官僚制

官僚制是現代資本主義經濟合理性的高度體現，充分發展的官僚制是一個實施組織管理的嚴密的職能系統，它把整個社會變成一架非人格化的龐大機器，使一切社會行動都建立在功能效率關係上，以保障社會組織最大限度地獲取經濟效益。現代社會中，組織管理的官僚制已經透到每一個社會生活領域中，體現了社會生活的理性化。韋伯認為這是現代社會不可避免的“命運”。一方面它使人們的行動逐漸淡化對價值理想和意識形態的追求，專注功能效率；另一方面無情地剝削了人的個性自由，使現代社會深深地捲入了以手段支配目的和取代目的的過程。

官僚制（bureaucracy）是權力依職能和職位分工和分層、以規則為管理主體的管理方式和組織體系，亦稱科層制，它是由德國社會學家馬克斯·韋伯提出。

官僚制是近代社會生產力飛速發展、社會分工越來越細、組織規模不斷擴大的產物。德國社會學家M.韋伯較早闡釋和分析了官僚制。他認為，任何組織都是以某種權力為基礎的，合理—合法的權力是官僚制的基礎；它為管理活動、管理人員和領導者行使權力提供了正式的規則。官僚制既是一種組織結構，又是一種管理體制。現代社會組織的管理就意味着按照正式規則對組織活動進行控制。

一、以合理性作為科層論的學理預設。“合理性”（rationality）或“合法性”（legitimacy）是韋伯政治社會學的中心概念。可以説，他的政治理論實際上是圍繞着這兩個概念展開的，是對它們的進一步引申與發揮。合理性是韋伯科層理論的重要學理預設。

韋伯認為任何一種合乎需要的統治都有着合理性基礎。既然科層制能夠穩定地運作，並且呈現出等級制的權力矩陣關係，它必然也是以某種合理性作為其實現前提的。他認為，科層制是特定權力的施用和服從關係的體現。具有特殊內容的命令或全部命令得到特定人羣服從的可能性可稱為“統治”，此處的統治不包括純粹暴力的控制，因而統治看來更多地限於自願的服從。自願的服從又是以形成個人價值氛圍的“信仰體系”為基礎的，作為個人，他必得深刻認同信仰體系，才能取得行動的一致性、連續性而不致導致內心的緊張，並最終獲得自願的服從。韋伯把個人自願服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個體系的認識排除了價值判斷。也就是説，合理性並不表現在事實的好壞之分，而是存在於看它是否被人們在信仰上認可，或者説，個人對一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念，這就是這個秩序的“正當性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正當性信念的支持之下，任何來自權威的命令都會得到個人的遵從，而不論這些命令是否來自統治者個人，或通過契約、協議產生的抽象法律條文、規章等命令形式。

這樣一個合法性來源或正當性信念可以分為兩大類別。一類是主觀的正當性，包括情感的正當性（多表現為情緒的接近、親和）、價值合理性的正當性（相信一個秩序體現了個人的美學、倫理或其他價值）、宗教的正當性（來自於對救贖需要秩序這一看法的認可）；第二類是所謂客觀的正當性，包括習慣的正當性（對已經成為過程或重複出現的事實的默認，以及心理學意義上可表述為主要來自於外部壓力的從眾心理）、法律的正當性（對法律體系無論是出於內心的抑或外在的服從）。在這五種正當性信念的統領、號召或驅使之下，由內心向行動的發展方向又可判明為四種不同的行動類型：（1）情感類型行動（情感的正當性）；（2）價值合理性類型行動（包括價值合理性和宗教合理性正當性）；（3）傳統類型行動（習慣的正當性）；（4）目的合理性類型行動（法律的正當性）。

對行動者行動類型的分析，成為韋伯社會秩序的基礎，他對社會體系的看法，包括對科層制的理解，大抵由此生髮開來。通過下文的分析我們將可以看到，韋伯根據不同的行動類型，把科層製作了進一步的甄別，他儘管常常在對政治問題的評價中表現出實證主義的傾向，但還是對不同的科層製作了價值判斷，似乎這是有違他價值中立的分析態度的初衷的。在韋伯看來，科層制或許僅僅是指現代社會的科層制，對於其它社會而言，典型的科層制是不存在的，或者至少是殘缺不全的。

以命令—服從類型作為科層論的解析機理。在韋伯那裏，命令—服從類型往往意味着就是統治類型，它又是與行動類型緊緊相扣的。他認為，不同的行動類型構成了不同統治類型的基礎，並發展出三種相互獨立的統治形式，它們是基於傳統背景之上的合法化統治、依靠個人魅力而建立的合法化統治和藉助法律的正當性建立的合法化統治，它們分別被韋伯概括為傳統型統治、“卡里斯馬”型統治和法理型統治。這三種統治形式又可被指稱為三種命令—服從類型。

在第一種命令—服從類型中，個人出於由來已久的忠誠而服從一個領袖。人們認為領袖擁有權力，是因為領袖本人及其祖輩從來就處於統治者的地位，統治者因據有傳統所承認的統治地位而具有他人服從的權威。在這一類型中，家長制和世襲制是其突出的代表。依靠超凡魅力的命令—服從類型是三種形式中最不穩定和最易發生變化的。它的服從者對統治者懷有敬畏和完全忠誠的情感，相信領袖具有超凡的稟性、非常的氣質或者是魔幻般的才能，認為他因為擁有啓迪和喻示的天賦而能夠給服從者指明行動的方向，甚至能夠創造奇蹟。在法理型命令—服從類型中，由成文法律規定了統治者的地位，在這種情況下，個人對統治者的服從不是基於血統論、世襲制或情感依戀，而是根據人們所認可的法律對現實等級制表示承認。服從不是對個人的個性化服從，而是主要體現於對由法律規定的某個職位的服從。從而，在此處命令—服從類型業已被物化，在所有的政治關係中，拒絕傳統抑或“祛除巫魅”成為既定的社會法則，政治結構體系已被完全地非人格化了。

韋伯顯然比較傾心於後一種命令—服從類型。他認為，在三種不同類型的命令—服從類型中可能都曾產生過行政生活中的官僚主義化或者説是科層化的行為，在傳統型和個人魅力型這些前現代的統治形式中，科層化曾經在一些個案中明顯地表現出來。例如，中世紀哥特式建築當然是有着結構應力的考慮的（它需要成立科層化的機構具體處理這些問題）；古代地中海和近東地區以及中國和印度的簿記的合理化形式也是類似的事實。即使從國家政治看，許多前現代的社會形態已經通過發達而龐大的官僚主義機構組織自身，如新帝國時期的埃及、秦代以來的中國等等。但是，所有前現代的官僚主義都可以看成是非理性的統治形式，因而它們不是真正程序化的典型的科層制行政管理。比如古代的中國，通過科舉取士的辦法實現了知識分子向官僚體制的流動，官員升降擢免也反映出官僚體制的內部流動，然而對官員的評價卻主要基於倫理相對主義的標準，以及對皇帝的忠誠程度。在這裏，諳熟儒家典籍並具有人文教養是最為重要的，官員幾乎完全避免了對自身職位與職權的技術化與科學支持，並極端缺乏行政管理專業知識。由於用倫理主義的相對標準衡量官員的行為，依據一般是模糊的，官員在體制中的地位取決於上司個人的態度，從而大大發展了人身依附關係。“這是中國這種行政機構特有的反官僚制和傾向世襲制的原因，反之又説明了這一行政機構的粗泛和技術上的落後。”

比較而言，韋伯讚賞的是各種現代官僚主義制度，這種官僚主義制度由於其明確的技術化、理性化和非人格化而表現出它的合理性。所以，他認為，現代官僚主義體制是當代世界的特徵。他還進一步分析了現代科層制度所共有的而且是相互關聯的幾個要素。

第一，現代科層製表現為一整套持續一致的程序化的命令—服從關係。各級官員由於受到非政治化的管理（對他們最主要的肯定評價是技術性要求），下級必須依靠其上級的首創精神和解決問題的能力。科層體制是法律化的等級制度，任何官員的行動方向是由處在更高一級的官員決定的。

第二，上述從屬關係一般是由嚴格的職務或任務等級序列先在地安排的。在這裏，權力矩陣並不反映在權力的個性特點方面，而是基於職務本身的組織構造。在科層體制內部，每一個個體單元被分割成各自獨立的部分，並且要求完全排除個人的情感糾葛。

對權力義務體系的規定細緻而明晰，使得每個個人都能夠照章辦事而不致越出權力義務體系範圍。在此種情況下，不允許科層個人隨意擴大其行動的閾值並表現出所謂的“能動性”。這就是説，個人在科層體制中已經被物化與原子化了，官僚制度就像一部運轉良好的行政機器，它要求其成員只是做好自己份內的事，即使在一些情況下過分的程序化可能導致效率的低下也在所不惜。

第三，現代科層的非人格傾向。由於權力來源不是出自血統的或世襲的因素，而是源於建立在實踐理性基礎上的形式法學理論和形式法律規定的制度，科層運作的主要指標是可操作性與效率，實證主義有時甚至是功利主義就大大佔了上風，個人的性格和意志在這裏難以有所作為，人身依附關係因為科層內部流動的物化標準與程序化而弱化乃至消失了。個人和國家財產的實際分離以及個人權力資源與管理手段的分離導致個性化權威的虛化。所有這些都表明，現代官僚制比之前現代官僚制度要有效得多，並且不那麼容易遭受來自內部和外部的衝擊。官員的體制內流動，不是由他的上司的個人好惡決定的，而是取決於制度所規定的行動的程序化、客觀化、他的年資、工作經驗、責任心和敬業精神等等更加可以在形式上加以量化。用純粹理性主義的觀點看，個人的服從對象不再是擁有特定職務的個人，而是個人擁有的特定職務，換句話説，他為客觀的非個人的組織和組織目標服務。

第四，現代科層的技術化傾向。現代科層擁有極為完美的技術化程序和手段，這也正是它之所以優越於前現代科層體制的突出優勢。在技術化取向的支配下，現代科層不僅愈益倚重各類專家，而且在管理的方法和途徑上也越來越科學化、合理化，組織行為的科學化業已成為各類科層的共識。這是因為，非此不足以迴應現代社會的無論是來自程序或是系統外部的種種挑戰。於是，個人的或者説是“卡里斯馬”式的行動效應在此無能為力，受到專家指導的科層的行動方式更加一絲不苟，科層的日常工作大部分與信息、各種知識、對信息的收集整理歸納、多個可行的決策方案的提出以及對這些方案的進一步的徹底的論證等等相關。不僅組織行為技術化了，而且組織目標及這些目標的確立過程也技術化合理化了。

三、以工具—目的論作為科層論的實證指歸為了進一步深入論述官僚主義體制的合理性，同時又注意避免對不同合理性的價值判斷，韋伯試圖從事物因果關係上判明合理性的類別，從而表明他完全是在實證主義的層面上貫徹他對體現不同合理性的科層體制的個人傾向。據此，他在邏輯上劃分出兩種合理性，即形式合理性和實質合理性。

所謂形式合理性，是指在統治關係中，行動方式傾向於在其手段和程序等方面儘可能地被加以量化，從而使得行動本身以及對行動結束後目的實現程序的預測成為可以被計算的任務。這是一種純粹客觀的合理性。實質合理性則完全基於價值判斷的基礎，它對行動的目的和後果作出價值評價，這些評價如是否合乎宗教信仰或宗教教義，是否符合習慣，是否表現出某種社會美德或善行等。實質合理性只是關乎倫理主義或道德理想的一種合理性，它僅僅對行動實現價值判斷，極力強調行動的社會關注，忽視行動效率，這是一種主觀合理性。而形式合理性則與之相反，它不僅把行動過程看成是可計算的，而且把目的本身也看成是可計算的。韋伯認為，目的其實就是意味着社會秩序的理性化，或者説就是使它表現出最大程序的可計算性。因此，形式合理性可以表述為工具—目的主義，實質合理性則體現出倫理道德理想主義。韋伯指出，實質合理性是前資本主義社會秩序的本質特徵，在現代社會，這種合理性已經基本失去了它存在的社會氛圍。現代社會日趨繁複的生產與生活，必然要求把行動的效率提到一個十分重要的位置，社會管理必然愈益科層化。在經濟生活中，受到資本主義市場經濟法則的支配，公司不得不連續地、精確地並儘可能以更大的成本效益和更快的速度處理它的業務；在現代民族國家問題上，現代國家統治越來越依靠科層化的管理方式，使它的軍事、司法和行政管理人員日益脱離行政管理組織的物質手段，領取工資和薪金的國家行政人員徹底擺脱了過去曾經被先賦的任職條件，他們已經被廣泛地普遍地僱員化了；在公共生活領域中，報刊等社會輿論不僅在內部形成了分工明確運作有序的機制，而且在外部也愈加和科層化的國家相互信賴，並受着受過專業訓練的各類活動家或黨派官員的指導，同時，社會公共空間也日益官僚主義化；在政黨政治中，科層化的政黨想方設法從技術上強化其操縱人民大眾的漠不關心和“同意”能力，並精細地事先計算自己行動的過程與所能達到的結果。

在韋伯看來，現代生活的徹底科層化意味着工具—目的論已完全控制了一般社會心理。資本主義合理化過程在消滅和取代其他形式生活的同時，本身也傾向於變成一種目的。這種工具—目的論與現代社會的效率相呼應，它或許是社會進步的表現，也是社會發展進程中壓倒性的世界潮流。日常生活的一切領域都傾向於變得取決於紀律嚴明的等級制度、合理的專業化、個人本身及其活動的條理化工具化。科層主義的統治是當今世界的共同命運，這一過程基本上是不可逆轉的。

四、以人文迴護作為科層論的社會關懷儘管官僚主義在現代社會是不可避免的，但在韋伯看來，現代官僚主義仍然存在着指向人類本身的許多限制。他指出，現代社會包括現代科層制度是新教改革運動的結果。從16世紀開始，新教就用其自身的紀律逐漸切入信徒的個人生活和社會生活。在這裏，為世俗生產和生活而辛苦勞作不是為了世俗的享受，或是刻意追求某種行動的條理化，而是教徒們普遍感到自己有義務履行為了上帝的榮譽而盡的責任。這種天職驅使他們深深投入日常生活，個人必須通過那些平常的有時近乎瑣細的行動方能檢驗自身，並獲取自我救贖。新教運動通過求助於作為一種得到認可的天職的勞動來具體驗證這些天職的內容。按照新教徒的理解，“無休止的、不間斷的和有組織的勞動本身變成了世俗生活的首要目的、來世得到超度的禁慾主義手段、復活和虔信最可靠的標誌。”這種以倫理和宗教信仰為世俗生活的精神取向的合理化運動，無疑體現了一種實質合理性。

但是具有諷刺意味的是，新教通過成功宣揚這些主張，對現代官僚主義的出現作出了意義深遠的貢獻。新教運動對當代社會的影響恰恰在這一運動的實質合理性消解之後才表現出它的實證價值。在現代社會，通過禁慾尋找天國的強烈願望逐漸迷失了，代之以反映了形式合理性的功利主義、技術主義和實證主義。對於倫理價值的熱情，讓位於缺乏人性的冷冰冰的整理、歸納、演繹、推理、計算和論證之中。為了追求效率，人們日益把價值、信仰、理想棄之不顧，而幾乎在社會領域的各個層面都努力用被認為能夠最大限度地提高效率的機制——現代科層制組織起來。也就是説，全部現代生活被官僚制化了。形式合理性與實質合理性之間出現了一道無法逾越的鴻溝，並且前者仍在不斷蠶食着實質合理性的地盤。作為社會主體的個人，在龐大而且全能的科層機器面前完全無能為力，他們已被徹底地物化了。韋伯認為，形式合理性與實質合理性之間的歷史的和現實的悖論，反映了官僚主義化過程中的不平衡既是現代文明的獨特成就的主要根源，又是現代文明的侷限性的主要根源。

如何才能走出現代文明形式合理性與實質合理性二律背反的峽口？韋伯大抵希望通過對科層主義的人文迴歸擺脱這一社會困境。在他看來，科層制的發展路向無疑是應該向其中加入社會關注的因素，經過民族國家和有作為的政治與社會活動家等現實因子打通形式合理性與實質合理性之間的關隘。他既不想否定現代官僚制的成就，也企望能夠克服其業已被當代社會人們所普遍意識到的積弊。

第一，由於官僚主義是最難破壞的社會結構之一，同時由於作為一種技術主義的必要性，對官僚主義決不能採取決裂的態度。試圖用擴大公共領域的辦法解決現代科層制，表面上似乎在倡導一種民族要求，但其結果必定是大大降低效率、法律秩序和物質發展水平這些現代文明成果。鑑於科層統治“鐵的必要性”，韋伯建議通過發展民族國家的權力來克服現代科層制度中存在的非理性。既然科層制的主要弊端恰恰在於它的形式合理性與非人性，從而提高民族國家的權力可以強化社會對作為人格化政治表徵的民族國家的心理體認。對技術主義挑戰的迴應首先是提高國家在世界上的實力地位，通過經濟發展、軍事強化、政治建設等等歷史的和現實的人類化的活動抒發人們深層意識和感情上的共同體情結。經過國家政治領導人用行政手段塑造共同體新的話語體系、風俗習慣以及政治記憶，藉助於民族榮譽以恢復已經失落的價值合理性傳統，或許可以重新建立對倫理相對主義和道德理想主義的信心，用國家價值目標整合社會公眾。在國際關係上，民族國家的固化必然帶來政治共同體的獨立性和個性化。

第二，走出現代科層制困境的第二個出口是鑄造政治與社會領導人的獨立的政治人格。韋伯認為，官僚主義使得幾乎每一個行政領袖都淹沒在技術絕對主義的情景之中，這種工具主義的正當性甚至已經成為集體無意識而得到人們的遵崇，它是一種社會不自覺的潛在魔力。在當代，培育具有個性的、意志堅定目標明確、對自身行動充滿信心並且具有高度責任感的領導人已成為十分迫切的任務。這樣的領導人將是打破普遍主義的重要因素。這種領導人至少應具備下述條件：1.他必須對從事的事業保持充沛的熱情，因為只有熱情才是堅定信仰的主要心理前提。唯有如此，信仰及由信仰感召的行動才可獲取它執着的始終如一的力量源泉。2.他還應該對從事的事業懷有持續的信仰。沒有信仰的熱情自然是十分淺薄的、缺乏獨創性的。在信仰的召喚下，他的行動必然目標明確、意志堅決和負有深重的責任感及獻身精神。3.他的行動必須體現出在信仰與客觀現實之間的某種均衡感。他不會因為現實限制而修正信仰，也不會由於信仰而無視現實；他不是鄙薄客觀的超人，也不是隨波逐流的庸人。當然，在個人意圖的實現歷程中，信仰應該始終處於統領與涵帶的地位。

官僚制具有如下特點：

組織管理的權力建立在一整套為所有組織成員共同認可和嚴格履行的正式規則基礎之上。這些規則有明確的規定，所有管理人員的活動都無一例外地受這套規則的制約。這些規則是根據為完成組織目標和實現組織功能的需要而制定的，排除任何個人情感的因素。

組織權力橫向方面按職能分工，明確規定每個部門的職責、權限和任務，限定各自的管理範圍，各負其責，各司其職，相互配合，不得推諉或越權。

組織權力縱向方面按職位層層授權，明確規定每一個管理人員的權力和責任。職位的設立服從管理和效率的需要，不因人設位。處於中間職位的管理人員,既接受上級的指揮,又對下級實施管理。組織權力的分層形成一個金字塔型的等級結構。

在組織管理範圍內，部門以及管理人員的關係均為公務關係。在處理組織事務時，應照章辦事，不允許將私人關係摻雜在內，更不允許因私人關係而破壞組織的正式規則。

任職資格要通過考核和任命。組織成員資格應通過正式考核獲得，他們進入組織並佔據一定職位的依據，是他們經由教育和訓練所獲得的專門知識和技能。除最高領導者外，所有的管理人員都是上級任命產生的，他們是專職的管理人員，領取固定的薪金。管理人員晉級有統一的標準，其薪金應與責任和工作能力相適應。

官僚制的組織結構和管理體制，根據組織目標合理地分解了組織權力，提供了組織內各方面有效合作的基礎，在一定程度上排除了組織管理中的不穩定因素，有助於提高組織活動的效率。但是，由於官僚制在一定程度上忽視了組織成員的個性特徵，等級森嚴，任何行動都受到正式規則的嚴格束縛，使得組織成員的創造性、主動性受到壓抑，容易滋生墨守成規、繁文縟節的官僚主義，組織溝通容易出現障礙，從而導致組織效率的降低。

官僚制終結的表現是：傳統行政管理實現效率價值的能力受到懷疑；“統治”概念的消解與“治理”概念的出現；政府的運做方式、職能發生了革命性的劃時代的變化；權力層級關係被破壞，官僚制畸變。公共管理的產生是挑戰官僚制的結果，它擴展與深化了行政管理內容，強調“公共性”，把解決“公共問題”，實現“公共利益”作為新目標，表明公共組織的變遷從內部走向了外部。後官僚制的興起是公共管理的最新背景，其主要表現是：組織變遷表現出多樣化與複雜化的特徵；能否“善治”成為判斷組織模型好壞的基本標準；公共部門、私營部門和第三部門以開放的姿態出現；政府組織顯示自己能力從技術模仿轉向了制度模仿與借鑑；人事管理走向人力資源管理時代；“虛擬政府”與“影子公共部門”有能力分擔和改善傳統的政府職能；權力“多中心”形成。

官僚制終結了嗎？

馬克斯·韋伯（Max Weber）的官僚制模式（Bureaucratic Model）開創了行政管理發展史上的新時代，其顯著的組織特徵曾經作為管理主義的經典規範在政府間普遍流傳和應用。

在探求官僚制長期存在的主要原因時，尼古拉斯·亨利（Nicholas Henry）認為，主要原因在於它能夠為民主政體中的公眾解釋“非常複雜的和技術性的問題”，“受僱的官僚行政人員某種意義上是專門人才、各行業的專家”，“一直肩負着解釋複雜技術和社會問題的責任”。那麼，官僚制存在的原因果然如此嗎？我們認為另一方面的原因也是不容忽視的，即整個社會發展的基本條件符合官僚制模式的要求，官僚制模式為整個社會提供瞭解決部分問題的思路。

其一，在官僚制模式盛行的時代，工業革命與之同步發展，官僚組織追求效率與工業企業追求利益意義相同。官僚組織的機械式管理與早期的“經濟人”假設不謀而合，使得官僚制模式不僅在公共部門被認可，同時也被私人部門認可。其二，早期的行政管理的大師對“行政“的理解始終侷限在兩種思維模式中，即獨立的行政和以政治為參照的行政，前者強調與行政的“分離”，後者強調與行政的“融合”，都沒有看到實現行政發展還必須具備的其它條件，客觀上限制了變革行政模式的視野，認可了官僚制模式的合理性。其三，“行政生態”理論和新的人性假設理論提高了人們對“行政”的理解水平，但“效率第一”和“行政至上”的觀念沒有動搖。於整個社會而言，人們仍舊認為“政府行政”可以解決一切危機和包攬一切社會事務，其中，對行政水平和行政能力的衡量始終以“效率”為標準，而韋伯官僚制模式最可貴的就是設計了一套實現效率的“機械規則”。其四，工業革命後期，政府管理社會事務越來越顯出艱難，官僚制模式普遍受到詰難，但在尋找新的管理模式中，各國政府都在探索不同的道路，企業型政府範式被認為是“日益興起的新型政府的基礎”，為行政改革“提供了一個強有力的概念工具”和“提供了一種方法”，但並不是所有的政府都按企業型政府形式加以組織，這為官僚制模式在一定地域、時間繼續存在留下了機會。與官僚制同時代存在的還有其他組織模型，包括泰勒（Frederick W. Taylor）的科學管理模型、古立克（Luther H. Gulick）和厄威克（Lyndall Urwick）為代表的行政管理模型、人際關係模型、組織發展模型及其他綜合模型。由於這些模型不具有比官僚制更強的力量，因此，並不能代替官僚制和幫助官僚制改變存在的狀態。博茲曼和斯特勞斯曼（Bozeman, B.and Straussman）認為，組織理論者總是“抓住官僚制等級結構方面的替代性問題，卻絲毫不能動搖韋伯封閉性的官僚制的權力。”官僚制是如何失去依存的基礎呢？原因有三個方面，一是官僚制實現效率價值的能力受到普遍懷疑，二是政府統治時代結束，三是權力層級關係被破壞，官僚制畸形發展產生了重大的惡果。

歐文·修斯（Owen E. Hughes）認為，官僚制理論遇到兩個特殊的問題，其一是官僚制與民主之間的關係存在問題；其二則在於人們不再視正規的官僚製為一種特別有效的組織形態。由於官僚制過分強調規則，“規則本身取代了組織效率變成了力圖達到的目標，而不再是達到目標的手段。米歇爾·克羅澤（Crozier, M）認為，官僚制組織本來就應該是無效率的，甚至“官僚制組織就是無法從其錯誤中吸取教訓來改正其行為的組織”。1981年，另一學者凱登（Caiden）認為為了達到官僚制的“效率”所付出的代價是沉重的，“狹隘的求同現象；對個人進取心和創造性的限制；難以忍受的一致服從；稱職但並不出色的工作表現，以及同樣的自鳴得意，……當官僚制走到極端，那麼它的缺陷將會取代其優點。”對官僚制的種種否定，無不痛擊其“效率至上”的觀念，並深刻地指出官僚制實現效率的不可能性。

我們從韋伯理想的官僚制模式分析出發，可以看出，從某種意義上，這種設計帶有理想主義的色彩，現實的不可能性和官僚制實施過程中的偏向從一開始就為官僚制最終的失敗埋下了伏筆，限制官僚制發展的恰好是那些從一開始就認為是官僚制發展的有利條件，那些“複雜的技術和社會問題”的複雜程度超過了設計者最初的想象，而且充滿了多樣與動態性，甚至發展的陷阱。在許多經濟落後的國家，官僚制組織對市場和個人的控制不僅表現在不能提供必要的商品和服務，而且表現在技術官僚控制規模的無限制擴大和對權力無節制的妄想。

政府“統治”時代的結束是官僚制失去依存基礎的第二個原因。“統治”概念的消解與“治理”“善治”概念的出現標誌着政府的運作方式、職能結構發生了革命性的劃時代的變化，並且意味着：（1）政府的主體地位動搖；（2）政府的控制範圍縮小；（3）政府職能變化；（4）衡量政府能力的標準是公共產品和公共服務；（5）其他變革。在這種變革中，政府組織的內部結構發生了改變，資源配置與人力資源的重新劃歸、確定，權力的所有制形式變化一下子使得官僚制的金字塔式結構完結，走向了另一種全新結構圖式。

政府統治時代的結束表明“重塑政府”的開始，一如奧斯本和蓋布勒（Osborne, D. and Gaebler）所講的那樣：(1)政府掌舵而不是划槳；(2)政府授權而不必躬親；(3)引進競爭機制；(4)造成使命感；(5)按成果管理；(6)顧客取向的服務；(7)開發創收，服務收費；(8)預見未來，重在預防；(9)下放權力，實行參與式管理；(10)以市場為導向。市場機制的建立、非政府組織的興起、第三部門的擴大不僅分擔了政府的許多責任，而且從根本上擯棄了官僚制的思維模式，並逐漸形成了一套新的具有特色的新模式。

權利層級關係破壞，官僚制畸形發展從根本上動搖了自身存在的基礎，是導致官僚制失去依存基礎的第三個原因。主要表現是：(1)層級節制要求在所有的官僚制機構中實行有秩序的上下級制度，機構的各個層級都有固定的監督和監察制度，相應層級賦予相應權力並一級對一級負責。但是，發展到官僚主義階段，層級節制特點雖然保留了形式上的相似，但實質上已經發生變化，一是層級無節制增多，總的行政權力被更多的層級分解。二是層級之間的監督監察變成了權力與權力之間的控制與被控制。三是重要權力上浮，形成了權力的核心階層。四是政令不暢，一級一級暫緩，客觀上使行政效率大大降低。(2)規範化要求以法規形式對“固定的和官方的權限範圍方面”加以規定，一切行政活動都是官方的委派，一切權力都以一種穩定性的方式加以分配，一切上崗履行職責的官員都必須符合普遍規定的任職資格。這些規定客觀上使行政管理在法律規則限制之內活動，保障了官僚制的有序運轉。但當進入官僚主義階段之後，規則限制內的活動出現了異化。新的規則充滿利己主義和排他性，成了推諉扯皮的充足理由，無節制地制定新的規範使行政管理寸步難行。行政活動的官方委派由於對下情不瞭解，導致委派成了非常盲目的活動。委派者經常把崇拜自己的人或者有利可圖的事交給自己幫派內的人去做，形成利益集團，進而有力量為自己爭取到更多的權力，官僚制也由此被帶入歧途。(3)權力的分工首先體現在公私分開。官僚制行政管理把官廳活動視為與私人生活領域有明顯區別的事情，權力所及之處絕不能是私人生活領域，權限範圍因管理層級和幅度多寡有所不同，要求各司其職，各行其權，各負其責。但形成官僚主義後，首先是假公濟私，為自己和朋黨撈去各方面的好處。當私慾極度膨脹後，便出現了貪污腐敗等不良行為。權力分配時儘量為自己爭取更多的管轄範圍，大權獨攬。一旦獲得足夠的權力時，便權權交換、權錢交換、賣官鬻爵，走向官僚制的反面。官僚制的發展與官僚主義的興起最終形成了一套官僚主義“樣式”：官僚的政治生活—追求權力；官僚的經濟生活—金錢利益至上；官僚的文化生活—追求精神上和感官上的刺激；官僚的日常生活—享樂主義慾望得到滿足。由此，官僚制範式必然走向崩潰。官僚制的結束，並不是否定政府的開始，而是意味着政府新的變革。東西方國家不同的政治、經濟背景決定了官僚制終結的進程是有差異的，西方經濟發達國家已經開始擺脱官僚制的羈絆，而中國社會有關官僚制的思考才剛剛開始，但也並不像少數學者宣稱的那樣需要重新建立一套理想的嚴格規範的官僚制模式來補課。工業革命結束了，單純追求效率的時代結束了，官僚制也該結束了。

公共管理是一種新的管理社會的理念，雖然國內學界出現的多種不同觀點，但並不影響對此學科本質上的定義。公共管理是與新公共行政學、新公共管理及“治理”緊密相連的一個概念，它的發展是以不同的階段體現的。第一階段是理論階段，即新公共行政學階段；第二階段是實踐階段，即新公共管理階段，強調“政府重塑”；第三階段是轉折時期，即“治理”理論時期。

為什麼這樣講？1968召開的密諾布魯克會議具有里程碑的意義，它揭開了公共管理的序幕。比較系統地闡明密諾布魯克會議的中心主題：①公共行政學學者如何將道德價值觀念注入行政過程；②如何能有效地執行政策；③政府組織機構與其服務對象的恰當關係是什麼。這一切是對公共管理最充分的理論準備，可以稱之為理論階段，即新公共行政學階段。這一階段為80年代開始的以“新公共管理”為口號的公共管理實踐打下了基礎。其後，進入20世紀80年代，直至90年代初期，西方國家特別是英、美、新、澳等國家在“新公共管理”的旗幟下，把“新公共行政學”的理念變成了最廣泛的行動。在英國，從撒切爾夫人上台開始，政府制定了最為激進的改革計劃，商業管理技術、競爭機制的建立和顧客導向的政府服務搞得如火如荼。在美國，特別是克林頓政府期間，大規模進行“政府重塑”運動，國家績效評價委員會（NPR）的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》成為整個行動的指南。在澳大利亞、新西蘭及歐洲國家，“新公共管理”不再是停留在理論上的教條，而變成了轟轟烈烈的實踐活動。因此，我們有理由認為“新公共管理”是一場把公共管理理念付諸實踐的偉大的活動。20世紀90年代，由世界銀行和OECD倡導的“治理”概念擴大了公共管理的實踐範圍，形成了公共管理一次新的轉折。“治理”理論強調公共行政主體的多元化，除了政府以外，其它社會力量都可以承擔公共行政職能。同時，公正看待“第三部門”的崛起與公民社會的興起，在公共領域形成了眾多的權力中心，各個權力中心競爭、合作，共同開發行政資源，提供公共服務，使公共事務的管理具有了較大的公開性，其透明度大大提高。因此，“治理”理論是新公共管理實踐的進一步深化，豐富了公共管理的內容。這樣，新公共行政、新公共管理和治理就成為公共管理發展的重要階段，互相之間既不能替代，也不能割裂。同時，也可以看出，流行的“治理”、“善治”運動並不是公共管理的全部，而公共管理也不等同於“治理”與“善治”。

顯然，公共管理理論已經趨於成熟。但這種成熟並不是一帆風順的，它是挑戰官僚制模型的結果。

第一，公共管理是在反對官僚制的基礎上，對傳統行政管理內容的擴展與深化行政管理與公共管理最大的區別在於“行政”領域與“公共”領域的區別。關注“行政領域是行政管理者的責任，關注“公共”領域是公共管理者的責任。行政管理者的視野是狹窄的，他們以官僚制模型為中心，忽視了外在空間對行政的影響，並且認為只有政府才可以解決公共問題和提供公共物品，過高估計了政府的能力。公共管理者則不然，它以行政管理理論為基礎，對政府行政管理階段的問題進行了公正的評價，看到了單純的政府和單純的市場的不足，為政府重新定位，更重要的是把提供公共物品、分擔社會責任看作全社會的事情，不僅是公共部門，而且包括私人部門和第三部門。這樣，在傳統的“行政”領域，政府可以充分發揮自己的能力，做自己能夠做好、做了的事情。在“公共”領域，政府也可以找到自己合適的位置。關注公共領域的管理是政府管理者的責任，也是其他管理主體的責任，官僚制模式失去了存在的基礎，變革組織模型也就成了政府改革的首要的和重要的任務。

第二，公共管理是對官僚制範式的揚棄，主張以多種範式改革政府公共管理時代不能拋棄政府，在所有的管理環節中，政府依然是重要的和不可缺少的。那麼，政府以什麼樣的範式存在就成為公共管理者的責任。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒主張以企業型政府範式改造政府得到了普遍的認同，但這一範式是不是最好的和適應所有政府的?答案並不肯定。仔細分析企業型政府範式的十個要素，其中包含三個基本的假設：其一，企業與政治是無關的，行政與政治也是無關的；其二，以競爭為核心的企業發展是成功的，企業效率與行政效率都是第一位的。其三，公共物品的提供必須建立在市場交易的基礎上，服務也是一種交易。在這三種假設中，新的問題是，誰是“划槳者”和權力的“接受者”？政府作為“掌舵者”是否會凌駕於“划槳者”之上？政府作為權力的“授予者”是否會成為“接受者“的“上司”？種種疑慮使企業型政府範式並不能成為唯一的選擇。官僚制不能解決的問題，企業型政府範式也未必能解決。

各國“重塑政府”運動的實踐表明，以多種範式改革政府是一種良好的選擇。不同國家，不同政治、經濟、文化背景，不同的政府與不同的發展歷程，客觀上要求這種變革切合實際而又多姿多態，求新而不求異，求結果而不求過程，真正實現政府發展的目標。

第三，公共管理注重三個關係的考察：政府與政治的關係；政府與市場的關係；政府與公民的關係公共管理是宏觀管理，是多主體、多領域、多元管理，其外在背景複雜，如何處理好與一些重要因素的關係是公共管理者的責任。主要有三個關係必須強調：其一，政府與政治的關係。公共管理強調政府與政治的特殊關係，一方面，政府是管理者的政府，不是政治家的政府；另一方面，管理政府必須遵守政治規則。和私營部門、第三部門不同，政府是政治家可以介入的部門，但政府管理的目的並不是為政治服務。假如政府成為政治家利用的工具，那麼，它就失去了公共管理的意義。官僚制模式中，政府是政治家利用的工具，政治對政府的控制最終體現在技術官僚對政治權利的控制之中。其二，政府與市場的關係。政府不能替代市場一如市場不能替代政府一樣，但政府和市場可以互為補充。政府與市場的關係是權威與制度的關係，是政治與經濟的關係。政府與市場誰有權威誰就會獲得制定規則的權力，誰獲得制定規則的權力誰就會獲得經濟利益並且分配社會財富。公共管理中，政府和市場都存在失靈的問題，可以幫助政府的是市場機制，可以調控市場的是政府組織，政府與市場是相互依存又不能互相替代的。官僚制模式中，政府與市場處於兩個極端：要麼對市場採取放任的態度，政府無所作為；要麼以種種名義築起政府對市場干預、控制的籬笆，市場沒有發展的空間，最終導致政府與市場同時失靈。其三，政府與公民的關係。公民是政府最大客體，也同時是政府最大的支持者。建立政府與公民之間和諧的關係有利於政府擺正自己的位置，政府應該明白，最大限度地實現公民利益的滿足是政府的責任，政府只有幫助公民實現利益的權力，而不能分享和侵佔公民的利益。確立政府與公民關係的前提是始終讓公民成為政府的支持者，要如此，政府只有依靠高質量的公共政策和高質量的服務來獲得，政府最終以不損害公民利益來獲得自身利益的滿足。官僚制模式中，公民是政府的附庸，並被動地接受政府所制定的公共政策，公民無法通過建立非政府組織來提供公共服務。

官僚制的目標是效率，公共管理的目標是公共利益，目標選擇與價值選擇本質上不同。公共管理首先把“公共性”看作最大的特徵，權力範圍的擴大突破了官僚制組織的界限，曾經屬於政府的權力可以讓私營部門和第三部門分享，曾經是政府權限範圍內的事件其他組織也可參與，這樣，政府組織、非政府組織和私營部門在公共物品的提供方面界限變得模糊，政府組織的私利、非政府組織和私營部門的私利都變成各自內部的事情，外部表現出來的共同特徵即把實現公共利益看成共同的追求。其次，能否解決公共問題是檢驗政府組織與非政府組織能力強弱的標誌。一切導致公共利益受損的現象都可以稱為“公共問題”。官僚制組織無法解決公共問題或者只能部分解決公共問題，因此，官僚制組織的公共能力是弱小的。公共管理時期政府組織和非政府組織優勢互補使得解決公共問題變成一件非常容易的事件，公共利益也可得到更好的實現。第三，解決公共問題和實現公共利益的手段是多樣化的。行政管理時期官僚制組織實現目標的手段是機械的、單一的，缺乏靈活性，並以僵死的規則限制人們的創造性發揮。公共管理組織的多樣性使得手段也多樣化，更快捷、方便地解決問題，實現目標。

後官僚制時代是一個新的組織時代，它意味着在組織內部和組織周圍發生了革命性的變革。在組織內部，組織模型變得多樣化和複雜化。在組織外部，新技術時代—特別是信息技術為代表的高科技正在日益改變和調整着各種社會關係。主要表現是：

第一，組織變遷越來越表現出更加多樣化與複雜化的特徵，“善治”已經成為判斷模型好壞的基本標準詹·庫伊曼（J. Kooiman）指出，因為政治系統具有動態性、複雜性和多樣性，因此管理和治理本身也應該是動態的、複雜的和多變的。政府組織是實施管理與治理活動的主體，針對這種多樣的、複雜的和動態的狀態，僅以一種模型對應已經不可能。為了適應這種變化，實施管理與治理功能的組織更加多樣化，公共部門的模型變遷並不完全依賴企業型政府範式，私營部門的情形變得更加不可琢磨，崛起的第三部門界於公共部門與私營部門之間，非政府與非營利的特點是人們不得不思考其究竟為什麼而存在。另一方面，在國家與家庭之間，公民社會（市民社會）作為一個獨立的單元出現，究竟是為了調整國家的矛盾還是解決家庭的問題都不甚清楚。如果再把“公共部門—第三部門—私營部門”和“國家—公民社會—家庭”兩組概念對應起來分析，問題的邊界變得更加模糊。假設公共部門是代表國家的利益而存在，第三部門以公民社會的利益為重，那麼，私營部門和家庭的關係是否更加密切？組織的多樣性，組織利益的多元性，內部關係的錯綜複雜與不穩定的結構使得模型的選擇不再是唯一的，這種情況下，實現善治就成為模型選擇的唯一的標準。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特徵就在於它是政府與公民生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關係，是兩者的最佳狀態。”其有四個基本要素：(1)法治；(2)有效的行政管理；(3)實行職責和責任制；(4)政治透明性。人們往往以是否具有這四個基本要素為標準，就能夠對組織模型進行必要的科學的選擇。

第二，公共部門、私營部門和第三部門以更加開放的姿態出現，“開放性”成為組織的顯著特徵官僚制體制所治理的公民和官僚本身是反人本主義的，科學管理追求的效率能夠服務於人本主義，也能夠服務於其他價值。公共管理時代是科學管理的時代，也是服務於人本主義的時代。根據尼古拉斯·亨利的觀點，對組織環境的感知、對人性的感知、對組織中操縱理念的感知和對組織在社會的角色和意義的感知是組織具有開放性的顯著特徵。[1][P.93-127.]曾經流傳的人際關係學派、新組織發展學派、組織與環境互動學派都具有開放性的特徵，但我個人認為公共管理時期組織開放性的意義更加深遠：(1)政府組織、私營部門和第三部門中公平、民主的意義大於效率的意義；(2)組織無等級與公共政策的平等性。(3)公共制度（包括政治制度）的發展與進步先於技術的發展與進步，工業化模式是先進政治模式的結晶。(4)組織在縱向和橫向方面都表現出網絡的穩固性，信息傳輸渠道暢通，即政府組織從中央到地方的縱向延伸與政府組織的橫向展開、私營部門從大企業集團到家庭作坊式經營的縱向延伸與私營部門的橫向展開、第三部門的不同類型分割等等，構成了整個社會完整的網絡體系，便於各類信息的傳輸、共享。

第三，政治制度的規範與創新意識萌發，政府組織顯示自己能力不再以是否對外國技術模仿、移植了多少為標準政府發展越來越重視自己的形象建設，對法律、制度、道德的追求遠遠超過其他，而把技術的創新交給企業與研究機構來完成。在整個“重塑政府”的運動中，政府依靠法律、制度、規範“掌舵”成為最重要的事情，“服務”也是政府從自身發展中切實感到應該做的事情。許多國家並沒有走相同的道路，制度創新更多根據本國的實際情況而定。英國、新西蘭所走的道路與芬蘭、丹麥不同，“用更具體的概念來進行總結，可以説威斯敏斯特國家採用的是‘最小化模式’（minimizationmodel）。他們努力分解傳統的公共服務機構，讓國家提供最少的產品和服務，而最大限度地擴張私人領域的空間。相反，北歐國家更多采用的是‘現代化模式’（modernizationmodel），較少使用私有化方式。”認可和創造某一模式始終與某一種政治制度的規範、創新緊密聯繫在一起，模式的選擇正是制度規範的選擇。

第四，人事管理從公務員制度時代走向人力資源管理時代就公共部門而言，“人”與“物”兩者之間對“人”的研究始終是最重要方面，行政管理時期側重人事制度的安排，即政治任命制度、公務員制度、集體談判制度和弱勢羣體保護行動制度，而公共管理時期重在研究人事管理的改革與發展問題，其中，尋求人力資源的最佳配置方案成為人事管理的中心。在經歷了“經濟人”、“社會人”的認識之後，學者們把人事管理的傳統功能擴展，提出了人事管理的PADS四項新功能，即人力資源規劃、人力資源獲取、人力資源開發、紀律與懲戒等。公共管理中更願意把人看作創造財富和價值的“資源人”。更願意把人事問題看作一個動態的系統，發展的系統，一個與目標緊密相連的系統，從而使內部結構與外部關係的研究都得到重視。

第五，“虛擬政府”、“e政府”、“數字政府”作為同義詞出現，代表着在傳統公共部門之外出現了“影子公共部門”，並有能力分擔和改善傳統的政府職能互聯網技術作為一個平台支撐着公共管理虛擬領域的存在，無論是公共部門還是私人部門或者第三部門，都可以藉助這一平台擴展自己的服務功能。網絡的普及使得傳統的政府職能可以延伸進家庭或者私人生活空間，傳統公共組織的邊界線、組織層級消失，有形組織向無形組織方向發展，直接的權力控制變成了間接的制度控制，權力權威變成了制度權威。其中的好處體現在幾個方面：(1)公共部門人力成本大幅度降低；(2)公共部門更加開放，迴應性更好；(3)公共部門信息資源利用率提高，信息的社會價值增高；(4)透明性好；(5)責任明確，公共責任全社會分擔的趨勢明顯；(6)催生數字城市、數字經濟等一系列概念出現。

第六，權力“多中心”形成在後官僚制時期，權力中心從以政府為主體的固有的組織形態中開始分解、外移，向非政府機構、非營利機構和其他民間組織滲透，構成新的相互平行的多重權力中心，“集權結構將處於瓦解狀態，在政治上（指美國）總統及國會已無關緊要，州政府和地方政府將成為最主要的政治實體。“出現了一種“矩陣組織的領導形式“和“多元化的領導制度”，經濟集權也急劇減少，國家將迅速地分為地區性經濟和專業性經濟。其中主要原因在於政府中心讓位於市場中心，多種類型的組織都可以參與市場活動，政府依靠權力所樹立起來的權威下降，影響力日漸減小。多中心的形成使得組織呈現出多形態、多模型，運轉更加靈活，組織效益、公平等原則得到更好的體現。根據發達國家的經驗，組織發展近年來呈現出這樣一種趨勢：整個社會成了一個鬆散組織的集合體，組織內部的自律意識加強，結構合理科學，資源得到有效的配置，依靠法律與制度進行的宏觀控制更加有效。

現有的狀態清楚地表明官僚制時期開始解體，後官僚制時代已經來臨。在這樣的大背景下，公共管理的任務更加清晰，各國政府所面臨的任務也更加明確，那就是徹底丟掉對官僚制的一切幻想，調整政府發展的規範，從體制上完善管理制度，以更加積極的態度，融入後官僚制的發展潮流中。