宏觀調控機制

本輪宏觀調控之所以比以往更引人關注,與經濟的發展、市場的發育有很大關係。然而,要深入領會本輪調控的意義,有必要回顧一下以往的歷程。十四屆三中全會以來,我國宏觀調控的方式從直接轉向間接,調控對象從企業轉向市場,調控活動從條塊集中到中央。初步形成了在中央統一協調下,以計劃、財税、金融部門為主,以間接手段調控引導市場活動的宏觀調控模式。宏觀調控的能力和水平也邁上了一個新的台階。當前,改革發展進入了一個新的階段,宏觀調控體系面臨的新問題主要是:財政金融政策伴隨的風險加大；宏觀調控中政府與市場的關係尚未理順；宏觀調控各部門間的關係還不夠協調。針對這些問題,應該通過改革完善宏觀調控的基礎；進一步理順宏觀調控體系內部的關係；完善規則,強化監督,加快立法。儘快將宏觀調控活動納入規範、有序、合法、透明的軌道。

一、宏觀調控措施伴隨的風險加大。隨着經濟發展階段的轉變,宏觀調控的主要目標從控制需求過熱、治理通貨膨脹轉向刺激需求、消除通貨緊縮。適度從緊的財政政策轉變為積極的財政政策。近年來連續發行建設國債,保持較大規模的國債投資,在取得積極效果的同時,財政赤字和債務規模增加的也較多。此外由於財政性投資還缺少規範和嚴密的管理和監督,透明度也較低,國債投資也存在一定的低效率、伴隨一定的資金回收風險。貨幣政策從"適度從緊"轉變為"穩健",由於金融制度和監管還不完善,因此在擴大貨幣供給,增加信貸投放的同時,不良貸款的風險也在增加。此外,在財政收支緊張的情況下,一些財政性風險在向銀行轉移。例如以出口退税額作為抵押條件取得銀行貸款資金等。總體看,當前的財政貨幣政策伴隨着一定的風險。

二、行政手段對市場活動的干預仍然偏多。當前宏觀調控中仍然有明顯的行政干預色彩。特別近年來市場偏冷的形勢下,政府對經濟活動的直接參與增加,行政干預的色彩也有所增強。一是政府直接投資規模擴大,持續時間較長。政府部門對投資的調控偏重項目審批,由於投資決策與風險責任不對稱,決策者利益與項目效益沒有密切聯繫,影響了投資的效果。二是在一些方面出現了過度干預的現象。如不恰當地限制市場準入,控制市場價格,限制競爭,保護落後。三是當經濟開始升温時,為了防止新的過熱,在信貸資金和土地批租方面有些數量、規模控制等直接管理的方法又開始恢復。而一些市場調節措施,例如減税、調整利率等使用的較少,效果也不明顯。總體看,宏觀調控中行政手段和直接管理的方法仍然較多,一些經濟手段的調控效果也還不夠好。宏觀調控中政府和市場的關係需要進一步調整。

三、宏觀調控各部門間的關係不盡協調。經過1998年和2003年的兩次政府機構改革,宏觀調控部門機構重疊和職責不清的問題得到緩解,但並未徹底根除。宏觀調控中的越位和缺位現象還不同程度存在。一是財政政策和貨幣政策的相互配合還不夠。實行積極財政政策時,由於傳導機制不暢,貨幣政策難以及時配合；貨幣政策的一些操作措施對財政政策的操作有時則產生不利影響,例如央行的公開市場業務導致國債利率降低,給財政的國債發行造成壓力；財政政策的一些操作措施增大了銀行的金融風險,例如出口退税轉為銀行的抵押貸款。二是某些調控活動還不夠統一。例如預算編制中基本建設投資預算與政府公共預算分別設置；行政事業性收費財政部管立項,其他相關部門管標準等。這些都一定程度上形成了相互脱節,產生管理漏洞的可能。

宏觀調控是政府的一項重要職能；宏觀調控的方法、對象取決於經濟體制的性質；宏觀調控的目標和任務取決於特定時期經濟發展和運行的特點。因此,探討宏觀調控體系改革的方向,首先需要考慮未來政府職能轉變、經濟體制改革、對外開放和經濟發展等諸方面的情況。

一、經濟運行特點發生了重大變化,刺激需求、控制風險成為宏觀調控的主要任務。在綜合國力有巨大提高的基礎上,到1990年代中期,長期困擾中國經濟發展和人民生活的商品供應普遍緊缺已經轉變為相對過剩。市場供求總格局的這種變化,是一個帶有根本性的轉折,表明經濟增長已經由供給約束為主的階段轉入需求約束為主的階段。當前雖然國內消費和投資保持較高的增速,但供給跟進增長的能力比較強大。一些需求熱點,例如電子通訊、汽車、房地產等,價格不升反降。基礎原材料和電力緊張的情況,在市場價格的調節下,預計也會很快改變。如果考慮到國際市場的情況和增加進口的潛力,應該説持續的供不應求和通貨膨脹不會再次發生。隨着經濟總量關係的轉變,我國經濟運行的特點必然發生變化。經濟的週期性繁榮不再是結束於過熱和嚴重的通貨膨脹,而是新的生產過剩。與此聯繫,宏觀調控的主要目標也必須在刺激需求和控制經濟風險之間相機抉擇。刺激需求時,要儘可能縮小政策措施伴隨的風險；在控制經濟風險時,要儘可能不影響市場的活力。這些都要求宏觀調控必須更多地運用經濟手段,通過市場實施調節。

二、經濟體制改革進入加快發育和完善要素市場時期,宏觀調控的內容和傳導機制趨於複雜。隨着基本經濟制度的逐步完善,產權關係、財產關係會進一步明確,在此基礎上,要素市場體系會得到較快發展完善,市場配置資源的功能不僅表現在商品生產方面,而且將深入到生產要素配置方面。在金融方面,貨幣市場、資本市場和保險市場間的資金將相互流動、相互制約；在進一步對外開放的形勢下,國內金融與國際金融融合的程度會不斷提高,資金市場和外匯市場間也會形成更密切的關係。利潤、利息、税率等影響資本收益的因素對社會資金供求總量的影響會不斷加大。財政貨幣政策的調控內容和傳導機制都趨於複雜。

三、我國經濟將在更大範圍、更廣領域和更高層次上與國際接軌,對宏觀調控的內容和方式提出了新的要求。在經濟全球化和加入世貿組織的新形勢下,我國經濟必然進一步與國際接軌。這就要求宏觀調控不僅要考慮國內經濟運行的情況,也必須考慮國際經濟運行的情況；宏觀調控的方式不僅符合國內情況,也要與國際規則接軌。

一、理順宏觀調控各部門的關係,規範穩定各自的職能。黨的十六大報告提出:"完善國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系"。要根據報告的精神理順計劃、金融、財政等宏觀調控部門間的關係。計劃的職能目前包括兩方面:其一是從經濟發展和運行的全局進行謀劃,提出調控目標；其二是具體安排政府的直接投資項目。由於社會公共產品和服務需要由政府提供,因此從未來看,這兩個方面的職能都要保留。從改革方向看,計劃今後突出提出宏觀調控的目標；政府支出的安排則宜集中到財政部門。從財政職能看,重點要強化公共財政職能,完善轉移支付制度。各級財政支出首先應保證社會公共產品和服務的需要；基礎設施建設必須由財政支出的也應儘可能引導社會資金參與,財政資金不能再投入一般競爭性產業。金融方面,從提高貨幣政策制定的透明度,針對貨幣市場、資金市場的變化及時調控角度看,應該加強貨幣政策的獨立性,減少對貨幣政策調整的直接行政干預。政府主要通過調整宏觀調控的目標協調財政和貨幣政策,財政收支和貨幣政策的調整,則需要在財政和央行各自的規則範圍內按程序進行。

二、加強立法,在法律規範下實施宏觀調控活動。隨着社會主義市場經濟體制的完善和宏觀調控水平的提高,應該逐步用法律方式穩定和規範宏觀調控的模式,包括部門設置、部門職能和權限的界定等。積極創造條件,制定國家計劃法、投資法、財產法、國民經濟穩定增長法,通過法律法規,確定社會主義市場經濟宏觀調控的基本規則和決策程序,規範協調宏觀調控手段和機構的活動。適應產業升級的要求,還應該加強促進新興產業特別是關於知識經濟方面的立法,例如高新技術產業促進法、信息法、電子商務法等。政府要在法律規範內,依法進行宏觀調控活動。

三、加快完善宏觀調控的基礎。當前宏觀調控中經濟手段的作用不理想,調控措施伴隨的風險較大,都與宏觀調控的基礎不完善有關。例如銀行和金融企業的內在機制不完善,權、責、利關係不對稱,造成了國家承擔大部分的金融風險責任,同時以行政手段(控制不良貸款比例等)約束大多數的金融活動,使貨幣政策傳導機制不暢,調控措施伴隨的風險較大；又如財税體制不完善,財政支出還不夠規範和透明、各級政府的財權和事權不夠一致、税收體制也還存在諸多問題。這些增加了財政政策的風險,限制了減税措施的實施。要加快推進投融資體制、金融體制、財税體制改革,促進資本等要素市場發展,儘快完善宏觀調控的基礎。

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