對外開放政策

新中國成立以後，我國的經濟建設取得了很大的成就，但隨着形勢的發展，高度集中的計劃經濟體制和閉關自守的對外政策已經越來越不能適應我國經濟發展的需要。儘管在20世紀50年代，我國與蘇聯、東歐有着良好的政治和經濟關係，同西方也有一定的貿易往來與技術引進，但從總體上説，我國是處於與世隔絕的狀態，使我國的發展水平同世界的差距拉大了。特別是從20 世紀60年代起，我國在經濟建設和外交上存在着許多的失誤，如在經濟建設上強調“以階級鬥爭為綱”，在外交上把所有的西方發達國家都列入“帝、修、反”之列，並與他們進行“不調和”的鬥爭，因而我們自我孤立；而恰恰是在這個時期，世界經濟蓬勃發展，科學技術日新月異，我國喪失了大好的發展機會。1978年黨的十一屆三中全會以後，中國對外開放政策開始確立，至此以後，中國逐步走向了世界。

鄧小平同志曾一針見血地指出:“從一九五七年下半年開始,我們就犯了‘左’的錯誤。總的來説,就是對外封閉,對內以階級鬥爭為綱,忽視發展生產力,制定的政策超越了社會主義初級階段”（《鄧小平文選》第3卷,人民出版社1993年版,第269頁）。在這裏,小平同志將我們當時犯的 “左”的主要錯誤歸結為“對外封閉”和“對內以階級鬥爭為綱”,並把“對外封閉”放在了“對內以階級鬥爭為綱”的前面。

高度集中的計劃經濟體制需要改革,閉關自守的對外政策需要改變，否則中國的發展就會受到很大的限制。那時，我國已經認識到社會主義國家的對外開放首先是經濟建設的需要,是引進先進的經驗、先進的科技和資金的需要。否則,經濟發展相對落後的社會主義國家就很難迅速發展起來，更談不上趕超發達國家。把對外開放作為與改革相併列的一項基本國策,也是建設中國特色社會主義的一項重要途徑和保障。關於這一點,鄧小平同志曾明確指出:“對外開放具有重要意義,任何一個國家發展,孤立起來,閉關自守是不可能的,不加強國際交往,不引進發達國家的先進經驗、先進科學技術和資金,是不可能的”（《鄧小平文選》第3卷,人民出版社1993年版,第117頁）。1980年6月，鄧小平同志在一次接見外賓時，第一次以“對外開放”作為我國對外經濟政策公之於世。他説：“我國在國際上實行開放的政策，加強國際往來，特別注意吸收發達國家的經驗、技術包括吸收國外資金來幫助我們發展。”1981年11月召開的五屆人大四次會議上的政府工作報告，又進一步明確指出：“實行對外開放政策，加強國際經濟技術交流，是我們堅定不移的方針。”1982年12月，對外開放政策被正式寫入我國憲法。

其實，早在粉碎“四人幫”以後的1976年10月，我國就已經認識到對外開放的重要意義，那時已經有很多國家級和地方級的代表團先後出國考察。在1978年5月，國務院派出了新中國第一個由當時國務院副總理谷牧帶隊的赴西歐考察的經濟代表團，他們在法國、德國、比利時、丹麥和瑞士進行了一個多月的考察。6月下旬，中央政治局專門開會聽取考察團的彙報。7月，國務院召開關於經濟建設的務虛會，充分討論了對外經濟合作的問題，並在幾個重要問題上達成了共識：一是，二戰後，資本主義經濟發達國家的社會經濟都發生了重大的變化，科學技術和經濟發展日新月異，資本主義有很多我們可以借鑑的地方；二是，我國的社會主義建設雖然取得了很大的成績，但與資本主義比較還比較落後，與發達國家的發展差距不是縮小了，而是拉大了；三是，發達資本主義國家出於他們政治和經濟的考慮也想和我們進行經濟合作，他們需要投資的市場和產品銷售的市場；四是，在發展對外經濟關係中，許多國際上流行的做法，包括補償貿易、合作生產、吸收國外投資等，我們都可以研究採用。9月，鄧小平同志在一次會議上指出，經過幾年的努力，有了今天這樣的、比過去好得多的條件，使我們能夠吸收國際上先進的技術和管理經驗，吸收他們的資金。12月，在中央工作會議上經過認真討論後，黨的十一屆三中全會作出了在自力更生的基礎上積極發展同世界各國的經濟合作，努力採用世界先進技術和先進裝備的重大決策。由此確定了我國對外開放的基本國策，揭開了我國經濟發展的新的序幕。

（一）經濟特區的建立

1979年4月，中央召開工作會議，專門討論經濟建設問題。當時廣東省委領導人習仲勳在彙報工作時提出，希望中央下放一定的權力，允許廣東有一定的自主權，在毗鄰港澳的深圳、珠海、汕頭舉辦出口加工業。鄧小平同志聽後十分贊同，並向中央提議批准廣東的這一要求。在討論如何擴大對外貿易的過程中，到會的許多負責同志認為，可以在廣東的深圳、珠海、汕頭以及福建的廈門試辦出口特區，發展出口商品生產，這個建議被寫入了會議的有關文件。

經過各方面的充分討論和準備，7月，中共中央、國務院批轉了廣東和福建兩省分別提出的關於對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告，同時批准在深圳、珠海、汕頭以及福建的廈門試辦出口特區。根據半年多籌辦特區的工作實踐，中央進一步明確，在特區發展中不但要辦出口加工業，也要辦商業和旅遊業，不但要拓展出口貿易，還要在全國經濟生活中發揮多方面的作用：如發揮技術的窗口、管理的窗口、知識的窗口和對外政策的窗口以及“開放的基地”。這樣1980年3月將“出口特區”改為內涵更為豐富的“經濟特區”。

由於深圳、珠海、汕頭以及廈門四個特區在很短的時間裏取得了很大的成就，國家決定擴大經濟特區的規模和範圍，1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了國務院提出的議案，決定海南省成為我國的又一個經濟特區。

（二）經濟技術開發區

經濟特區在短時間內取得突破性進展和巨大成就極大的鼓舞了全國各族人民，也進一步堅定了我國擴大對外開放的信心。1984年2月，鄧小平同志視察特區後指出：“除特區外，可以考慮再開放幾個港口城市，……，這些地方不叫特區，但可以實行特區的某些政策。”

1984年4月,根據鄧小平同志的建議，黨中央、國務院研究決定將對外開放的範圍由特區擴大至沿海其他一些城市。這次開放的城市共有14個，它們分別是：大連、秦皇島、天津、煙台、青島、連雲港、南通、上海、寧波、温州、福州、廣州、湛江和北海。當年9月，國務院首先批准了東北重鎮大連市興辦經濟技術開發區。從這時起到1985年1月，在逐漸審批沿海開放城市的實施方案中陸續批准了秦皇島、煙台、青島、寧波、湛江、天津、連雲港、南通、福州、廣州等10個城市舉辦經濟技術開發區，給予它們和沿海經濟特區類似的優惠政策。1986年8月，國務院批准設立上海閔行經濟技術開發區和虹橋經濟技術開發區，1988年又批准了上海市舉辦以發展高新技術為主的漕河涇經濟技術開發區。這樣我國的經濟技術開發區已經達14個。到1991年底，14個經濟技術開發區累積開發土地面積達30萬平方公里，批准外商投資項目1501個，協議吸收外資27.2億美元，投產運營的企業達821家，經濟技術開發區顯示其發展的勃勃生機。

1992年鄧小平同志南巡講話，科學地總結了黨的十一屆三中全會以來的基本經驗，鮮明地回答了困擾和束縛人們思想的姓“資”姓“社”等許多重大問題。同年召開的黨的十四大對建設有中國特色的社會主義理論進行了科學的概括。理論上的創新推動了人們思想的解放，我國的對外開放又邁出了很大步伐。1992年，國務院先後批准舉辦温州開發區、崑山開發區、威海開發區、福清融僑開發區；1993年國務院批准了東山開發區、武漢開發區、長春開發區、哈爾濱開發區、瀋陽開發區、杭州開發區、蕪湖開發區、重慶開發區、蕭山開發區、惠州大亞灣開發區、廣州南沙開發區；1994年8月國務院批准北京、烏魯木齊兩個開發區。至此國務院已經批准的經濟技術開發區總共達32個。

經濟技術開發區在很短的時間裏取得了舉世公認的偉大成就，極大地鼓舞和堅定了我國對外開放的信心和決心。當然，由於各種原因，各地在自辦開發區方面也出現了一些偏差和失誤，付出了一定的代價，許多地方不顧自己的條件和可能，羣起效仿經濟技術開發區，颳起了全國性的“開發區熱”。特別是1992年，許多地方不顧客觀條件，盲目興辦了各種名目的開發區，以致在1993年初使各種自行設立的開發區總數達2000多個，規劃面積達1.48萬平方公里。在這些開發區裏，許多是隻開不發，不僅造成了大量的土地資源的大量浪費，而且還干擾了正常的經濟秩序。對此，國務院於1993年下發了《關於嚴格審批和認真清理各類開發區的通知》，並在1994年的《國務院批轉關於固定資產投資檢查工作情況彙報的通知》中要求對開發區進行規範化管理。

經過清理和整頓，到1995年底，各省、自治區、直轄市人民政府批准設立的各類經濟技術開發區共有638個。其中經濟開發區533個，高新技術產業開發區48個，旅遊開發區57 個，規劃面積5100平方公里，起步面積844平方公里。從分佈情況看，沿海12個省、自治區、直轄市（含北京）的省級開發區約佔總數的55%；從發展的情況看，據不完全統計，全國各省級開發區共批准內資項目43萬個，投資總額2200億元；外商直接投資項目9000多個，合同外資330多億美元，實際利用外資80多億美元。

從國務院批准設立大連經濟技術開發區以來的近17年，在國家一系列的方針政策指導下以及經濟技術開發區建設者的艱苦創業下，我國經濟技術開發區堅持以工業為主、吸收外資為主、拓展出口為主的“三為主”方針，致力於發展高新技術產業，已經取得了很大的成就，它們基本上成為所在城市的經濟發展的新的增長點、技術與管理的創新點。所以，同經濟特區一樣，經濟技術開發區也是我國由傳統計劃經濟體制走向市場經濟體制、從閉關自守走向對外開放的“試驗田”和 “排頭兵”，並且從不斷深化的改革開放中獲得動力，在國內外大市場的競爭中發展壯大。

（三）開發浦東

在經濟特區和經濟技術開發區建設如火如荼進行之際，具有得天獨厚位置的上海的開放也被提到議事日程。實際上開發浦東和開放上海的設想已經醖釀已久。1980年前後，上海和北京的許多有識之士就提出了開發浦東的各種設想。之後，上海市委和市政府的幾屆領導曾經反覆研究浦東開發的大政方針，並組織專家進行了詳細的考察和論證。1984年，上海市人民政府在向國務院上報的《上海經濟發展戰略彙報綱要》的報告中首次正式提出了開發浦東的問題。國務院在1985年2月的批覆中明確指出要創造條件開發浦東，籌劃新市區的建設。1986年10月，國務院在《上海市城市總體規劃方案》的批覆中提出：“當前特別要注意有計劃地建設和改造浦東新區，使浦東成為現代化的新區。”為了落實國務院的兩次批示，上海市人民政府於1987年7月成立了開發浦東諮詢小組。1990年2月26日，中共上海市委和上海市人民政府正式向黨中央、國務院提出了《關於開發開放浦東的請示》。同年3月鄧小平同志同幾位中央負責同志談話時指出，中國的關鍵就是看能不能爭取較快的增長速度，實現我們的發展戰略，並提出了“抓上海”的戰略構想：“上海是我們的王牌，把上海市搞起來是一條捷徑”，之後的3月底到4月初，時任國務院副總理的姚依林同志受黨中央、國務院的委託帶領有關部門的負責同志到上海市，對開發浦東進行專項調查研究。4月15日到18日，當時的國務院總理李鵬到上海市視察工作，並於18日正式宣佈開發開放浦東。1990年6月，中共中央、國務院下發《關於開發和開放浦東問題的批覆》，在批覆中指出，“開發和開放浦東是深化改革、進一步實行對外開放的重大部署，……，是一件關係全局的大事，一定要切實辦好”。1992年10月，時任中共中央總書記的江澤民同志在黨的第十四次全國人民代表大會上提出，要以上海浦東開發開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，儘快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一，以此帶動長江三角洲和整個長江流域的新飛躍。這些都充分體現了黨中央、國務院對開發和開放浦東的殷切希望。

浦東的開發和開放極大地促進了浦東和上海市經濟的發展，上海已經成為國際上較為知名的國際金融中心，並由此帶動了上海市和整個長江流域的發展。

（四）內地開放

隨着改革開放的不斷深入以及開放所帶來的巨大成就，黨中央、國務院決定進一步地擴大對外開放：一是，從1990年起先後在上海浦東新區的外高橋和天津港等地設立了15個保税區。保税區是我國改革開發過程中出現的新生事物，是我國借鑑國際上通行自由貿易區的做法，並在結合我國國情的基礎上形成的經濟開放區域。在此區域內，從境外運入的貨物就其關税和其他關税而言被視作境外，免於海關監管，並給予該區域特殊的關税和優惠政策。我國建設和發展保税區的根本目的就是要形成良好的投資環境，利用保税區內海關保税的獨特條件發展對外經濟。到1996年，我國已經設立了15個保税區，它們分別是上海浦東新區的外高橋保税區、天津港保税區、深圳沙頭保税區、深圳福田保税區、大連保税區、廣州保税區、張家港保税區、海口保税區、廈門象嶼保税區、福州保税區、寧波保税區、青島保税區、汕頭保税區、深圳鹽田港保税區、珠海保税區等。二是，開放長江的蕪湖、九江等6個城市和設立長江三峽經濟開放區。三是，開放琿春等13個陸地邊境城市。四是，開放內陸所有的省會、自治區首府城市,給予這些地方和經濟技術開發區一樣的優惠政策。這樣，在我國就形成了沿海、沿江、沿邊及東西南北中多層次、多渠道、全方位的對外開放局面,使我國的對外開放進入了一個新的更高的階段。至此,我國對外開放形成“經濟特區——沿海港口城市——經濟技術開發區——沿海經濟開放區——再到內地”這樣一個多層次、有重點、點面結合的對外開放格局。

（五）全面對外開放

經過艱難談判，我國於2001年末加入世界貿易組織，這標誌着我國對外開放進入一個嶄新的階段。我國將由以前有限範圍和有限領域內的開放，轉變為全方位的開放；由以試點為特徵的政策主導下的開放，轉變為法律框架下可預見的開放；由單方面為主的自我開放，轉變為與世貿組織成員之間的相互開放。這一時期我國對外開放的主要特點是：

第一，由地域的全方位開放走向產業的全方位開放。進入20世紀90年代中期以來的中國開放已經不僅是通過沿海開放城市和開放區域,而是形成了東西南北中全方位的開放局面,使中國經濟的開放程度和範圍都有了極大的提高。更重要的是我們要積極作準備由地域性的全方位開放進一步走向產業的全面開放, 一般具備競爭性的行業將實行全面的開放,允許外國商品和資本在一定的條件下進入。這既是我國加入WTO的需要,也是我國開放型經濟發展內在的要求，競爭將日趨激烈。

第二,生產和資本國際化程度將進一步提高。在世界經濟一體化趨勢越來越明顯的背景下,不僅中國的市場將向全面開放的方向發展,使國際資本和商品更大範圍地進入中國市場,而且中國的資本也將以更快的速度進入國際市場,中國將會有更多的企業從事跨國生產和經營，“引進來” 和“走出去”將成為我國對外開放的兩個輪子，有力地推動我國對外開放向縱深發展。經過20年的改革開放,中國的海外企業有了迅速的發展,幾乎在世界各國都可以看到中國企業的身影。但是,中國在海外的企業絕大多數屬於貿易型的企業,是國內貿易公司的分支或生產企業的銷售代理。真正具有跨國生產和經營性質的公司尚寥寥可數,規模較大的企業也不多。隨着中國經濟的不斷髮展及與外部世界的聯繫日益加強,中國企業已經越來越多地有了跨國發展的需要,而中國經常項目自20世紀90年代中期以來的連續順差也為中國企業是向跨國生產與經營提供了資金上的保障。雖然真正意義上的中國跨國公司尚很少,但在21世紀中國開放型經濟進一步發展的新階段,中國跨國企業的發展必然會與更多的外資進入中國一樣,有一個較大的發展,中國企業生產和資本的國際化程度也必定會進一步提高。

第三,中國的金融市場將不再與國際金融市場隔裂,金融市場與世界市場的一體化程度會大幅度提高。20多年的改革開放使中國經濟具有開放型經濟的特徵,商品市場的開放度和國際化都已達到了較高的水平。但是,中國的金融業和金融市場迄今仍保留着相對封閉的狀況,它與日益一體化的世界金融市場存在着相當的隔離度。金融業和金融市場作為國民經濟的關鍵部門和核心環節,通常在對外開放的進程中排在較後的序列,這在發達國家開放經濟走過的歷程中也是如此。大多數發達國家的金融市場開放是在二戰之後開始的,金融業的全面開放則是在20世紀80年代之後西方普通實行金融自由化才出現的,因此,全面開放和高度國際化的金融市場可以被看成是開放型經濟的發達形態。中國開放經濟的建設尚處在一個由初級階段向高級階段過渡的時期,金融市場開放度不高是可以理解的。但是金融市場和金融業的開放,畢竟是一種客觀的發展趨勢,是經濟全球化和世界經濟一體化的重要表現形式。按照中國加入WTO協議，我國金融業對外開放已日益臨近，但我國金融業整體上競爭能力不強，金融安全值得高度關注。

第四,我國的規章制度將會進一步規範化並與國際接軌，政府的宏觀調控方式要發生重大變化。改革開放以來,中國市場經濟體制的建設是與對外開放共同發展的,並都取得了很大的成就。但應該看到,市場的上層建築,對市場進行調控的各種管理手段、規章制度,尚未按照開放型市場經濟的要求進重構和重組。這裏面既有上層建築適應經濟基礎有滯後性這一規律起作用,也與中國漸進性改革的特點有關。中國要在建立全新市場經濟體制時,最大限度地發揮市場對經濟發展的促進作用,同時又要儘量避免體制轉型帶來的震盪和衝擊,使經濟增長的代價降至最低限度。這樣,中國市場經濟體制建設過程中形成了很多有中國特色的現象和上層建築。儘管我們不能説現存的各種宏觀經濟管理機制、手段和規章制度仍然都是不合理的，但隨着中國加入WTO以後，這些規章制度和政府的宏觀調控必然要遵循WTO的規則，這就要求我們對與WTO規則以及我們在談判中作出的承諾不相符的地方做重大修改使其與國際慣例接軌。中國進一步開放的上述方向既是中國本身經濟發展的需要,也是經濟全球化發展趨勢對中國提出的客觀要求。

實行對外開放，是我國在黨的十一屆三中全會後堅持實事求是的思想路線，依據馬克思主義關於國際經濟關係發展的基本原理，總結國際、國內的歷史經驗作出的重大戰略決策。回顧我國對外開放20年，我國對外開放主要有以下幾個特點：

第一，我國的對外開放是漸進式開放。我國開放是在不斷總結經驗的基礎上，由點到面、由淺入深，以經濟特區和沿海開放城市為重點，逐步向中、西部內陸地區推進的，既保證了對外開放的不可逆轉，又避免了盲目開放給產業帶來的巨大沖擊。

第二，我國的對外開放是在獨立自主，平等互利開放。我國對外開放強調獨立自主、自力更生、平等互利，在此前提下，充分利用國際國內兩個市場兩種資源，積極發展與世界各國的經濟貿易往來。同時，在對外開放過程中堅決維護國家主權、尊嚴和安全。

第三，我國對外開放是以經濟開放為基礎的全方位對外開放。我國的開放首先是從經濟領域開始的，以後也是以經濟開放為基礎和重點。同時也包括積極發展同其他各國在科學、技術、文化、教育等方面的交流與合作。

第四，我國的對外開放是向世界上所有的國家和地區開放。無論哪個國家、屬於什麼性質和類型，也無論是窮國還是富國，我國都願在平等互利的基礎上發展同它們的經濟貿易關係。 ^[1]