天然林保護工程

天然林保護工程以從根本上遏制生態環境惡化，保護生物多樣性，促進社會、經濟的可持續發展為宗旨；以對天然林的重新分類和區劃，調整森林資源經營方向，促進天然林資源的保護、培育和發展為措施，以維護和改善生態環境，滿足社會和國民經濟發展對林產品的需求為根本目的。對劃入生態公益林的森林實行嚴格管護，堅決停止採伐，對劃入一般生態公益林的森林，大幅度調減森林採伐量；加大森林資源保護力度，大力開展營造林建設；加強多資源綜合開發利用，調整和優化林區經濟結構；以改革為動力，用新思路、新辦法，廣闢就業門路，妥善分流安置富餘人員，解決職工生活問題；進一步發揮森林的生態屏障作用，保障國民經濟和社會的可持續發展 ^[1]  。

以調減天然林木材產量、加強生態公益林建設與保護、妥善安置和分流富餘人員等為主要實施內容。全面停止長江、黃河中上游地區劃定的生態公益林的森林採伐；調減東北、內蒙古國有林區天然林資源的採伐量，嚴格控制木材消耗，杜絕超限額採伐。通過森林管護、造林和轉產項目建設，安置因木材減產形成的富餘人員，將離退休人員全部納入省級養老保險社會統籌，使現有天然林資源初步得到保護和恢復，緩解生態環境惡化趨勢。

以生態公益林建設與保護、建設轉產項目、培育後備資源、提高木材供給能力、恢復和發展經濟為主要實施內容。基本實現木材生產以採伐利用天然林為主向經營利用人工林方向的轉變，人口、環境、資源之間的矛盾基本得到緩解。

天然林資源得到根本恢復，基本實現木材生產以利用人工林為主，林區建立起比較完備的林業生態體系和合理的林業產業體系，充分發揮林業在國民經濟和社會可持續發展中的重要作用 ^[2]  。

天然林保護工程是一項龐大的、複雜的社會性系統工程。實施要堅持以下原則。

天然林保護工程的實施需要大量的財力和物力作保證，要根據我國國民經濟發展狀況和中央的財力來安排工程的進度和範圍，並且各 '項基礎工作要跟上工程進度，如種苗基地建設要跟上營林造林建設任務等，否則，就會因為資金不足或基礎工作跟不上而影響整個工程進度和質量。各實施單位因木材停產或大幅度減產，使大批伐木工人成為富餘人員，需要轉產安置，並且對依靠木材生產經營作為財政收入主要來源的單位造成危機，使原本就負債累累的企業雪上加霜，所以各實施單位也要根據實際情況，量力而行。

要把那些生態比較脆弱、天然林又相對集中，且正在受到破壞， 置；對區域環境、經濟和社會可持續發展具有重大影響的地區，作為工程的重點。這樣，首先就要對我國大江大河源頭、庫湖周圍、水系干支流兩側及主要山脈脊部等地區實施重點保護。先期啓動的省（區、市）有位於長江、黃河中上游的雲南省、貴州省、四川省和重慶市，東北、內蒙古主要國有林區以及典型熱帶林的海南省林區。突出重點還體現在打破了現有行政區界限，以水系和山脈為重點單元。對集中連片，形成適度規模，便於集中管護和治理的地區，實施重點突破，整體推進。建立重點試驗示範區，探索有效途徑，積累實踐經驗，研究理論問題，推廣實用科學技術。

事權劃分就是指按照現行財政體制，根據實施主體的隸屬關係和行業性質進行劃分，主要體現在投資和相關配套政策上中央與地方的關係。工程實施的主體有下面3種類型：

①實施主體隸屬於地方，如南方許多工程縣，投資和配套相關政策主要以地方為主；

②實施主體隸屬於中央，但利税等歸地方，如東北、內蒙古國有森工企業局，投資和相關配套政策上由中央和地方共同負責；

③實施主體直屬於中央，如大興安嶺森工集團，投資和相關配套政策上由中央全部負責。

國家林業主管部門受國務院委託，行使中央的監管權利，負責工程實施的指導、檢查、監督、協調和調控。指導就是根據國家的大政方針，對工程實施的有關原則、政策、法規、辦法、規程等進行指示和指點，並加以引導，從而保證工程健康順利的進行；檢查就是依據相關政策、法規和一定的辦法、標準對工程實施任務完成的數量、質量和資金的使用等有關問題進行核查，及時糾正工程實施中出現的問題，總結成功經驗，及時推廣；監督就是對工程實施進行察看和督促，保證工程按照規劃和統一部署要求實施；協調就是使工程實施單位與中央要求配合得當，促進工程上下一致，全面推進；調控就是根據工程實施的情況，從政策、資金和項目上對工程實施單位進行調節控制，引導工程實施的重點和規範工程實施行為。國家林業主管部門作為工程實施的領導主體負有領導責任。，地方負責工程的具體組織實施，包括工程實施的規劃、任務的落實和完成、資金項目的管理等，地方工作的態度、方式、方法等直接影響到工程實施的效果，因此，地方作為工程實施的責任主體，應對工程的實施負全部責任。

國有林區的開發建設是新中國建設和國民經濟的發展緊密聯繫在一起的。森工企業的建立擔負着滿足國家建設對木材需要的重任乙由於當時的國民經濟建設的需要和對森林生態功能認識不足，多年來森工企業一直以森林採伐為主。天然林保護工程的實施，使企業失去了勞動對象，因此要轉變企業的經營思想，充分發揮森林的多種效益，由採伐森林向營造林轉變，企業職工大多數由採伐轉向森林管護與營造林 ^[3]  。

工程範圍初步確定為雲南省、四川省、重慶市、貴州省、湖南省、湖北省、江西省、山西省、陝西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區（含生產建設兵團）、內蒙古自治區、吉林省、黑龍江省（含大興安嶺）、海南省、河南省等18個省（區、市）的重點國有森工企業及長江、黃河中上游等地區生態地位重要的地方森工企業、採育場和以採伐天然林為經濟支柱的國有林業局（場）、集體林場 ^[2]  。

根據工程實施堅持突出重點的原則，在工程範圍內也應確定重點實施地區。確定的工程重點是國有林區，即指分佈於東北、西北和西南的黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區、陝西省、甘肅省、新疆維吾爾自治區、青海省、四川省、重慶市和雲南省等10個省（自治區、直轄市）歸國家所有的成片天然林林區。

國有林區經營面積約4133萬平方百米，佔全國林業用地的15.5%；活立木蓄積27.1億立方米，佔全國活立木蓄積量的25.8%。在人煙稀少的原始林區，森工企業在開發建設生存性設施和進行木材生產的同時，也進行了生活性和社會性設施的建設。現已形成有500萬人口，包括公檢法、文化教育、醫療衞生、郵政電訊、道路、商糧供銷等社會管理和服務體系及基礎設施齊全的林區社會。

國有林區無論在歷史上，還是在今天乃至將來，都為國家的經濟建設和人民生活發揮着其他林區、其他行業難以取代的作用。

1. 國有林區是我國最大的森林後備資源培育基地和木材及林副產品供應基地，根據全國第4次（1989—1993年）森林資源連續清查資料統計，我國森林資源的分佈仍然以東北、西南國有林區為主體。活立木蓄積量中，黑龍江省、吉林省、內蒙古自治區、四川省和雲南省5省、自治區佔全國的58.7%（其中國有80.5%，含地方國有部分，但不包括國有林區的集體部分）；森林蓄積量中，5省、自治區佔59.6%（其中國有82.7%）；天然林面積和蓄積中5省、 自治區分別佔55.6%和62.4%。國有林區在歷史上承擔了全國木材供應任務的50%以上， 已累計為國家提供木材10多億m³，併為社會提供了多種多樣的林副產品。森林資源開發利用和培育為社會每年提供了大約100萬個就業機會。

2. 國有林區是國家生態環境建設的重點

國有林區的天然林資源集中分佈於我國大江大河的源頭、大型水庫周圍和重要山脈核心地帶，在蓄水保土、穩定河牀、調節流量、保護水源、保土防蝕、減少江河泥沙淤積等方面發揮着重要作用。

3. 國有林區是生物多樣性保護最大的棲息地豐富多彩的森林生態系統孕育了區系複雜的動植物資源，併為野生動植物棲息提供了得天獨厚的生存環境，為生物多樣性保護提供了良好的生態環境。

4.繁榮少數民族地區和邊陲地區的經濟發展

國有林區多處邊陲，有眾多的民族聚居，這些地區較為荒僻，發展極為緩慢。林區的開發建設，使林區社會逐步繁榮，經濟逐步發展，並帶動相關事業的發展，確立了國有林區在國民經濟和社會發展中基礎產業的地位。

1.森林資源結構性危機加劇，可採資源減少國有林區經過幾十年的開發和培育，森林資源總量沒有發生大的變化，但森林資源的結構和功能卻發生了很大變化，一是天然林成過熟林面積和蓄積鋭減。二是林地生產力下降，單位面積蓄積由建國初期的每公頃143立方米下降到102立方米。三是森林功能下降，即森林自我調節能力和建設、改善生態環境，防禦自然災害的能力下降。

2.林區人口增加過快，對資源壓力過大

隨着林區的開發，人口增長過快，國有林區人口已由開發初期的不足100萬人，發展到現在的500多萬人口。同時，單一的消耗木材經濟結構，造成對森林資源的過大壓力。林區勞動力過剩的問題日益嚴重，致使社會不穩定因素增多。

3.歷史欠帳過多，企業社會負擔重

50年代是林區大規模開發建設階段，實行先生產後生活，邊建設邊生產的方針，使林區未形成綜合生產能力就中斷了國家投資，造成生產、生活投資大量欠帳。大量的生產、生活設施欠帳，致使木材生產任務過於集中，積累不足，無法維持企業持續經營。

4.經濟改革滯後，經濟危機逐年加劇

國有林區獨木支撐經濟的局面長期以來沒有根本改變，企業虧損日趨嚴重，林產工業的經營管理不善，使其不僅不能為經濟危困“解憂”，而且還要“增憂”，加之福利開支不斷增加，使企業包袱越背越重，企業的發展步履艱難。

5.管理體制上的政企不分，造成企業社會負擔過重

國有林區的單位，既是企業，又是政府，使企業社會負擔沉重。隨着人口的增多，社會的發展，負擔越來越重，嚴重地制約了企業的發展。

國有林區雖然面臨着很多困難和問題，有些問題還很嚴重時也存在着一些有利條件，面臨着非常好的發展機遇。

但同自國有林區“兩危”出現以來，黨和國家極為關注，國家領導人多次到林區視察，國務院多次召開專門會議解決林區困難，相應出台了一系列優惠扶持政策。1998年特大洪災以來， 自上而下，引起了全社會的關注，黨的十五屆三中全會又明確提出了加強天然林保護工作。天然林保護工程的啓動，為國有林區提供了難得的發展機遇。

近年來，林區幹部羣眾在反思中已清醒地認識到“兩危”產生的原因及危害，觀念逐步開始轉變。因此，對天然林保護工程更是重視，各地都在積極準備，想方設法調整和優化產業結構，爭取以實施好工程來促進林區的全面發展。這些是實施天然林保護工程的內在動力。

國有林區地域遼闊， 自然資源豐富，除林木資源外，還有動物、植物及菌種資源，以及獨具特色的礦產資源、水力資源和景觀資源等。這些資源在種類、品位和開發條件等方面都很優越，開發前景廣闊，為林區的全面發展提供了充分的物質基礎。

隨着社會的發展，整個社會對林產品的需求總量、需求結構都在發生可喜的變化，新的需求不斷產生。這些為我們利用林區資源優勢，從資源經濟轉向產業經濟提供了廣闊的前景。

40多年的建設，使國有林區形成了林區管理和社會服務體系齊全的林區社會，擁有相當規模的固定資產、人力資源和較完備的生產社會基礎設施等，這些為林區的發展提供了堅實的基礎保障。

綜上所述，國有林區在我國國民經濟和生態環境建設中均佔有非常重要的位置，雖然存在着很多問題，但是也應看到有利的條件，國家已給予一定的政策扶持和資金投入，國有林區重新振興大有希望。因此，長江、黃河中上游地區、東北、內蒙古國有林區及新疆維吾爾自治區的135個森工企業和海南省4個營林局、內蒙古自治區南部8個林業局、甘肅省小隴山林管局、陝西省寶雞2個林業局以及新疆維吾爾自治區天山中東部12個林場等重點國有森工企業確定為天然林保護工程實施的重點地區 ^[1]  。

以現代林業理論、“林業分工論”、可持續發展理論為指導思想，結合社會對森林的生態和經濟的不同需求，以及森林多種功能主導利用方向的不同，按照自然條件、地理位置、水系、山脈特徵將林業用地劃分為生態公益林和商品林兩類。其中，生態公益林又根據保護程度的不同將其劃分為重點保護的生態公益林（簡稱重點公益林）和一般保護的生態公益林（一般公益林），並分別按照各自特點和規律確定其經營管理體制和發展模式，以充分發揮森林的多種功效。

1.重點公益林

將大江大河源頭、幹流、一級支流及生態環境脆弱的二級支流中的第一層山脊以內的範圍，大型水庫、湖泊周圍和高山陡坡、山脈頂脊部位及破壞容易恢復難的森林劃定為重點公益林，主要包括以水源涵養林和水土保持林等為主的防護林和以國防林、母樹林、種子園和風景林為主的特種用途林。對重點生態公益林區實行禁伐，禁止對所有天然林及人工林的採伐。實行重點投入，集中治理區域內的水土流失，加快治理速度，優先安排坡耕地的還林建設，以封山育林為主，人工造林、人工促進天然更新多種方式相結合，加快宜林地的造林綠化進程。重點生態公益林管護要根據森林生態系統自身的生物學特性和在維持生態平衡中的作用，建立森林生態系統管護區，採取有效措施保持生態公益林系統的自然性和完整性。積極恢復和保護現有天然林資源，強化森林生態系統自身的調節能力，努力擴大生態公益林的防護能力，充分發揮其在自然環境中的平衡作用，不斷減少自然災害的危害，促進生態系統和生活環境的良性循環，以確保國土的長治久安和水利樞紐工程的長期效能。

2.一般公益林

集生態需求與持續經營利用於一體的生態公益林劃定為一般公益林，實施一般性保護。根據可採資源狀況，進行適度的經營擇伐及撫育伐，以促進林木生長及提高林分質量。一般生態公益林管護要採取生物資源管護實驗區的管理方式，堅持因地制宜、用地養地、豐富物種、綜合治理、穩產高效的建設方針，在加強森林資源保護管理的同時，積極開展科學研究、大力發展生物資源、合理進行森林多資源的開發利用，實現林業經濟社會和生態環境的可持續發展。

3.商品林

在地勢較平緩、立地條件較好，森林採伐後對生態環境不產生重大影響的地區劃定為商品林經營區。採取集約經營的方式，以較少的土地和較短的週期，定向培育具有適度規模的以工業原料林為主的速生豐產用材林和經濟林等，能解決森林資源接續，增加木材供給，提供市場所需林產品，培植新的林業經濟增長點，使天然林資源切實得到保護。商品林主要包括珍貴和大徑級用材林、工業纖維林、常規用材林、材脂兩用林、商品竹林；以生產果品、木本糧油、飲料、調料、香料、化工原料、木本藥材和木本糧食等為主的經濟林；以及生產木質熱能原料和生活燃料的能源林。

我國西南、西北、東北、內蒙古自治區的九大重點國有林區和海南省林區的天然林資源，集中分佈於大江大河的源頭和重要山脈的核心地帶，佔我國天然林資源總量的33%左右。這些森林是長江、黃河、瀾滄江、松花江等大江大河的發源地；是三江平原、松嫩平原兩大糧倉和呼倫貝爾草原牧業基地的天然屏障；是三峽水利樞紐工程等'水利設施的天然蓄水庫；是祁連山、阿爾泰山、天山地區農牧業生產和人民生活用水的源泉；是我國野生動植物繁衍棲息的重要場所和生物多樣性保護重要的基因庫。由此構成了我國生態公益林重點保護體系。

主要是加強長江中上游及其發源地周圍和主要山脈核心地帶現有天然林資源的保護，積極營造水源涵養林和水土保持林，以涵養和改善長江中上游的水文狀況，減緩地表徑流，護岸固坡，防止水土流失。該體系建設的重點是保護好三峽庫區及其上游的原始林和生態脆弱地區的天然林資源，同時加強營造林工程建設，增加林草植被，以減輕水土流失、泥沙淤積對水利工程的危害和威脅，充分發揮三峽水利樞紐工程等水利設施的長期效能。

主要是加強黃河中上游及其發源地周圍現有天然林資源的保護，積極營造水源涵養林和水土保持林，以涵養和改善黃河中上游的水文狀況，縮短黃河斷流時間和減少斷流次數，減緩地表徑流，護岸固坡，防止水土流失。該體系建設的重點是保護好小浪底工程區及其上游的原始林和生態脆弱地區的天然林資源，同時加強營造林工程建設，增加林草植被，以減輕水土流失、斷流、泥沙淤積對小浪底工程的危害和威脅，充分發揮小浪底水利樞紐工程等水利設施的長期效能。

主要是轉變國有林區森工採伐企業的生產經營方向，停止天然林資源的採伐利用。並加以恢復和保護，大力營造水源涵養林和水土保持林，以改善瀾滄江、元江、南盤江等江河流域發源地的水文狀況，減少水土流失，防災減災。

主要是保護好分佈於黃河流域及秦嶺山脈核心地帶和巴顏喀拉山高山峽谷地帶的天然林資源，大力營造水土保持林和水源涵養林。建設重點是在各支流的上游及溝頭經營水源涵養林，在幹流和支流兩岸及陡峭的溝坡上經營護岸固坡林，以增強林草植被的蓄水保土功能，減緩雨水沖刷，減少泥沙含量，同時涵養水源，調節水的小循環，減少黃河斷流次數和縮短斷流天數。

該區域的森林主要分佈在黑龍江、松花江、牡丹江等江河流域兩岸及其發源地和小興安嶺、張廣才嶺、長白山等山脈的核心地帶。其經營目標是在強化現有天然林保護的同時，積極營造水源涵養林和水土保持林，以調節地表徑流，固土保肥，涵養水源，防止泥石流和山洪暴發，減少自然災害的發生，提高糧食產量。

主要是指松花江、嫩江沖積平原周圍的生態公益林建設，以改善區域生態環境，減少水土流失，保護耕地，抵禦水澇、乾旱、鹽鹼、乾熱風等自然災害，提高糧食產量。

主要經營目標是呼倫貝爾草原牧場的水源涵養和防風固沙。加強森林資源的保護與發展，提高林草植被覆蓋率，保護草原，遏制土地沙化和荒漠化擴展，是提高和恢復土地生產力，保障該地區牧業穩產高產的一項重要措施。

主要經營方向是保護和營造水源涵養林、水土保持林和防風固沙林，加強生態公益林建設，保障該地區農牧業生產和人民生活用水，改善生存環境，提高生活質量。

經營目標是保護、恢復和發展現有的熱帶林，提高林分質量，同時起到防治風蝕和涵養水源的作用，保護島嶼特有基因資源，控制水土流失，提高抵禦自然災害的能力，為生態旅遊和科學實驗創造條件。

重點地區實施天然林保護工程之後，木材產量將大幅度調減，致使木材供需缺口擴大，木材供給的結構矛盾加劇。通過高強度集約經營、定向培育、基地化建設、規模化生產，發展以速生豐產用材林、工業原料林及珍貴大徑級用材林等為主的商品林基地建設，特別是提高現有中幼齡林的集約經營強度，為重點地區長期發揮木材生產基地的作用奠定基礎，從根本上解決木材供需矛盾；通過提高森林資源利用率和木材綜合利用率，加快以人工林、“三剩物”及“次、小、薪”材等為原料的林產工業建設，推廣使用林產品替代物和適度開發海外資源，減輕對森林資源利用的壓力，使工程區的森林儘快恢復和發展。

培育目標是國內外市場緊俏的膠合板材、高檔裝飾材及優質傢俱材等珍貴和大徑級用材林。針對各林區的具體條件和適生樹種的分佈確定為黑龍江省、吉林省林區紅松、水曲柳用材林建設基地；雲南省林區柚木、龍腦香熱帶林建設基地；陝西省、甘肅省林區雲杉、水青岡用材林建設基地；大興安嶺林區樟子松、落葉松大徑級用材林建設基地。

培育目標是國內市場缺口較大、尚需大量進口的木漿纖維用材林。重點建設分佈為內蒙古自治區、大興安嶺林區落葉松、楊樺工業原料林建設工程；黑龍江省、吉林省林區冷杉、楊樺工業原料林建設工程；四川省、雲南省林區松樹、桉樹工業原料林建設工程；陝西省、甘肅省、新疆維吾爾自治區林區松樹、楊樹工業原料林建設工程。

培育目標是直接使用原木等常規用材林。重點建設分佈為陝西省、甘肅省、新疆維吾爾自治區雲杉、松樹常規用材林建設工程；黑龍江省、吉林省林區落葉松、闊葉樹常規用材林建設工程；內蒙古自治區、大興安嶺林區落葉松、樺木常規用材林建設工程；四川省、雲南省、海南省林區杉木、松樹常規用材林建設工程。

培育目標是速生豐產的竹林。重點建設分佈為自然條件較好的江西省、湖南省、湖北省、雲南省、四川省等地。

培育目標是生產化工原料的材脂兩用林，以及木本藥材、調香料和果品經濟林。根據最新品種試驗與推廣的經驗，優先發展名特優新的經濟林品種。重點建設分佈為四川省、雲南省林區材脂兩用林建設工程；海南省林區熱帶果品林建設工程；陝西省、甘肅省林區材脂兩用林建設工程；黑龍江省、吉林省林區木本藥材林建設工程。

為了充分利用地力，增加商品林經營附加值，在立地條件較好的新造用材林和經濟林內，採用林糧（菜、藥）間作方式；利用國有林區天然林內野生動植物、微生物資源豐富的優越條件，有計劃有步驟地組織職工進行綜合開發，如採集山野菜、蘑菇、木耳、野生果品等等。

天然林保護工程的實施，將在短期內影響到局部地區的財政減收和羣眾生活水平，因而，培育新的經濟增長點，提高當地羣眾收入，是實施天然林保護工程的重要內容，是確保天然林保護工程成功的關鍵。轉產項目建設是天然林保護工程建設的重要一環，是妥善分流和安置好富餘人員的有效途徑，是解決林區人口對森林資源過分依賴的有效措施，它不僅是實施天然林保護工程的必要保障，而且也直接關係到林區的經濟可持續發展和社會的穩定。林區現有的產業項目普遍存在着佈局重複、結構雷同、經濟規模偏小、技術含量低、所有制單一等問題。因此，調整產業結構與佈局，對現有企業進行改組與改造，增加科技含量，盤活不良資產是轉產項目建設的當務之急。

1.轉產項目建設的原則

（1）以市場為導向，根據國家的產業政策和經濟形勢，結合林業行業的產業佈局，合理確定和篩選轉產項目，避免重複建設和形成不良資產。

（2）以高新技術為依託，要充分利用現有的科技成果，提高項目的科技含量，以實現多種經營、綜合經營、集約經營和高效經營。

（3）充分發揮區域經濟優勢，優化資源配置。我國幅員遼闊，地區差異比較大，要結合各地實際建立林業區域經濟，發揮集團優勢，促進大、中、小型企業的最佳組合，實現規模經營，從而達到更高的社會經濟效益。

（4）建立現代企業制度，大力發展自營經濟。對現有企業按現代企業制度進行改組和改造，加大技術改造力度，以資產為紐帶，加快改組力度，增強市場競爭能力，是天然林保護工程一項主要工作。要採取多種經濟形式，多渠道籌措資金，多層次、多成分、多形勢地發展轉產項目，要結合本地的資源條件和區域經濟優勢，大力發展多形式的自營經濟。

2.轉產項目建設的主要思想

轉產項目要按照市場經濟的要求，以安置因木材減產形成的富餘人員、以獲取最大經濟效益為目標，加工項目的選擇應以當地的森林資源為基礎，與商品林的定向培育相結合，科學論證，審慎決策。項目的篩選與確定，要建立企業決策責任制，加強項前期的決策和管理，提高項目的科學性和可行性。近期，要以資產重組、技術改造和 現有企業改建擴建為重點。轉產項目要立足林區自身特點和區域優 勢，充分利用林區的資源條件，合理開發利用林區多種資源。大力發展養殖業，積極開展水電、礦產資源開發、森林旅遊和商貿服務以及木材綜合利用與林產化工等，適時地建立起一批“短平快”項目，達到以短養長的目的。同時，提倡以家庭經濟為主的種養專業户，建立若干個一頭聯基地、一頭接市場的龍頭企業。中期，要大力發展有發展潛力的林產工業和多種經營，重點抓好主導產業的建設，積極發展勞動密集型產業，儘快建成結構合理、高效益、快增長的比較發達的產業體系，以擺脱林區經濟對林木資源的絕對依賴；要轉換企業經營機制，確定集團戰略，組建跨地區、跨行業、集林工貿和產、供、銷於一體的林業集團，建立現代林業企業制度。支持發展林區的集體經濟、個體經濟和私營經濟，支持發展家庭經濟，形成以公有制經濟為主體，集體經濟、私營經濟、外資經濟為補充，多元經濟共同發展的格局，使林區儘快走出“經濟危困”的低谷；企業要從包攬社會中解脱出來，真正成為充滿活力的市場主體；建立林區各類要素市場，逐步在林區外建立林產品市場，繁榮林區經濟，拓展林產品國內外市場，參與國際競爭。

總之，要儘快完成從產品經濟到商品經濟、從資源經濟到產業經濟、從單一經濟向多元經濟的轉變，使林區從根本上扭轉“兩危”局面，把林區建成產業結構合理、市場繁榮、經濟發達、人民富庶、環境優美、可持續發展的新型林區。

3.林業產業區域

根據工程重點實施範圍和地域資源特點，將產業區域大致劃為5個區域。

（1）東北、內蒙古產業區 東北、內蒙古地區繼續發揮我國商品木材主要生產基地的優勢，提供國民經濟和人民生活必要的原木和各種材料的鋸材。相應發展木材防腐和乾燥工業，重點發展製漿造紙工業，同時積極建立定向培育的造紙原料林基地。大力發展初、中級木材加工業，特別是在改善產業素質的前提下重點發展人造板工業。

（2）西南產業區 西南地區繼續保持一定的木材生產能力，保持紫膠生產的傳統優勢，林產工業則以初、中級木材加工為主，在提高技術水平的前提下，適當發展製漿造紙工業。

（3）中南產業區 中南地區應充分發揮當地的自然、經濟條件和水熱資源，積極發展竹材加工和綠色食品的加工業，大力發展林區旅遊業和小水電業。提高現有林產工業和林產化工的集約經營，使之向產業化發展。適度開展林果產品系列加工。

（4）西北產業區 西北地區繼續保持一定的木材生產能力。大力發展中藥材的開發利用。由於西北地區古代文化遺址較多，能夠吸引大批中外遊客，發展森林旅遊前景廣闊。

（5）海南產業區 海南地區發揮當地地理、資源、氣候等優勢，大力發展以熱帶雨林景觀為主的旅遊業、以經營橡膠、松香為主的林化工業和以道果、油柚為主的熱帶優質水果基地及配套果品加工業。

4.轉產項目的管理

根據轉產項目的性質和規模，按照國家現行有關項目管理的文件、辦法等要求進行管理。

轉產項目的任務指標主要指富餘人員安置數量。目標和效益指標包括新增產品產量增加值、實現利税。國家林業局將根據有關管理辦法，組織專家對項目進行預評估、中評估和後評估。

木材產量的大幅度調減，將有大量的富餘職工需要分流和轉產安置，做好林區再就業服務是天然林保護工程順利實施的關鍵。

1.森林管護、營造林建設吸納和安置富餘人員森林管護分流人員主要從事林政資源管理、林業公安、森林保護等工作；營造林建設分流人員主要從事種苗生產、人工造林、撫育間伐、林分改造、未成林造林地的補植、經濟林栽培等森林資源培育工作；32程保障體系建設分流人員主要從事林區道路建設和其他基礎設施的新建與管護。

2.建立轉產項目，提供就業機會

轉產項目是經過民主科學的決策，按照市場經濟的運作方式選取和建立的，應具有較好的經濟效益，能夠安置林區富餘人員，並能夠帶動相關產業的發展，從而提供更多的就業機會。

3.建立多種經濟成分並存的林區多種經營項目

通過多形式、多層次的再就業培訓，提高下崗人員綜合競爭能力和自強、自信心，引導下崗人員積極投身到市場經濟的大潮中。建立個體、集體等多種經濟成分並存的企業。提倡發展社會服務、養殖業等多種經營項目。

4.妥善做好離退休職工養老保險社會統籌工作

通過大力發展社會保險業，為下崗職工提供最低社會保障收入和醫療等保障，解決下崗職工的後顧之憂，同時，妥善做好離退休職工養老保險社會統籌工作。

為保證天然林保護工程公益林建設的質量，充分發揮生態公益林體系的公益效能，在建立健全組織機構、完善法規制度和強化經營管理的基礎上，要加強以下五大基礎保障體系建設。

1.科技教育體系建設

目前，我國已基本形成了專業齊全、人才薈萃的林業科研體系。天然林保護工程中的公益林建設，要堅持“科技是第一生產力”的指導思想，實施科教興林戰略，要充分發揮工程建設中的科技保障作用。利用現有的科技力量和科研成果，推動林業經濟增長方式的轉變，深化科研體制改革，調動國家、省（自治區）、國有林業局等各級科技研究人員的積極性，密切同科研、教學和生產單位的橫向聯繫和科技協作，建立起從中央到地方集科研、開發、推廣、信息服務和教育培訓學科齊全、結構合理的林業科教體系。在加強科技研究與推廣的同時，搞好職工培訓和教育，實現科技進步與勞動者素質普遍提高相結合。建立具有良種繁育、用材林速生、經濟林豐產、森林保護、水土流失治理、森林生態效益與補償機制研究、職工教育、林業信息管理等一整套各有側重、互為補充的科技教育體系。

（1）科技研究與推廣

針對我國現有林業科研管理體制，普遍存在着人員結構不盡合理、研究內容在同一水平上重複較多、科技推廣的力量和力度不夠、科技成果轉化率和科技進步對經濟的貢獻率不高等諸多問題，為了保障重點國有林區天然林保護工程的順利實施和健康發展，必須採取一系列的積極措施。一是必須從科研人員管理體制的改革入手，建立起一支精兵高效的科研隊伍；二是確定以生態公益林、商品林建設為主要研究內容的主攻方向；三是要鞏固機構、健全制度、落實人員，實行科、教、企聯合，面向基層，進而鞏固和完善國有林區科技推廣體系和試驗示範體系。

（2）職工教育

積極開展以崗位培訓和繼續教育為重點的行業培訓工作，以原林業部編制的《崗位規範和工人技術等級標準》為依據，有重點、有計劃、有步驟地組織實施林業幹部和工人進行崗位培訓。在抓好崗位培訓、教育的同時，要積極抓好下崗分流人員的再就業培訓，重點是幫助過去從事木材生產的職工掌握營林作業和林區多資源綜合開發的基本技能。

2.種苗繁育體系建設選用良種、培育壯苗是提高林地生產力，達到速生豐產目標的關鍵措施，是實現“兩個根本性轉變”的基礎。因此，天然林保護工程必須加強種苗繁育工作，為天然林保護工程建設提供良種壯苗，建立起林木種子生產、種子貯藏與苗木繁育協調發展的種苗繁育體系。

3.基礎設施體系建設

基礎設施體系建設是天然林保護工程的基礎和保障。缺乏良好的基礎設施，對於加強營造林事業、保護好天然林資源勢必造成不利影響。基礎設施體系建設應遵循滿足需要、突出重點、量力而行、分步實施的原則，其主要內容包括林區路網建設、林業機械設備和營林站點建設等。

4.森林保護體系建設

加強森林防火和病蟲鼠害防治，制止濫砍濫伐和非法採獵，是保護和發展森林資源的關鍵措施，建立健全森林保護體系，是天然林保護工程的重要保障。該體系建設的主要任務和目標是，加強森林防火工作，努力降低森林火災可能造成的損失和影響；積極開展森林病蟲鼠害防治，嚴禁危險性病蟲害的入侵和蔓延；堅決制止濫砍濫伐、無證採伐和越界採伐，確保木材調減量落實到位；依法保護和利用野生動植物資源，嚴厲打擊非法採獵國家保護的珍稀動植物的犯罪行為。

5.林業信息管理體系建設

為切實提高國有林業局經營管理水平，真正實現林業集約化經營，保證天然林保護工程的有效實施，將利用遙感、信息處理、計算機管理等現代化技術和手段，建立林業信息管理體系，為管理者的最終決策提供準確、及時、科學的依據和優化方案。

林業信息管理體系主要由森林資源信息管理系統、天然林保護工程信息管理系統和國有林業局經營決策支持系統所組成，並建成國家林業局一省（自治區）或森工（集團）公司一國有林業局一下屬國有林場的信息網絡系統，實現天然林保護工程綜合信息的動態管理和多級共享，為各級林業主管部門快速檢索、查詢和充分利用有關信息提供高容量、高效率的服務 ^[3]  。

天然林保護工程是一項國家實施可持續發展、保護生態環境的重點建設工程。此項工程涉及面廣，政策性強，實施難度大，是一項複雜的社會系統工程。組織管理實施此項工程必須要有明確的工作目標，清晰的工作思路，責權統一的管理體制，運轉自如的運行機制，科學的管理辦法，現代的科學手段和兢兢業業的工作精神。

1.堅持一箇中心

就是堅持以天然林資源保護和恢復為中心。保護和恢復天然林資源是建設好我國生態環境，保障國民經濟和社會可持續發展，實現國家長治久安的重大舉措。搞好這項工程一定要有全局觀，並且要把天然林保護工程作為林業部門的第一位中心工作。

2.達到兩個目標

天然林資源得到有效的保護和恢復，增強其生態功能是第一個重要目標；通過實施天然林保護工程，使林區經濟結構得到合理調整，實現林區經濟平穩過渡，找到適合社會主義市場經濟需求的新的經濟增長點，振興林區經濟是第二個重要目標。

3.實施三個調整

一是經營思想的調整，將由木材採伐轉向保護和培育森林資源；二是產業結構的調整，由單一的以木材原料為主的林業產業結構，向適合市場經濟需要的全方位的產業結構調整，在保護好天然林資源的同時，合理地利用好林區的其他資源，形成新的產業經濟鏈；三是管理體制的調整，要利用天然林保護工程實施的契機，理順管理體制，建立政企分開的管理體制和分級的森林資源管理體制。

4.實現四個轉變

一是實現由採運企業向營林事業轉變，將工作由伐樹轉向種樹； 二是由計劃經濟模式向市場經濟模式轉變，林區由傳統的大木頭經濟向市場經濟所需求的多元化經濟轉變；三是由粗放經營向集約經營轉變，應用現代高新技術成果，保護和培育森林資源；四是實現企業管資源向國家管資源轉變，把資源管理的行政職能真正從企業分離出來。

5.落實五個保

一是保工程要有得力的組織保證，從中央到地方都要建立相應的組織機構，確定主要行政領導負責，簽定工程項目行政領導責任狀； 二是確保權責統一的管理體制，國家林業局天然林保護工程管理中心（籌）已經成立，將全面開展工作，各省區也要有相應的機構，配合工作；三是確保使用科學的管理方法和先進的科技手段，管理和實施好這項工程；四是確保資金的到位和按規定使用，中央和地方配套資金一定要落到實處，並做到專款專用，封閉運行；五是確保以兢兢業業的工作精神投入到天然林建設上來。各級林業部門，從領導到職工都要樹立高度的責任感，以嚴謹的工作態度，飽滿的工作熱情，投入到工作中去。

1.編制工程實施規劃，搞好森林分類區劃工作

按照自下而上、專家論證、部門審批、自上而下的程序，做好全國、省（自治區、直轄市）、縣（國有林業局）三級工程規劃，並將森林分類區劃落實到山頭地塊，為保證工程實施能夠科學、合理、有序和統一地開展做好準備。

2.調減和停止天然林採伐，大力發展營造林

全面停止對長江、黃河中上游地區劃定為生態公益林內的森林進行採伐，調減東北、內蒙古國有林區天然林資源的採伐量，嚴格控制木材消耗，杜絕超限額採伐。積極開展生態公益林、商品林建設，促進天然林資源的恢復和發展。

3.選擇建立轉產項目，妥善安置富餘人員

為妥善安置富餘人員和促進林區經濟發展，要選擇建立一批轉產項目。通過轉向營造林建設和再就業培訓等形式，妥善安置好富餘人員。

4.加強基礎保障'體系建設，提高工程實施質量

通過科技教育、種苗繁育、基礎設施、森林保護和信息管理體系的建設，為工程實施提供必要的基礎保障。各級管理和實施人員都要端正態度，認真負責地採取科學辦法，提高工程實施質量。

天然林保護工程是黨中央、國務院高度重視，國際國內十分矚目的一項旨在保護生態環境的巨大生態建設工程，這項工程對於保護我國生態環境、提高人民生活質量，實現可持續發展具有十分重大的意義。

天然林保護工程是一項影響面廣、工作難度大、要求高的社會系統工程，必須建立強有力的組織領導機構。借鑑國內外科學的工程管理模式，按照機構改革的要求，建立起統一、高效、科學、務實的管理機構和運行機制。國家林業局在國務院的直接領導下，負責指導工程的實施。國家林業局組建的天然林保護工程管理中心（籌），具體承辦國家天然林資源保護工作的有關事宜。各有關省（自治區）和森工（集團）公司和國有林業局在地方政府的直接領導下，成立天然林保護工程管理辦公室，認真實施好這項工程。

天然林資源保護需要社會各方面的參與和配合，各地要利用各種宣傳媒體加強對天然林保護工程的宣傳力度，使各級領導幹部和廣大羣眾瞭解、參與、支持和監督天然林保護工程，要定期在新聞媒體上發佈工程進展信息，接受監督。

資金的投入、政策的扶持是工程順利實施的基本保證。要切實保護好國有林區的天然林資源，完成《實施方案》所確定的各項目標，必須本着中央與地方事權劃分的原則，採取積極有效的措施，落實工程建設所需的各項資金。因此，要積極爭取各方面對工程的資金投入。在國家財力十分緊張的情況下，中央專門安排了一部分財政債券投資和財政資金，用來開展天然林保護工程，除中央應安排的各項資金投入外，地方和企業的配套資金也必須落實，否則就會影響工程的全面實施。

同時，要積極爭取落實各方面的扶持和優惠政策，尤其是涉及林區職工轉崗分流和國有林區離退休職工的養老保險金的分攤比例的政策，落實生產經營局轉變為營林事業局的管護事業費，落實轉產項目的税收優惠政策和貸款貼息相關的配套政策，保證林區的社會穩定。

天然林保護工程涉及資金量大、項目多，要保證資金和項目發揮最佳效益，就必須嚴格按照國家基本建設項目管理和審批程序，加強對項目的評估和諮詢，選好工程建設項目，制定好工程建設方案，要嚴格項目的設計和施工管理。工程建設實行規範化管理，實行建設項目法人責任制。做到精心組織、精心施工。

對資金要單獨設賬，封閉運行，專款專用。新增資金要用於新的任務和工作，嚴禁用新資金還舊賬，任何部門和任何人不得挪用、串用、擠佔工程建設資金。要保證將有限的資金真正用到天然林保護工程上來，對資金的使用要有制約、檢查和監督機制。

要加強對工程建設的檢查、監督，對工程建設全過程進行監督管理。

天然林保護工程是國家林業局重中之重的工作，是我國林業發展史上難得的機遇，也是對林業全行業的考驗。因此我們要本着對黨、對人民、對國家高度負責的精神，動員全行業人員把這項工作做好。

深化改革，將森林資源的管理從企業中分離出來；通過公有制的多種實現形式，加快林區多種資源開發。

科技是第一生產力。天然林保護工程必須建立健全科技支撐體系、以加大工程的科技含量。一要成立國家級工程高級專家諮詢委員會，對工程實施中帶有前瞻性、戰略性、全局性的重大問題，組織專家諮詢與論證；二要充分利用全國已有的地、縣、場三個層次的科技開發推廣示範網絡，大力推廣20—30項實用技術和先進科技成果；三要組織科研工作者針對退化天然林生態系統的恢復、天然林生態系統可持續經營和國有林區生物多樣性等方面開展科學研究與科技攻關，搞好工程技術儲備；四要選擇一些具有典型性、代表性的地區和單位建立國家級示範區，為全國順利實施天然林保護工程提供理論依據和典型示範。各級地方政府也要建立示範區或示範點，以點帶面，帶動和輻射周邊地區的天然林保護工程；五要開展國際國內合作交流，學習國內外天然林保護的先進經驗、先進技術、先進管理方法；六要開展天然林保護工程科普宣傳及公眾教育活動；七要採取多種形式廣泛吸收社會資金，積極爭取國際合作項目和無償援助資金，加快科技支撐體系建設。

根據國務院有關規定，國有林區企業職工將全部實行省級養老保險社會統籌。鑑於木材產量調減後，企業收入將大幅度減少，無力交納離退休職工養老保險統籌資金，需要各級財政給予必要的補助，減輕企業負擔，為全面實施好天然林保護工程提供較寬鬆的環境 ^[2]  。