建制鎮

在中國，“鎮”的名稱最初出現於公元4世紀北魏時代，是小型軍事據點。到宋代商品經濟發達，鎮成為商業和手工業較集中、縣以下的市鎮地方行政建制。新中國成立以來設鎮標準變動過3次。1984年起新規定的建鎮基本條件是：縣級政府所在地和非農業人口占全鄉總人口10%以上、其絕對數超過2000人的鄉政府駐地，並允許各省（自治區）根據實際狀況對建鎮條件作適當調整，中國學術界認為，設鎮（建制鎮）的具體標準為：聚居常住人口在2500人以上，其中非農業人口不低於70%。

中國設鎮歷史悠久，早在北魏孝文帝（公元471～499年）時即始“設官將禁防者謂之鎮”（《魏書·韓均傳》），市鎮、集鎮直到宋代才真正開始。宋代高承所著《事物紀原》卷七《庫務職局》：“民聚不成縣而有税課者，則為鎮，或以官監之。”而直到近代，鎮才作為基層行政建制擁有相應的行政區域和基層行政組織。但從總體上看，1949年以前這類城鎮數量不多，名稱不一，建制比較混亂，中國還處在城市化的初期階段。新中國成立以來，中國建制鎮發展過程可分為以下幾個時期。

新中國成立後，國家首要任務是恢復和發展國民經濟。根據當時實際情況和社會發展的需要，在城市較多的山東、安徽等東部地區撤銷了一批小城市。據不完全統計，到1957年底有24個小城市撤銷降格為鎮，它們是安徽省的阜城、亳城、三河、當塗、大通、宣城、界首、宿城等，以及山東省的石島、羊口、龍口等。1953年在全國實行糧食統購統銷，一些以糧食經營為主的專業鎮（如蘇南地區吳江縣和無錫縣的一些米市鎮）開始衰落。1954年頒佈的《中華人民共和國憲法》明確規定：“縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮”，鎮作為中國縣轄基層政權建制被確定下來。從新中國成立到1954年，經過多次變更和整頓，其時全國有鎮5400個，其中人口在2000人以下的鎮有920個，2000～5000人的有2302個，5000～10,000人的有1373個，10,000～50,000人的有784個，人口在50,000以上的有21個。1955年6月國務院頒發了《中華人民共和國關於設置市鎮建制的決定和標準》，建制鎮被規定為經省自治區直轄市批准的鎮，其常住人口在2000人以上，其中非農業人口占50%。1956年國家又對城鎮私營工商業進行社會主義改造、行業公私合營，取消個體商販和手工業者，小商、小販、個體手工業者分別進入到集體合作商店的手工業合作社｡農村商品流通完全通過國營、集體和供銷合作社經營的單一的流通渠道，從而限制了一些鎮的發展。這一時期各省、市、自治區根據這些標準，結合本地實際，對已有的建制鎮進行審查、調整，至1958年全國建制鎮數量被調整為3621個。

1958年8月，中共中央發佈了《關於在農村建立公社問題的決議》，實行“政社合一”的體制，一些建制鎮被撤消而成立人民公社，出現了新中國成立後鎮發展史上的第一個回落。與此同時，由於社會經濟制度的根本改變，衝破了傳統的自給自足的農村自然經濟，在全國範圍內採取計劃供銷、產品計劃經濟等一系列措施，加強了城市工業中心、經濟中心和商業中心功能，從而導致了全國大部分農村地區建制鎮的停滯和衰落。尤其在合作化、公社化以後，除公社駐地（集鎮）有所發展外，其餘小城鎮均處於萎縮、衰落之中。如無錫縣原有建制鎮48個，1958年後全部撤銷，使建制鎮數鋭減。

三年自然災害期間（1960～1962年），農業生產（主要糧食生產）大面積歉收，導致全國範圍內口糧短缺，尤其是1958年“大躍進”安排城市人口就業和吸收大量農業勞動力進城而帶來工農業發展比例失調，城鎮人口增長過快，致使城鎮居民糧油副食供應異常緊張。其後，國家不得不採取壓縮城鎮人口、減少建制鎮數量的措施來緩解這一矛盾。1963年中共中央、國務院根據當時的社會經濟狀況發出《關於調整鎮建制、縮小城市郊區的指示》，通過提高鎮設置標準，規定非農業人口占總人口比例，對不符合鎮標準的建制鎮一律撤銷，劃歸人民公社領導。

1965年，國家鼓勵發展“五小工業”，促進了縣城和一些人民公社駐地集鎮的發展。鎮上的商業、手工業、交通運輸業、文化教育等公益事業都有一定發展，各類公共建築如衞生院、中小學校、郵電所、供銷社、農機站、運輸公司等相繼在鎮上興建，使街容鎮貌有一定改觀，但大部分小城鎮由於商品流通不暢而處於衰落之中。

“文化大革命”十年動亂時期（1966～1976年），一方面，以階級鬥爭為綱，盲目地下放一批擁有城鎮户口的“地、富、反、壞、右”五類分子到農村接受思想改造；另一方面，為適應“反修”、“防修”的需要，讓一批幹部和知識青年接受貧下中農再教育，到農村地區鍛鍊成長。此外，國家從“備戰”、“備荒”的角度出發，大搞“三線”建設，促進了內陸地區工業小城鎮的形成和發展。由於上述諸多政策的作用，“文革”十年間中國建制鎮衰落的趨勢有增無減。據資料統計，到1978年政社分開恢復鄉制之前，全國僅有鎮2687個，建制鎮發展處於低谷時期。

在1979～1984年期間，由於鄉鎮企業發展，農村聯產承包責任制以及農村城鎮化一系列政策的推行，建制鎮進入了一個帶有補償性的迅速發展時期。1979年9月，中共中央通過了《關於加快農業發展問題的決定》，提出要有計劃地發展小城鎮。進入80年代，首先，由於鄉鎮企業如雨後春筍蓬勃發展起來，工業小區的建設促進了建制鎮的發展；其次，農村改革使農業勞動生產率大幅度提高，農村勞動力大量過剩，加上1984年中共中央一號文件“允許經商、務工、辦服務行業的農民自理口糧到集鎮落户”，帶來了建制鎮的繁榮；第三，1984年11月國務院轉發民政部《關於調整建制鎮標準的報告》，進一步促進了廣大農村地區、少數民族居住地區、人口稀少的邊遠地區、山區和小型礦區、小港口、風景旅遊、邊境口岸等地建制鎮的發展。據公安部三局資料，截止1984年底全國有建制鎮6215個，其中大於10萬人的有21個，5～10萬人的有393個，3～5萬人的1022個，1～3萬人的3059個，0.5～1萬人的943個，小於0.5萬人的777個。與1954年相比，建制鎮數量已經恢復到50年代水平，而且建制鎮人口規模有了明顯的擴大，由50年代以0.2～1萬人的城鎮佔主體（約佔建制鎮總數的68%）變為以1～5萬人的城鎮為主體（約佔建制鎮總數的65%）。

1984年後，中國建制鎮進入迅速發展時期。在這一時期，建制鎮增長的動力主要來源於農村工業化的迅猛發展，農村非農產業帶動國民經濟結構的整體變遷。1984年國務院批轉民政部《關於調整建制鎮標準的報告》，對建制鎮的標準重新進行了修訂：凡縣級地方國家機關所在地，或總人口在20,000人以下的鄉，鄉政府駐地非農業人口超過2000人的，或總人口在20,000人以上的鄉，鄉政府駐地非農業人口占全鄉人口10%以上；或少數民族地區，人口稀少的邊遠地區、山區和小型工礦區、小港口、風景旅遊區、邊境口岸等地，非農業人口雖不足2000人，確有必要，都可建鎮。同時，在進行行政區劃調整時，凡是具備建鎮條件的鄉，撤鄉建鎮後實行鎮管村的體制，也促進了建制鎮的發展。這一時期建制鎮的增長可劃分為3個階段：

①1984～1989年。在這一階段，鄉鎮企業積極推進中國城市化進程。據統計，到1989年，中國鄉鎮企業產值佔全國工業總產值的比重已經由199年的14%增至28%，吸收農村勞動力就業1億多人，相當於過去30年間城市吸收農村勞動力就業人口的總和。而鄉鎮企業中新增就業崗位的50%集中在縣城和建制鎮，鄉鎮企業發展積極推進了中國農村地區的城市化。

②1989～1991年。在這一階段，由於鄉鎮企業職工工資水平和農村勞動力非農產業勞動收入迅速提高，受國家大市場和整體經濟形勢影響，單位職工在鄉鎮企業就業的成本迅速提高，全國農村非農產業勞動力轉化趨緩，年均轉移99萬人，僅為前階段的18%，因此，建制鎮增長速度也逐漸放慢。以山東省為例，1979～1988年間設建制鎮812個，平均每年設鎮81個；而1989～1991年間僅設建制鎮62個，每年設鎮僅21個。

③1992年以後。由於國家鼓勵發展第三產業、非農產業發展，中國農村剩餘勞動力又進入一個全方位大規模轉移階段，建制鎮的發展速度也有明顯加快的趨勢。據建設部村鎮司資料統計，1992年全國建制鎮13,737個（含1752個縣的城關鎮），是1984年的2.2倍。 ^[2] 

概括新中國建制鎮的增長，不難看出，它是一個漸進的城市化的過程。1954～1958年間，儘管中國建制鎮數量由5400個減為3621個，但其實質並不是建制鎮自身的因素，而是統一標準後產生的誤差。據資料統計，自1949年至1957年的9年中，中國城鎮人口占總人口的比重由10.6%上升到15.4%，年平均遞增率高達70.5%，城市化的速度是相當快的。1958～1965年間，是中國城市化最快、起伏最大的時期。在1958～1960年的“大躍進”期間，中國城鎮人口從1957年的9949萬猛增到1960年13,073萬，3年中城鎮人口淨增31.4%，事實上中國城市化也進入了一個“大躍進”時期。1961～1962年的3年自然災害，從城鎮居民口糧和就業角度又動員了近3000萬城鎮人口返回農村，使城鎮人口數量基本維持在1957年的水平。這種城鎮居民返回農村，是城市化過快過猛，與社會經濟基礎不相適應所造成。1966～1976年間，由於整個國民經濟增長停滯，城市新增就業崗位極少，加上城市人口增長的巨大壓力，形成事實上的城市勞動力過剩，青年就業困難，迫使採用知識青年上山下鄉幹部下基層鍛鍊等措施以緩解城市日益增長的就業壓力，中國城市化過程也處於停滯時期。1978年以來，隨着中國改革開放政策落實，尤其農村經濟改革的巨大成功，國民經濟得到持續的高增長，從而進一步推動中國城市化進程。

1949年至2020年，常住人口城鎮化率由10.6%提高到63.9%，城市數量由132個增長到687個，建制鎮數量由2000個增長到2.1萬多個。 ^[3]