發內心的喜悦，詩中稱頌仁宗召用范仲淹、韓琦、富弼、歐陽修等人，是“躬覽英賢”；而“手鋤奸桃”，則是暗指剛被罷職的新任樞密使夏竦。 ^[42]  《慶曆聖德詩》一經上奏，朝野上下一片譁然。范仲淹深感石介褒貶有失公允，面對政局發生的巨大波瀾，不禁説道“為此鬼怪輩壞事也”。 ^[38] 

仁宗對朋黨之論也開始產生懷疑，范仲淹提出“小人之黨、君子之黨”的説法予以反擊，歐陽修也撰寫《朋黨論》一文上奏仁宗。 ^{[19]  [41]} 

慶曆四年（1044年）五月，范仲淹與韓琦上疏仁宗“再議兵屯、修京師外城、密定討伐之謀”等七事，並奏請擴大相權，由輔臣兼管軍事、官吏升遷等事宜，改革廣度和深度進一步增加。 ^[20] 

慶曆四年（1044年）四月，因新政實施後，恩蔭減少、磨勘嚴密，希圖僥倖的人深感不便，於是毀謗新政的言論逐漸增多，指責范仲淹等是“朋黨”的議論再度興起。 ^{[18]  [36]  [37]} 

宰相章得象聯合台諫官員，攻擊范仲淹、歐陽修等人是“朋黨”，説他們“欺罔擅權”“懷奸不忠”。六月，夏竦利用石介曾向樞密副使富弼上書，責以應像商代伊尹、西周周公那樣，輔佐仁宗中興宋朝之事，散佈流言蜚語，將石介原書中的“伊（尹）、周（公）”，説成是“伊、霍（光）”，意思是説石介要富弼仿效西漢的霍光廢掉當時的皇帝（昌邑王）另立新皇帝（宣帝），還誣稱石介已為富弼起草了廢舊立新的詔書，以陷范仲淹、富弼、石介等於大逆不道之罪。其實，夏竦誣指的石介為富弼草擬的廢立詔書，是夏竦指使其婢女模仿石介的字體所寫的。宋仁宗雖表示不信流言，但也未對此事作出處理。 ^{[42]  [38]} 

儘管慶曆新政的改革力度十分有限，在推行中也出現諸多問題，但對革新朝政、刷新政治起到了重要作用。並且在慶曆新政失敗後，許多有益的措施並沒有被完全廢除，仍在發揮作用。重建太學後，即使保守派官員，也沒有提出撤銷太學的建議，儘管太學一度處於不景氣的境地。不過從此各地的州、縣學卻紛紛創辦，“往往有學舍、官田、房廊之利”，使“學校之盛，侔於漢、唐矣”⑥。 ^[36] 

直到慶曆五年九月二十八日，兩浙路提刑宋純等還上疏，提議凡官員能擘畫開修水利，皆須先具利害，畫成地圖，申報所屬州軍和路轉運司或提刑司；確係本官署選派部下官員，親赴該地考察；確係應該開修，可獲長期利益，當地鄉耆調查落實後，差官具保，申報轉運和提刑司審定，才下達本屬州縣，計算民夫和材料、糧餉數，設法勸導得益人户自願提供。李純等還説：“仍依原敕‘於未農作時興役半月’，不得非時差擾。”仁宗批准了這一提議。這説明“厚農桑”在繼續推行，只是強調在開修水利前要充分調研，保證有“經久利濟”，避免盲目動工。(z)其中提到的“原敕”，就是范仲淹在慶曆三年十一月七日經由仁宗頒佈的詔書⑧。 ^[36] 

慶曆新政失敗後，社會矛盾並未緩和，土地兼併日益嚴重，冗兵資費更是加倍 ^[26]  ，民族矛盾又十分尖鋭。宋廷財政空虛，就拼命進行搜刮。慶曆年間，農民和士兵的鬥爭剛剛下去，各地農民又開始新的鬥爭。

嘉佑四年（1059年）四月，刑部官僚上報説，由於民貧乏食，一年當中曾發生“劫盜”九百七十起之多。在這種情況下，要求改革的呼聲此起彼伏，一場更大規模、更為深刻的改革運動已在醖釀之中，這就是王安石變法。慶曆新政對熙寧時王安石的改革，產生了直接的影響。王安石的熙寧變法是在慶曆新政的基礎上擴大和深化的。 ^[27] 

改革封建體制在宋代是十分困難的。官僚地主階級在官員喪失世襲爵位和封户特權的情況下，為了確保“世守祿位”，又參照唐制，制訂擴大了中、高級官員蔭補親屬的“恩蔭”制度。通過恩蔭，每年有一大批中、高級官員的子弟獲得低級官銜或差遣，且宋代恩蔭，不僅極廣，而且極濫，每遇大禮，“臣僚之家及皇親、母后外族皆奏薦，略無定數，多至一二十人，少不下五七人”，並“不限才愚，盡居祿位”。據朱瑞熙先生在《複雜多變的宋朝官制》一文中的統計，宋代的州縣官、財務官、巡檢使等低、中級差遣，大部分由恩蔭出身者擔任。這種等同於官僚世襲的制度，使官僚機構中充滿了坐食祿米的權勢子弟，導致了“蔭序之人，塞於仕路”、“權貴之子，鮮離上國”。 ^[28] 

范仲淹、富弼的各項改革措施包括了“明黜陟”、“抑僥倖”、精貢舉”等，中心思想就是要裁汰不稱職的官員，而裁減冗官、精簡機構是改革的核心內容。而且，還決定要減少科舉考試的錄取名額，以解決官多為患的問題。因此，改革的反對者決不是少數保守派，而是整個士大夫階層——北宋統治的階級基礎。要改革就要犧牲士大夫階層的利益，犧牲了士大夫，就動搖了自己的統治基礎。因此，要打破或限制官僚貴族這一特權，無疑會因觸動官僚貴族的利益，而遭到他們的激烈反對。這就是為什麼王安石變法首先從經濟、軍事制度的改革做起，而繞過了澄清吏治這類最敏感的社會問題的原因。 ^[28] 

范仲淹所進行的政治方面的改革全部是在封建社會的政治體制內進行的，這是中國曆來重視行政改革而忽視政體改革的一個例證，也是中國古代歷史上政治改革難以成功的根本原因。而范仲淹所進行的經濟改革也不足以支持其政治改革，所以新政推行不到一年就失敗了，這次變法失敗一方面説明了在封建社會內不進行政治體制改革而進行行政改革是行不通的，另一方面也説明了只重視政治改革而忽視經濟改革不僅不能成功，連最一般的收益也難以取得，這之後進行的王安石變法就吸取了慶曆新政失敗的教訓。 ^[40] 

除了少數鋭意進取的有識之士，官僚、地主、富商等既得利益階層大都滿足於現狀，只顧個人利益和眼前利益，而不顧國家利益和長遠利益，一旦新政觸犯了自身利益，他們就堅決反對，羣起而攻之。隨着新政的推進，反對的聲浪不斷高潮。“朋黨”之所以被當作打擊的利器，從而引起仁宗的反感與猜忌，因為“朋黨”會危及皇帝的權威，觸犯其核心利益。朋黨之爭，一直是困擾北宋政局的死結，並且延續到南宋時期。慶曆新政因為朋黨之爭而夭折，王安石變法也因為新舊黨爭而失敗。 ^[29] 

范仲淹整頓官僚機構的六項措施，只不過是微小的改革。至於其它四項如“均公田”、“厚農桑”、“修武備”、“減搖役”，更談不上徹底的改革。“十事”宣佈後，“修武備”一項，便因眾多大臣反對而取消；其它各項雖然從慶曆三年（1043年）十月開始推行，但也無法貫徹下去。僅僅這樣一點微弱的改革，當時一般官員已認為“規摹闊大，論者以為難行”、“任子恩薄磨勘法密，僥倖者不便，於是謗毀浸盛，而朋黨之論，滋不可解”。改革內容真正得到落實的很少。經濟方面的兩項改革，一是厚桑農，一是減徭役，而實際上也很難落實。因為減徭役是和冗兵、冗官、冗費聯繫在一起的，上面的問題沒能解決，徭役則很難減輕。 ^[40] 

改革措施“太猛”、“更張無漸”、“規模闊大”。改革的思想動員不夠，配套措施不到位，對罷黜官員的安置沒有着落，農民沒有在新政中得到立竿見影的好處。范仲淹的用人，王安石就曾經批評他“好廣名譽，結遊士，以為黨助，甚壞風俗”。事實上，范仲淹所任用的推行新政者，往往議論多，而實際行事少，有的甚至好標奇立異，發空論，言行不檢。例如石介，連擁護新政的歐陽修也覺得他“自許太高，低時太過，……好異以取高”。反對新政的更指責范仲淹等“凡所推薦，多挾朋黨，心所愛者盡意主張，不附己者力加排斥，傾朝共畏”。 ^[27]