小額交易

《中華人民共和國招標投標法》實施近17年，雖然在2012年又頒發了《中華人民共和國招標投標實施條例》，但是都沒有明確規定在法定必須公開招標限額以下的項目（簡稱“小額交易項目”）如何選擇中標單位。立法的本意也許是想給招標人一定的自主權，那麼這一類項目的整體情況又是如何，是否應該進行適當規範，重點以工程建設類小額交易項目為例進行探討。

根據《工程建設項目招標範圍和規模標準規定》（國家計委3 號令）第七條規定，施工單項合同估算價在200 萬元人民幣以上的必須進行招標，因此200萬元以下的項目沒有明確的法律約束，在實際操作過程中往往會出現很多問題。以浙江省建德市為例，小額交易項目平均年成交額達5.9億元，佔全年交易額的27.8% 左右 ^[1]  。

1、規則不一，擾亂市場

對限額以下的小額交易項目的採購方式，《政府採購法實施條例》第二十三～二十八條進行了原則性規定，但在相關採購實踐中，其採購方式卻五花八門，各級人民政府很多也沒有制訂統一的操作規則，導致各招標人都根據自己的喜好制定了各式各樣的交易規則，比如採取年度打包招標、建立投標人比選庫、抽籤、邀請招標、直接發包、公開招標、競爭性談判等，有些做法嚴重影響了當地公共資源交易市場的健康有序發展。

2、多方聯合，綁架政府小額交易項目因為不屬於法定必須公開招標的範圍，所以當地政府往往也會在項目前期審查、審批等環節放低要求，導致項目前期手續的規範性和真實性都大打折扣。特別是近幾年，招標人很多經費無法使用，都想在工程項目中渾水摸魚。例如上報項目的隨意性、按自己意願確定預算價、虛假包裝項目、隨意更改設計圖紙（方案）等，由於項目前期的任性，導致項目中後期必定出現“多米諾骨牌效應”，各類問題漸次發生。最終是設計、監理、施工、甚至業主共同聯合綁架政府的現象時常出現，並通過此手段騙取或挪用工程項目資金。

3、自主交易，亂象叢生

沒有法律的規定，招標人就獲得了充分的自主權。工程建設項目招標本來對各方主體都是利益的博弈，而過度放縱和利益的驅使就容易出現各類不公現象。比如隨意設定投標人條件、抬高投標人入圍門檻、非投標單位員工憑複印件參加投標、未嚴格審查投標保證金繳納情況、允許個人掛靠資質投標等違背常理的一些交易環節的明顯錯誤頻頻出現。這些錯誤不但影響政府的行政履職形象，而且還給建築市場帶來一些負面的效應。

4、人員不定，業務不精

小額交易項目是否規範，領導的重視程度起決定性作用，對於項目較多的鄉鎮或部門，也許會固定一名工作人員負責小額交易項目的日常交易和管理，這樣的做法可以讓這部分相對固定的工作人員業務水平有所提高，但是一個人從頭開始操作到結束，缺乏有效監督，容易滋生腐敗。有些單位也許根本就沒有安排相對固定的工作人員從事小額交易工作，有需要時隨機派一名工作人員進行操作，而且很多都不是類似專業的人員，業務不熟，甚至憑自己的想法進行操作或者以領導層的會議方式確定小額交易項目從項目申請到確定實施單位的整個流程。

5、規避招標，平衡利益

小額交易項目因為沒有相對明確的法律約束，讓一些不法分子想盡一切辦法爭取項目，謀取利益。比較典型的手段有：為規避公開招標，一些項目業主故意將同一個項目進行拆分多個標段，從而變成多個小額交易項目，規避公開招標；某些個人或施工企業為了承攬項目，投業主所好，提出願意墊資等有利於業主的條件，從而獲取優先權，讓業主滿意，進而獲得更多的項目；一些村幹部或“地頭蛇”，以獲取項目實施為條件要挾業主，否則該項目誰也無法順利施工，這樣的做法在村級工程比較普遍，同時，政府部門的妥協也助長了這樣的邪氣。這些做法在持續一定的時間後，會形成各方利益尋租達到平衡的一種狀態，而且很難被打破。

6、自編自演，監管缺位

小額交易項目很多都是鄉鎮或部門的自籌資金，整個項目的前期手續都基本由自己進行審批，對於項目的合理性、合法性、真實性、必要性等都沒有特定的審批手續，完全取決於業主。因此，經常出現工程先施工，事後補程序的現象。對於項目的招投標過程很少有行業主管部門進行全程監管，甚至連項目的驗收等環節也是由業主自己完成，相關行業主管部門根本從未介入。正是由於小額交易項目處於監管空白之地，做得好做得差都一個樣，犯錯誤也不會受到處罰，或者處罰的結果對日後的工作也沒有影響，導致很多負責施工的企業或個人肆無忌憚地違法或違規 ^[2]  。

1、完善相關制度，規範小額項目

根據《中華人民共和國招標投標法》和《工程建設項目招標範圍和規模標準規定》的相關規定，只是明確單項合同估算價在200 萬元以上的工程建設項目必須公開招標，而對於200 萬以下的項目完全可以制訂相應的實施細則，給業主合理自主權的同時，明確一些相對統一的強制性規定，防止某些業主利用政策和規定的漏洞肢解項目規避招標，防止項目雖小利潤巨大，業主自主權過大導致腐敗高發等不良影響，導致項目資金的巨大浪費。

2.整合公共資源，提高行政效率

充分利用現有的各級公共資源交易平台，將小額交易項目按照額度進行劃分，不同類型採取不同的交易程序。比如將合同估算價在50萬元以下的小額交易項目由業主根據相關規定採取方便快捷的方式選擇施工單位，減少項目招標成本，提高資金使用績效，將50萬至200萬元的小額交易項目納入項目所在地的公共資源交易平台進行交易。由於小額交易項目不屬於法定必須公開招標的範圍，各級公共資源交易平台可以充分考慮扶持本地企業、增加税收、精簡交易程序、節約交易時間等利於項目推進和當地經濟發展的因素，制訂一些操作簡單、快捷、高效、公平、擇優的交易方式確定項目實施單位。比如對符合條件的施工企業開展年度預選承包商制、區間報價等相對科學、合理的方式。

3.強化前期審核，提高資金績效

小額交易項目由於單個項目金額較小，往往從項目申報開始到項目驗收都容易被各部門忽視，很多項目管理的文件制度往往都是針對限額以上的項目。要避免小額交易項目的這些突出問題，源頭就在項目前期，為彌補這些監管空白，可以採取小額交易項目業主年度申報制，對於年度申報的小額交易項目，政府部門可以成立項目審查小組，集中對這些項目進行真實性、合理性等方面的聯合審查。考慮小額交易項目的不確定性或突發性因素，可以增加月度集中審查等機制。小額項目完成後，聯合審查小組可以進行定期或不定期抽查，防止項目全過程的各種違規行為，一經查實，嚴肅處理項目業主相關責任人，確保項目保質保量完成，提高政府資金績效，更好地服務社會經濟。

4.建立考核機制，強化結果應用

小額交易項目現在基本處於施工單位誠信考核範圍之外，這就助長了小額交易項目施工單位的違法風氣。因此，針對小額交易項目應該建立一套從項目申報到驗收的考核制度，對整個過程涉及的施工、設計、造價諮詢、監理等各方主體進行考核。對考核結果進行公開通報，對一些違紀行為按情節輕重進行處理，直至退出市場，將考核結果同時納入誠信體系考核平台，儘可能應用到各級公共資源交易平台其它項目的招標過程中，逐漸形成一處受罰，處處受限的誠信經營氛圍 ^[3]  。