基礎設施和公用事業特許經營管理辦法

令第25號

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》業經國務院同意，現予以發佈，自2015年6月1日起施行。

國家發展改革委主任：徐紹史

財政部部長：樓繼偉

住房城鄉建設部部長：陳政高

交通運輸部部長：楊傳堂

水利部部長：陳雷

人民銀行行長：周小川

2015年4月25日

第一章 總則

第一條 為鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，激發民間投資活力，保障社會公共利益和公共安全，促進經濟社會持續健康發展，制定本辦法。

第二條 中華人民共和國境內的交通運輸、市政工程、生態保護、環境治理、水利、能源、體育、旅遊等基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，適用本辦法。

第三條 本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營，是指政府採用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內外的法人或者其他組織作為特許經營者，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和範圍內投資建設運營基礎設施和公用事業並獲得收益，提供公共產品或者公共服務。

商業特許經營以及不涉及產權移交環節的公建民營、公辦民營等，不屬於本辦法所稱基礎設施和公用事業特許經營。

第四條 基礎設施和公用事業特許經營是基於使用者付費的政府和社會資本合作（PPP）模式，政府就項目投資建設運營與社會資本開展合作，不新設行政許可。

特許經營者獲得協議約定期限內對特定基礎設施和公用事業項目進行投資建設運營並取得收益的排他性權利，同時應當按照協議約定提供符合質量效率要求的公共產品或者公共服務，並依法接受監督管理。政府鼓勵並支持特許經營者提升效率、降低成本，增進社會公眾福祉，禁止無法律法規依據擅自增設行政許可事項以及通過前述擅自增設的行政許可事項向特許經營者收費，增加公共產品或者公共服務成本。禁止以基礎設施和公用事業特許經營名義濫用行政權力排除、限制競爭。

第五條 基礎設施和公用事業特許經營應當堅持公開、公平、公正，保護各方信賴利益，並遵循以下原則：

（一）發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公共服務質量效率；

（二）轉變政府職能，強化政府與社會資本協商合作；

（三）保護社會資本合法權益，保證特許經營持續性和穩定性；

（四）兼顧經營性和公益性平衡，維護公共利益；

（五）根據風險性質以及特許經營各方風險管控能力，明確風險分擔機制並切實執行，保障項目持續穩定實施。

第六條 基礎設施和公用事業特許經營應當聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入具備覆蓋建設投資和運營成本並獲取一定投資回報的條件，不因採取特許經營而額外新增地方財政未來支出責任。

前款所稱使用者付費，包括特許經營者直接向用户收費，以及由政府或其依法授權機構代為向用户收費。

第七條 基礎設施和公用事業特許經營可以採取以下方式：

（一）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

（二）在一定期限內，政府授予特許經營者投資新建或改擴建、擁有並運營基礎設施和公用事業，期限屆滿移交政府；

（三）在一定期限內，政府將已經建成的基礎設施和公用事業項目轉讓特許經營者運營，期限屆滿移交政府；

（四）國家規定的其他方式。

禁止在建設工程完成後直接將項目移交政府，或者通過提前終止協議等方式變相逃避運營義務。

第八條 基礎設施和公用事業特許經營期限應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命週期、項目建設投資和運營成本、投資回收期等綜合因素確定，充分保障特許經營者合法權益。

特許經營期限原則上不超過40年，投資規模大、回報週期長的特許經營項目可以根據實際情況適當延長，法律法規另有規定的除外。

第九條 國務院發展改革部門牽頭做好基礎設施和公用事業特許經營模式推進工作，加強政策指導。地方各級發展改革部門發揮綜合協調作用，嚴格把關項目實施領域、範圍、方案等，依法依規履行項目審批、核准或者備案職責，推動項目落地實施。

國務院有關行業主管部門應當根據國務院關於規範實施政府和社會資本合作新機制的要求，按照各自職責履行行業管理職能；涉基礎設施和公用事業特許經營政策事項，應當送國務院發展改革部門充分徵求意見並經評估與宏觀政策取向一致，未經評估論證或者經評估論證與宏觀政策取向不一致的，不應當公佈實施。地方各級自然資源、生態環境、住房城鄉建設、交通運輸、水利、能源、金融、安全監管等有關部門應當按照政府授權以及各自職責，依法開展特許經營項目相關工作。

政府及其工作部門發生的與特許經營項目相關的收入與支出應當符合有關預算的法律、行政法規以及國家有關規定。各級財政部門應當嚴格執行預算管理制度，依法加強政府資金監管和地方政府債務管理，加大財會監督力度，嚴肅財經紀律。

第十條 地方各級人民政府應當規範推進本級政府事權範圍內的特許經營項目，依法依規授權有關行業主管部門、事業單位等作為基礎設施和公用事業特許經營項目實施機構（以下簡稱“實施機構”），負責特許經營項目籌備、實施及監管，並明確其授權內容和範圍。

第二章 特許經營協議訂立

第十一條 特許經營項目提出的主要目的，應當為發揮社會資本在經營管理、技術創新等方面的優勢，促進民間投資，提高公共產品和公共服務的質量效率。

特許經營項目應當符合國民經濟和社會發展規劃綱要、專項規劃、區域規劃、國土空間規劃等，並且建設運營標準和監管要求明確。

第十二條 實施機構根據授權，參照可行性研究報告編寫規範，牽頭編制特許經營方案。特許經營方案應當包括以下內容：

（一）項目名稱及概述，建設背景和必要性；

（二）項目建設規模、投資總額、實施進度，以及提供公共產品或公共服務的標準等基本經濟技術指標；

（三）投資回報、價格及其測算；

（四）項目可行性及特許經營可行性論證；

（五）特許經營者應當具備的條件及選擇方式；

（六）政府承諾和保障；

（七）特許經營涉及的國有資產管理要求，以及特許經營期限屆滿後資產處置方式；

（八）應當明確的其他事項。

實施政府定價的特許經營項目，特許經營方案中有關投資回報、價格及其測算應當徵求地方價格主管部門意見。

特許經營期限擬超過40年的，應當在特許經營方案中充分論證並隨特許經營方案一併報請批准。

實施機構應當保證特許經營項目的完整性和連續性。

第十三條 實施機構可以委託具有相應能力和經驗的第三方機構，開展特許經營可行性論證，完善特許經營方案。

第十四條 本辦法所稱特許經營可行性論證，應當從項目全生命週期成本、產出或服務效果、建設運營效率、風險防範控制等方面，特別是對採取特許經營模式和傳統政府投資模式在投入產出、經濟社會效益等方面進行比較分析，對項目是否適合採用特許經營模式進行論證。此外，還應當對相關領域市場發育程度、企業建設運營能力狀況和參與意願、項目產品服務使用者支付意願和能力進行評估，確保特許經營模式可以落地實施。

第十五條 特許經營方案按照政府投資項目審批權限和要求，報投資主管部門或者其他有關部門審核，合理控制項目建設內容和規模，明確項目產出方案。

審核特許經營方案時，應當對項目是否適合採取特許經營模式進行認真比較和論證，根據職責分工徵求有關部門意見，必要時可以委託專業諮詢機構進行評估。

第十六條 實施機構根據經審定的特許經營方案，應當通過招標、談判等公開競爭方式選擇特許經營者。

第十七條 實施機構應當在招標文件、談判文件等公開選擇特許經營者的文件中載明是否要求成立特許經營項目公司。

第十八條 鼓勵民營企業通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與特許經營項目。實施機構應當根據國務院發展改革部門制定的支持民營企業參與的新建及改擴建特許經營項目清單，結合項目實際情況，確定民營企業參與的具體方式。

對清單所列領域以外符合條件的傳統及新型基礎設施和公用事業項目，可以參照清單精神，探索採取特許經營模式，以適宜方式積極鼓勵民營企業參與。

外商投資企業參照民營企業適用前款規定。

第十九條 實施機構應當根據本辦法第十六條規定，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經營者，將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要標準。鼓勵金融機構與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。

特許經營者選擇應當符合內外資准入等有關法律、行政法規規定。

依法選定的特許經營者，應當向社會公示。

第二十條 實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議。

需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂初步協議，約定其在規定期限內註冊成立項目公司，並與項目公司簽訂特許經營協議。

特許經營協議應當主要包括以下內容：

（一）項目名稱、內容；

（二）特許經營方式、區域、範圍和期限；

（三）如成立項目公司，明確項目公司的經營範圍、註冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等；

（四）所提供產品或者服務的數量、質量和標準；

（五）特許經營項目建設、運營期間的資產權屬，以及相應的維護和更新改造；

（六）監測評估；

（七）投融資期限和方式；

（八）收益取得方式，價格和收費標準的確定方法以及調整程序；

（九）履約擔保；

（十）特許經營期內的風險分擔；

（十一）因法律法規、標準規範、國家政策等管理要求調整變化對特許經營者提出的相應要求，以及成本承擔方式；

（十二）政府承諾和保障；

（十三）應急預案和臨時接管預案；

（十四）特許經營期限屆滿後，項目及資產移交方式、程序和要求等；

（十五）實施環境變化、重大技術變化、市場價格重大變化等協議變更情形，提前終止及補償；

（十六）違約責任；

（十七）爭議解決方式；

（十八）需要明確的其他事項。

第二十一條 選定的特許經營者及其投融資、建設責任不得調整。確需調整的，應當重新履行特許經營者選擇程序。

第二十二條 特許經營協議根據有關法律、行政法規和國家規定，約定特許經營者通過向用户收費、獲得與特許經營項目相關的其他開發經營權益等方式取得收益。

由政府向用户統一收取後再向特許經營者支付的費用，政府應當主動公開收支明細，保證專款專用，按照特許經營協議約定定期支付。

政府可以在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營，不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式使用財政資金彌補項目建設投資和運營成本。將專項債券用作項目資本金的，應當按照國家關於資本金管理的規定和專項債券有關規定執行。

第二十三條 特許經營協議應當明確價格或收費的確定和調整機制。特許經營項目價格或收費應當依據相關法律、行政法規、國家價格政策規定和特許經營協議約定予以確定和調整。

特許經營項目中實行政府定價的價格或者收費，應當執行有關定價機關制定的價格或者收費標準。

第二十四條 政府可以在特許經營協議中就防止不必要的同類競爭性項目建設、有關配套公共服務和基礎設施的提供等內容作出承諾，但不得承諾固定投資回報和其他法律、行政法規禁止的事項。

第二十五條 政府採用資本金注入方式投資的特許經營項目，應當按照《政府投資條例》有關規定，履行審批手續。企業投資的特許經營項目，應當按照《企業投資項目核准和備案管理條例》有關規定，履行核准或者備案手續。實施機構應當協助特許經營者辦理相關手續。

依法選定的特許經營者如果與項目前期辦理審批、用地、規劃等手續時的項目法人不一致的，應當依法辦理項目法人變更手續，實施機構應當予以必要支持和便利。

第二十六條 完成審批、核准或備案手續的項目如發生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應報請原審批、核准機關重新履行項目審核程序，或者重新備案，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證與特許經營方案審核工作。

第二十七條 國家鼓勵金融機構為特許經營項目提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等金融服務。特許經營項目可以依法合規利用預期收益質押貸款，將項目相關收益作為還款來源。鼓勵保險資金通過債權、股權、資產證券化產品等多種方式為特許經營項目提供多元化資金支持。

特許經營項目融資應當依法保護各方合法權益，穩妥處置債權債務關係。不得承諾以各類財政資金擔保或者作為還款來源，防止新增地方政府隱性債務。

第二十八條 積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動產投資信託基金（REITs）。鼓勵符合條件的特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據、不動產信託資產支持票據和資產證券化產品等。

國家鼓勵特許經營項目按照市場化方式採用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式拓寬投融資渠道。

第二十九條 縣級以上人民政府有關部門、特許經營實施機構、金融機構依法執行本辦法規定的投融資支持措施，不應對不同所有制特許經營者區別對待。

第三章 特許經營協議履行

第三十條 特許經營協議各方當事人應當遵循誠實信用原則，按照約定全面履行義務。實施機構應當全面、按期履行簽訂特許經營協議、協調開展價格調整、支付代收的用户付費、監測驗收等義務；特許經營者應當按照特許經營協議約定的數量、質量、標準、期限等，提供公共產品和公共服務，並履行協議約定的其他義務。

除法律、行政法規另有規定外，實施機構和特許經營者任何一方不履行特許經營協議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，應當根據協議繼續履行、採取補救措施或者賠償損失。

第三十一條 依法保護特許經營者合法權益。任何單位或者個人不得違反法律、行政法規和本辦法規定，干涉特許經營者合法經營活動。

第三十二條 特許經營者應當根據特許經營協議，執行有關特許經營項目投融資安排，確保相應資金或資金來源落實。

第三十三條 特許經營項目涉及新建或改擴建有關基礎設施和公用事業的，應當符合國土空間規劃、有關專項規劃、土地管理、環境保護、質量管理、安全生產等有關法律、行政法規、法定規劃規定的規劃條件和建設標準。

第三十四條 特許經營者應當根據有關法律、行政法規、標準規範和特許經營協議，提供優質、持續、高效、安全的公共產品或者公共服務。

特許經營者在保障項目質量和產品服務質量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創新等方式產生的效益，除協議另有約定外，歸特許經營者所有。

第三十五條 特許經營各方應當遵守國有資產管理制度，規範特許經營項目有關階段和環節涉及的國有資產管理，防止國有資產流失。

特許經營者應當按照技術規範，定期對特許經營項目設施進行檢修和保養，保證設施運轉正常及經營期限屆滿後資產按規定進行移交。

第三十六條 特許經營者對涉及國家安全的事項負有保密義務，並應當建立和落實相應保密管理制度。

實施機構、有關部門及其工作人員對在特許經營活動和監督管理工作中知悉的特許經營者商業秘密負有保密義務。

第三十七條 實施機構和特許經營者應當對特許經營項目建設、運營、維修、保養過程中有關資料，按照有關規定進行歸檔保存。

第三十八條 實施機構應當按照特許經營協議嚴格履行有關義務，為特許經營者建設運營特許經營項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

行政區劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更，不得影響特許經營協議履行。

第三十九條 因法律、行政法規修改，或者政策調整損害特許經營者預期利益，或者根據公共利益需要，要求特許經營者提供協議約定以外的產品或服務的，應當依據特許經營協議約定或者協商達成補充協議，給予特許經營者公平合理補償。法律法規有專門規定的，從其規定。

第四章 特許經營協議變更和終止

第四十條 在特許經營協議有效期內，協議內容確需變更的，協議當事人應當在協商一致基礎上籤訂補充協議。如協議變更可能對特許經營項目的存續債務產生重大影響的，應當事先徵求債權人同意。特許經營項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關信息披露。特許經營項目涉及運營主體實質性變更、股權移交等重大事項的，應當及時書面告知相關行業主管部門。

特許經營期限屆滿後確有必要延長的，按照有關規定經充分評估論證，協商一致並報批准後，可以延長。

第四十一條 在特許經營期限內，因特許經營協議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經營者無法繼續履行協議約定義務，或者出現特許經營協議約定的提前終止協議情形的，在與債權人協商一致後，可以提前終止協議。

因政府方原因導致特許經營協議提前終止的，政府應當收回特許經營項目，並根據實際情況和協議約定給予原特許經營者公平合理補償。

因特許經營者原因導致特許經營協議提前終止的，特許經營者應當按照特許經營協議約定履行有關資產移交、債務清償、違約賠償責任，並在清算移交期間配合政府維持有關公共服務和公共產品的持續性和穩定性。

第四十二條 特許經營期限屆滿終止或提前終止的，協議當事人應當按照特許經營協議約定，以及有關法律、行政法規和規定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續。

第四十三條 特許經營期限屆滿終止或者提前終止，對該基礎設施和公用事業繼續採用特許經營方式的，實施機構應當根據本辦法規定重新選擇特許經營者；同等條件下，可以優先選擇原特許經營者。

特許經營期限內因確需改擴建等原因需要重新選擇特許經營者的，同等條件下可以優先選擇原特許經營者。

新的特許經營者選定之前，實施機構和原特許經營者應當制定預案，保障公共產品或公共服務的持續穩定提供。

第五章 監督管理和公共利益保障

第四十四條 縣級以上人民政府有關部門應當根據各自職責，對特許經營者執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規範，以及其他有關監管要求進行監督管理，並依法依規加強成本調查監審。

縣級以上審計機關應當依法對特許經營活動進行審計。

第四十五條 縣級以上人民政府及其有關部門應當根據法律、行政法規和國務院決定保留的行政審批項目對特許經營進行監督管理，不得以實施特許經營為名違法增設行政審批項目或審批環節。

第四十六條 實施機構應當根據特許經營協議和相關行業管理規定，會同有關方面定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析，定期開展運營評價，並按相關規定開展相應的績效評價，並建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格進行調整的機制，保障所提供公共產品或公共服務的質量和效率；同時，結合特許經營者的經營和財務狀況，評估項目潛在風險。

實施機構應當將社會公眾意見作為監測分析和運營評價的重要內容。

第四十七條 縣級以上人民政府應當將特許經營有關政策措施、特許經營項目實施機構等相關單位及其職責等信息向社會公開。

實施機構應當將特許經營方案、特許經營者選擇結果、特許經營協議主要內容及其變更或終止、政府投資支持、公共產品或服務標準、監測分析和運營評價結果等信息，依託全國投資項目在線審批監管平台，及時向社會公開。

特許經營者應當將項目每季度建設運營情況、經審計的年度財務報表、有關會計數據、財務核算、資產管理情況和其他有關財務指標等信息，通過適當方式向社會公開，並依法接受年度財務審計。

前款規定的應當公開的信息，不包括依法確定為國家秘密的信息，以及商業秘密和個人隱私信息。

第四十八條 社會公眾有權對特許經營活動進行監督，向有關監管部門投訴，或者向實施機構和特許經營者提出意見建議。

第四十九條 特許經營者應當對特許經營協議約定服務區域內所有用户普遍地、無歧視地提供公共產品或公共服務，不得對新增用户實行差別待遇。

第五十條 實施機構和特許經營者應當制定突發事件應急預案，按規定報有關部門。突發事件發生後，及時啓動應急預案，保障公共產品或公共服務的正常提供。

第五十一條 特許經營者因不可抗力等原因確實無法繼續履行特許經營協議的，實施機構應當採取措施，保證持續穩定提供公共產品或公共服務。

第六章 爭議解決

第五十二條 實施機構和特許經營者就特許經營協議履行發生爭議的，應當協商解決。協商達成一致的，應當簽訂補充協議並遵照執行。

第五十三條 實施機構和特許經營者就特許經營協議中的專業技術問題發生爭議的，可以共同聘請專家或第三方機構進行調解。調解達成一致的，應當簽訂補充協議並遵照執行。

第五十四條 特許經營者認為行政機關不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除特許經營協議的，有陳述、申辯的權利，並可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。

特許經營項目相關協議各方因協議約定的權利義務產生的民商事爭議，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟。

第五十五條 特許經營協議存續期間發生爭議，當事各方在爭議解決過程中，應當繼續履行特許經營協議義務，保證公共產品或公共服務的持續性和穩定性。

第七章 法律責任

第五十六條 實施機構、有關行政主管部門不履行法定職責、干預特許經營者正常經營活動的，依法追究有關責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五十七條 公職人員在特許經營管理服務過程中有下列行為之一，依據公職人員政務處分有關法律規定，情節較重的，予以警告、記過或者記大過；情節嚴重的，予以降級或者撤職；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）違反規定向特許經營者收取、攤派財物的；

（二）干預特許經營者正常經營活動，故意刁難、吃拿卡要的；

（三）在特許經營管理服務活動中態度惡劣粗暴，造成不良後果或者影響的；

（四）不按照本辦法規定公開特許經營項目有關信息，造成不良後果或者影響的；

（五）在特許經營者選擇程序中設置不合理條件限制或排斥競爭，對不同所有制經營主體實行歧視待遇的；

（六）其他侵犯特許經營管理服務對象利益的行為，造成不良後果或者影響的。

有前款第一項、第二項和第五項行為，情節特別嚴重的，予以開除。

第五十八條 公職人員在特許經營管理服務過程中有下列行為之一，造成不良後果或者影響的，依據公職人員政務處分有關法律規定，予以警告、記過或者記大過；情節較重的，予以降級或者撤職；情節嚴重的，予以開除；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）濫用職權，危害國家利益、社會公共利益或者侵害公民、法人、其他組織合法權益的；

（二）不履行或者不正確履行職責，翫忽職守，貽誤工作的；

（三）工作中變相增設審批手續、審批環節、審批條件，違規延長審批時限或提出不合理要求，存在形式主義、官僚主義行為的；

（四）工作中有弄虛作假，誤導、欺騙行為的；

（五）泄露特許經營項目相關國家秘密、工作秘密，或者泄露因履行特許經營管理服務職責掌握的商業秘密、個人隱私的。

公職人員因前款規定行為導致特許經營協議無法履行或者不正常中止，影響公共產品或者公共服務持續性、穩定性的，參照前款規定予以處分。

第五十九條 違反本辦法第二十二條第二款規定，截留、挪用、坐收坐支由政府統一收取的特許經營項目用户付費款額，導致未能按特許經營協議約定向特許經營者支付服務費的，應當對有關責任人員依法予以處分。特許經營項目實施機構應當督促儘快補齊拖欠款額，造成損失的，按照特許經營協議約定補償或者賠償。

第六十條 特許經營者違反法律、行政法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，造成國有資產流失或者造成重大質量、安全事故或者突發環境事件的，有關部門應當責令限期改正並依法予以行政處罰；拒不改正、情節嚴重的，可以終止特許經營協議；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六十一條 以欺騙、賄賂等不正當手段取得特許經營項目的，應當依法收回特許經營項目，向社會公開。

第六十二條 縣級以上人民政府有關部門應當對特許經營者及其從業人員的違法違規行為建立信用記錄，納入全國信用信息共享平台。對嚴重違法失信行為依法予以曝光，並會同有關部門依法依規實施聯合懲戒。

完善政府誠信履約機制，將政府機構特許經營協議履行情況納入政務誠信考核評價體系，有關違約失信行為依據國務院社會信用體系建設牽頭部門制定的辦法予以認定和懲戒。

第六十三條 社會公眾、特許經營者認為特許經營項目參與方違反本辦法規定的行為損害自身合法權益的，可以依法向有監督管理職能的有關行業主管部門投訴。無法確定行業主管部門的，可以向特許經營項目所在地人民政府指定的特許經營綜合協調部門投訴。投訴應當有明確的請求和必要的證明材料。收到投訴的部門應當依法處理投訴，維護投訴人合法權益。投訴處理期間不停止特許經營協議履行。

第八章 附則

第六十四條 基礎設施和公用事業特許經營涉及國家安全審查的，按照國家有關規定執行。

2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標採購程序的特許經營項目，以及後續新實施的特許經營項目，按本辦法執行，有關政策規定與本辦法不一致的，以本辦法為準。

第六十五條 法律、行政法規對基礎設施和公用事業特許經營另有規定的，從其規定。

第六十六條 本辦法由國務院發展改革部門會同有關部門負責解釋。

第六十七條 本辦法自2024年5月1日起施行，原《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委等6部委2015年第25號令）同時廢止。 ^[3] 

2015年5月5日上午9:30，國家發展改革委在國家發改委中配樓三層大會議室召開新聞發佈會，主題是《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，發改委相關負責同志出席發佈會，並回答記者提問。

以下為發佈會實錄：

各位記者朋友，大家上午好！歡迎參加國家發展改革委例行新聞發佈會。今天的發佈會，由我和法規司司長李亢先生，向大家介紹《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》的有關情況，並回答大家提問。下面，我先簡要介紹一些總體情況。

開展基礎設施和公用事業的特許經營，是一項重要的改革和制度創新，有利於擴大民間投資，激發社會活力，增加公共產品和服務供給。從1984年深圳沙角B電廠項目實行特許經營至今，我國開展基礎設施和公用事業特許經營已有30多年。30多年來，各地方推出了大量特許經營項目，國務院有關部門和有關省市先後制定了60餘件地方性法規、規章或規範性文件。

近年來，針對經濟下行壓力加大、傳統增長引擎動力下降的情況，國家積極採取有力措施，充分發揮投資對穩增長的關鍵作用，促進經濟平穩健康發展。特別是去年以來，報經國務院批准，國家發改委牽頭實施了7大類投資工程包、6大領域消費工程，並推出了80個鼓勵社會資本特別是民間投資參與建設營運的示範項目。有關地方也廣泛吸引社會投資，推出了一批政府與社會資本合作項目，取得了積極成效。

但在實踐中，有關方面特別是市場主體也反映了一些亟待解決的問題，主要是：國家層面缺乏統一的制度規範，民間投資權益保障機制不完善，行政審批程序繁瑣等。這些問題影響了社會資本參與的積極性，制約着特許經營健康發展。

對此，黨中央、國務院高度重視。黨的十八屆三中全會明確要求“制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法”。國務院領導同志多次作出重要批示指示，要求推廣項目融資、特許經營等模式，吸引更多社會資本參與建設運營，積極推動相關立法，為鼓勵民間資本進入相關領域提供法治保障。

為貫徹落實好黨中央、國務院要求，根據中央全面深化改革領導小組2015年改革工作要點、第十二屆全國人大五年立法規劃和國務院立法計劃部署，國家發展改革委正在會同有關部門起草《基礎設施和公用事業特許經營法》。同時，考慮到當前促進民間投資、穩定經濟增長需求任務緊迫，按照急用先行原則，我委會同財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行聯合起草了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，報經第89次國務院常務會議審議通過，自今年6月1日起施行。

《辦法》共包括8章60條，對基礎設施和公用事業特許經營的適用範圍、實施程序、政策支持等作了較為全面詳細的規定。主要內容包括以下5個方面：一是確定適用領域。《辦法》明確規定，在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。二是明確適用範圍。《辦法》規定，境內外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和範圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業並獲得收益。三是健全政策措施。《辦法》強調，要完善特許經營價格和收費機制，政府可根據協議給予必要的財政補貼，並簡化規劃選址、用地、項目核准等手續。四是強化融資支持。《辦法》提出，允許對特許經營項目開展預期收益質押貸款，鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等拓寬融資渠道。政策性、開發性金融機構可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達30年。五是嚴格履約監督。《辦法》明確，要嚴格履行合同，實施聯合懲戒，以保障特許經營者合法權益，穩定市場預期，吸引和擴大社會有效投資。

《辦法》的發佈，是引導規範基礎設施和公用事業特許經營、推進政府和社會資本合作的重要舉措，有利於保障民間資本投資權益，促進政府職能轉變，提高公共服務質量效率，對穩增長、調結構、補短板、惠民生具有重要意義。下一步，我委將會同有關部門抓好《辦法》的貫徹實施，並適時對地方的貫徹實施情況開展督促和監督檢查。

總體情況我就簡要介紹到這裏。下面，請大家提問。提問時僅提一個問題，並請通報自己所代表的媒體。

有個問題想請問李司長，現在一些民間投資都反映，特許經營項目實施期限長，需要政府長期合作與支持，政府有時候不按照特許經營的協議履行價格調整承諾，或者一旦政府換屆或者負責人變更就可能導致原有的特許經營協議調整或者修改，甚至有的政府直接違約，《辦法》在這方面有何舉措？謝謝。

李亢：

這位記者朋友所提出的問題確實也是我們會同有關部門在起草《特許經營管理辦法》的進程中十分關注的。特許經營項目往往投資額大、週期長，涉及多方利益主體，同時和各個政府相關部門和一些中介機構都有關，所以需要政府長期穩定的可預期的合作和支持機制。

在實踐中，有時候確實出現有的地方政府和相關部門不按照特許經營協議履行價格調整承諾的情況。有的答應得挺好，到時候給你一個利益保障，過了若干年以後市長換了，主要負責人調整了，就不認了，説這個協議我不知道，可能導致原有的特許經營協議需要修改、調整，有的政府直接違約，翻臉不認帳，這樣的情況確實存在，需要我們在立法中重點加以解決。所以，我們覺得特許經營的核心本身就是政府和社會的協商約定、共擔風險、長期合作、各展所長、共同提供優質的公用產品和服務。從這個意義上講，政府的誠信履約至關重要，對於保障投資者權益、穩定特許經營的預期、持續保障公用產品和公用服務供給是非常重要的。

因此《辦法》試圖做三個方面制度的安排：一是強調雙方的協商合作，辦法第4條將“轉變政府職能，強化政府與社會資本的協商合作”作為特許經營實施的四項原則之一。第18條進一步明確規定，政府應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議，通過協議來約定各方的權利義務。政府有什麼職責，能夠做什麼不能做什麼，要一覽無餘的在協議中事前約定，這是非常重要的一個要求。同時在第37條規定，如果協議內容確實需要變更的，應當在協商一致的基礎上籤訂補充協議。有時候在經營過程中有些不可測的因素，需要對協議個別條款作出補充、調整，這也是合理的。要強調雙方合議、協商，不能政府單方説了算，因為政府是掌握公共資源的，是決定公共政策的，不能覺得該調就調，該修正就修正，這是需要在《辦法》中加以明確的。《辦法》第六章爭議解決方式中，也強調雙方平等協商，發揮專家和第三方機構的調解作用。《辦法》對雙方協商合作，從原則、具體的制度設計方面來加以體現。

二是關於嚴格政府履約義務。第26條規定，特許經營協議各方當事人應該遵循誠實信用的原則，按照約定全面履行義務。第21條規定政府可以就防止同類競爭、財政補貼、配套基礎設施提供等作出承諾。第34條又規定政府方應當按照協議嚴格履行有關義務，為特許經營者提供便利和支持，並特別強調，行政區劃的調整、政府的換屆、部門調整和負責人的變更都不得影響特許經營協議的履行。原來我們還琢磨，這個要求挺犀利的，立法條文一般不這麼寫。但考慮到立法就得解決問題，所以我們和有關部門商量，在《辦法》中特別加上這麼一條，行政區劃調整、負責人變更都不能作為特許經營協議補充修改、調整或者廢除的理由和依據。

三是明確政府違約責任。政府不僅僅是公權力的履行者，不能光是你政府説了算，如果違約，沒有按照事前雙方和議協商的約定來履行承諾的話，也得拿你是問，《辦法》26條明確要求政府不履行特許經營協議約定義務或者履行義務不符合約定要求的，也應當根據協議繼續履行、採取補救措施或者賠償損失。

總之，《辦法》試圖通過上述一系列的規定和制度安排，來增強政府履約的意識，約束政府公權利，營造良好的投資環境，以期撬動社會投資，激發社會創新和創造的活力，增加公共產品和公共服務的供給。謝謝。

剛才在解讀時談到強化政府與社會資本協商合作，我們也知道最近國家出台了有關PPP相關的文件，各地也正在開展關於PPP的探索，我想問一下PPP和這次公佈的相關內容有什麼樣的關聯？謝謝。

很多方面關注特許經營和PPP的關係問題。在此我很樂意和各位把我的一些初步認識和大家分享。實際上政府和社會資本合作即所謂的PPP，範圍和內涵是比較寬泛的，我們也做了很多的研究，包括國內外一些立法的案例，還有中國的一些實踐。PPP也有叫做公私合作伙伴關係的，內涵既包括特許經營，也有股權合作，還有政府購買服務等多種形式。比如英國把合資合作、國有企業的一些股份轉讓出售，特別是有一些專家還把所謂民營化也作為公私合作伙伴關係的一個具體範疇，不一而足。我們研究了很多國際組織和國家的案例，包括聯合國貿易法委員會，歐洲、日本、韓國等等，發現PPP主要是在基礎設施和所謂公共建設的領域，具體是通過特許經營來實施和完成的。據世行不完全統計，上世紀九十年代以來，我國在交通、能源、市政領域組織了1000多個特許經營項目。另據初步統計，在中國的城市污水處理和公用水項目實施特許經營的比例達到42%和20%。

因此《辦法》出台之後，有些業界專家覺得《辦法》是推進PPP模式的重要制度設計，所以就認為它是PPP的基本法。我對此不做評論。我想《辦法》之所以採用特許經營的概念，而不是PPP的概念，有幾個基本考慮：第一，調整範圍相對清晰。因為基礎設施和公用事業特許經營的內涵和外延比較容易把握。《辦法》第2條根據促進民間投資重點領域規定了適用範圍，第3條借鑑國內外相關規定明確了特許經營的定義，第5條又梳理總結實踐做法規定了特許經營的基本方式。我理解這與政府購買服務和股權合作在性質上和內涵上做了界分，是不一樣的。

第二，便於各方面理解接受。因為特許經營這個概念在中國已經使用了幾十年，剛才秘書長也介紹了，從80年代開始到目前，中國的實踐基本上都用了特許經營這個概念。國務院有關部門、各個省市發佈了大量有關特許經營的地方性法規、規章、規範性文件，都使用特許經營這個概念，所以繼續沿用這個術語有利於保持政策和制度的延續性，也便於貫徹執行。

第三，符合國際慣例。PPP是對公私合作的一個統稱和概括。剛才説了，民營化、私有化都屬於公與私的協作夥伴關係，國際上也缺乏一個統一的、權威的認知，具體到規範範圍也存在一些爭議，因此在起草《辦法》的過程中我們結合中國的實踐，參考國外和國際組織立法的慣例，提出了這麼一個名稱。比如聯合國貿易法委員會的《基礎設施私人融資示範法》，歐盟叫《特許經營合同授予程序指令》，明確使用了特許經營這個術語，俄羅斯叫《聯邦特許經營法》，蒙古國叫《特許經營法》。所以我想給各位介紹在中國為什麼要使用特許經營這樣一個概念和術語。謝謝。

我也給記者朋友們介紹一下國家發改委在推廣PPP方面的一些工作和取得的成效。按照國務院的要求，從去年下半年開始，國家發改委迅速行動，積極地推廣PPP模式，主要做了四個方面的工作：

一是在《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》這個文件中，用單獨的部分對建立健全PPP模式推進機制提出了明確的要求。這個文件也首次以國務院文件的名義對推行PPP模式進行系統性闡釋。二是為加強PPP模式的規範指導，推進PPP項目順利實施，發改委印發了《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》，從適用領域、操作流程、操作規範等方面，對開展PPP項目建設提出了規範性要求。三是為有效解決各地反映關於PPP項目缺乏期限匹配、成本適用的金融支持這方面的問題，發改委聯合國家開發銀行印發了《關於推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，提出由國家開發銀行對PPP項目提供利率優惠，最長可達30年貸款期限等方面的差異化信貸政策。四是為做好PPP項目推介工作，鼓勵和引導社會投資，發改委印發了《關於進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，及時彙總各地推介項目，建立國家發改委PPP項目庫，並在委門户網站開闢專欄，公開發布項目信息，協助各地加大宣傳力度，從更廣的範圍引導社會投資。

在各有關方面、各地方的共同努力下，PPP模式推廣工作取得了積極進展，一開始我給大家介紹了，去年推出了80個首批鼓勵社會資本參與的投資項目，這些項目目前來看開工進展順利。下一步，發改委將主要開展兩方面的工作：一方面是抓緊組織實施基礎設施和公用事業特許經營管理辦法，另一方面是發佈PPP方面的典型案例，加強案例的指導。

現在很多地方反映民間投資參與基礎設施和公用事業特許經營有意願但缺乏行動，有觀望情緒，《辦法》在促進民間投資特許經營領域，有沒有支持和鼓勵的措施？謝謝。

你講的問題也是我們經常聽到的。很多民營資本、企業家都反映“三門”現象，即“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”。我們也努力想在這個《辦法》中解決這個問題，具體採取了三個方面的措施。

第一，強化合法權益保護。《辦法》第4條規定特許經營的四項原則中，有兩條專門強調，要“發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公共服務的質量和效率”，“保護社會資本合法權益，保證特許經營持續性和穩定性”。實際上民間資本、市場主體都非常希望國務院有關部門協同行動，開宗明義，明確特許經營民間資本是得到合法保護的，我們在委託全國工商聯徵求市場主體特別是民間資本的意見時，他們也都呼籲，在立法中這條原則一定要寫上。所以我覺得這很重要，不僅僅是個原則，也是個具體的行動。同時，《辦法》第27條明確規定，任何單位或者個人不得干涉特許經營者合法的經營活動。第36條、第38條、40條分別規定了特許經營者有獲得補償權和優先續約權。

第二，強化融資服務創新。基礎設施投資週期長、風險大，涉及的金額非常巨量，所以需要金融機構的有力支持和配合。在《辦法》第17、23、24條，都提出了一些具體的融資政策，在第17條第一款規定鼓勵金融機構與參與競爭的法人或者其他組織共同制定投融資方案。在第23條規定創新信貸方式和信貸政策，鼓勵創新金融服務，給予特許經營項目差異化的信貸支持，探索利用項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源。第24條規定，支持特許經營項目證券融資，鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金，還鼓勵特許經營項目採用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司債券、非金融企業債券融資工具等方式拓寬融資渠道。這些融資支持政策是對國務院有關部門相關政策的提煉、總結。我們跟人民銀行、銀監會等部門溝通時，他們都非常重視和支持，希望在《辦法》裏把有關融資支持的措施加以體現和固化。第三，強化政府投資的支持。為了發揮政府投資“四兩撥千斤”的引導和帶動作用，《辦法》第25條規定縣級以上人民政府有關部門可以探索與金融機構設立基礎設施和公用事業特許經營的引導基金，並通過投資補助、財政補貼、貸款貼息等不同方式來支持有關特許經營項目的建設運營。

《辦法》出台對於中國的金融改革會產生怎樣的影響？這個《辦法》出台之後對於緩解中小企業融資難問題會起到什麼作用？謝謝

為了緩解中小企業，特別是小微企業目前依然存在的融資難、融資貴的問題，國家採取了一系列措施。我想通過出台這個《辦法》，可以調動方方面面的資金來參與基礎設施和公用事業的建設。這不僅僅是政府的工作，也是整個社會，特別是一些企業的事情。出台這個《辦法》，對改善中小企業特別是小微企業資金難的問題會發揮一定的作用。謝謝。

國家在鼓勵社會投資方面多次強調，要轉變政府職能、優化行政審批的過程，我想請問一下在實施特許經營過程中會不會增加新的行政審批項目？謝謝。

在我們調研、論證，包括協同有關部門發佈的過程中，市場主體對涉及特許經營項目環節多、審批期限長、程序繁瑣的問題反映非常強烈。去年我們做了一個調研，有一個水務企業反映，説某個污水處理特許經營項目歷時一年半，蓋了160多個章，最後才得以開工建設。這些行政審批構成了所謂“玻璃門”，影響了民間投資的進入。為了減輕特許經營者的負擔，保障項目儘快落地，同時促進政府的職能轉變，《辦法》把握了一個非常重要的出發點和落腳點，就是不新增任何針對市場主體的行政審批程序或者審批環節，並且做了重要的制度創新。

《辦法》專門強調不得以實施特許經營為名非法增加行政審批，同時進一步簡化和優化審批流程，嚴格管控審批的環節，主要有三個方面：一是通過加強部門協同增進合力。特許經營涉及到很多法律法規，也涉及到很多部門的審批職責，所以《辦法》做了一個重要的創新，強調要建立一個協調機制，審查特許經營項目必須依託部門協調機制來加速項目的實施。第8條規定地方政府應當建立各部門參加的特許經營部門協調機制，負責統籌有關政策措施，並組織協調特許經營項目的實施和監督管理工作。第13條規定項目提出部門應當依託本級人民政府建立的部門協調機制，會同其他部門對實施方案進行聯合審查。各部門對此都非常支持和配合。二是通過簡化審核內容避免重複審查。對需要依法辦理規劃選址、用地和項目核准審批手續的，《辦法》第22條特別規定，有關部門應該簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對於本部門已經出具書面審查意見的事項，不再做重複審查。三是通過嚴格依法管控禁止新增行政審批。第42條明確規定，縣級以上人民政府及其有關部門應當依據法律、行政法規和國務院決定保留的行政審批項目，對特許經營進行監督管理，不得以實施特許經營為名違法增設行政審批項目或者審批環節。謝謝。

我想請問一下，基礎設施和公用事業關係到廣大人民羣眾的切身利益，將來隨着特許經營的開展，如果説都由社會資本來建設和經營的話，怎麼樣確保這些公共服務和產品的質量和效率不出現下降，怎麼樣確保公眾的利益和公共安全不受損？謝謝。

這是個非常現實的問題，地方在推進過程中也確實出現過。實施特許經營後，資金進帳了，投資、經營、管理、運營都由社會資本來完成，有的政府就卸包袱了，隨着時間的推移，出現了公共利益得不到保護、公共服務質量下降的問題，甚至引發了一些羣體性事件。需要強調的是，特許經營不是將提供公共服務的義務完全像卸包袱一樣放給市場和企業，政府撒手不管了，特許經營根本的目的是通過政府和社會資本合作，各展所長，共同為社會、為市場主體、為公眾提供優質的、有效率的公共服務。

所以《辦法》在保障特許經營者取得合理收益的同時，分別從四個方面規定了公共利益的保障措施：第一，明確實施條件。第9、10條對特許經營項目提出的標準作出了要求，規定有關部門在提出項目時應當符合相關規劃，建設運營的標準和監管的要求要明確，並保證項目的完整性和連續性。項目實施方案還應當包括基本的經濟技術指標、投資回報的測算、可行性分析等基本內容。第11、12條規定了特許經營的可行性評估，並引入第三方評估機制。這是一個非常具體並且不可或缺的操作步驟。吸引民間投資不是簡單説這個領域你可以進入，你可以來競爭，而是要從限制政府公權力的層面和角度來規範政府應當做什麼，怎麼實施特許經營，哪些項目和領域採取什麼方式、程序開展特許經營。

第二，強化行政監管。《辦法》第41條規定了行業監管、成本監審和審計監督等行政監督手段。第43條規定政府方應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析和績效評價，保障公共服務和公共產品質量效率。

第三，加強社會監督。第43條規定實施機構應當將社會公眾的意見作為監測分析和績效評價的重要內容。《辦法》第44條規定社會公眾的監督權、投訴權和提出意見建議的權利。第45條針對政府和特許經營者分別規定了相應的信息公開義務，政府應當及時公開特許經營有關的政策措施、監管機制等，實施機構和特許經營者應當將特許經營項目全過程信息，包括提供建設運營標準，定期監測分析和績效評價、財務核算等向社會公開。陽光是最好的防腐劑，在特許經營領域同樣如此，把所有涉及到特許經營的政府信息，包括特許經營者的投資建設運營信息，依法向社會披露，我覺得是一個非常有力的措施，有利於社會公眾及時監督。

第四，完善保障機制。第46條規定了特許經營者普遍無歧視提供公共服務的義務。第40條、48條、52條規定了特殊情形下保障公共產品或者公共服務穩定持續提供的措施。當協議雙方存在糾紛時，不管是政府還是特許經營者，不能影響社會公眾正常獲取公共產品或公共服務。第47條還規定了突發事件時的應急預案保障。

總之，特許經營是公共產品和服務提供機制的一個重要創新，政府作為監管者和公共服務保障者的角色和責任是始終存在的，我們在《辦法》中通過有關制度機制進一步完善，確保公共服務的持續穩定供給，維護公共利益和公共安全。謝謝。 ^[1] 

2024年4月，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》進行修訂。本次修訂對標《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》改革要求，對特許經營領域突出存在的問題進行了有針對性的制度設計，進一步強化制度執行效力。國家發展改革委法規司負責同志就《管理辦法》有關問題回答了記者提問。完善了特許經營實施方式有關規定。明確特許經營應當聚焦使用者付費項目，並進一步明確使用者付費包括特許經營者直接向用户收費，以及由政府或其依法授權機構代為向用户收費。對特許經營實施方式進行列舉，包含“新建/改擴建—運營—移交（BOT）”、“新建/改擴建—擁有並運營—移交（BOOT）”、“轉讓—運營—移交（TOT）”等實施方式，並規定禁止通過建設—移交（BT）方式逃避運營義務或墊資施工。將特許經營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業通過直接投資、獨資、控股、參與聯合體等多種方式參與特許經營項目，並應遵守《指導意見》有關支持清單關於民營企業項目領域和股比的規定，明確特許經營者改善經營管理和改進技術獲得的收益歸其所有。 ^[2] 

為落實黨中央國務院決策部署，進一步規範基礎設施和公用事業特許經營活動，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，激發民間投資活力，國家發展改革委會同財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行對《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）進行了修訂。本次修訂對標《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號）改革要求，對特許經營領域突出存在的問題進行了有針對性的制度設計，進一步強化制度執行效力。國家發展改革委法規司負責同志就《管理辦法》有關問題回答了記者提問。

問：《管理辦法》如何界定基礎設施和公用事業特許經營以及其與政府和社會資本合作（PPP）關係？

《管理辦法》第三條、第四條對基礎設施和公用事業特許經營外延內涵進行了更為明確細緻的規定。釐清基礎設施和公用事業特許經營與政府和社會資本合作（PPP）關係，即基礎設施和公用事業特許經營是基於使用者付費的PPP模式；進一步強調了基礎設施和公用事業特許經營項目的經營者排他性權利、項目產出的公益屬性，以及不新設行政許可、不得擅自增設行政許可並藉此向特許經營者收費；明確基礎設施和公用事業特許經營範圍，不包括商業特許經營以及不涉及產權移交環節的公建民營、公辦民營等。

實踐中應當注意嚴格區分基礎設施和公用事業特許經營、商業特許經營。根據《商業特許經營條例》，“商業特許經營”是指“擁有註冊商標、企業標誌、專利、專有技術等經營資源的企業（以下稱特許人），以合同形式將其擁有的經營資源許可其他經營者（以下稱被特許人）使用，被特許人按照合同約定在統一的經營模式下開展經營，並向特許人支付特許經營費用的經營活動。”商業特許經營中的特許人只能是企業，政府不得從事商業特許經營活動。政府作為活動參與方的基礎設施和公用事業特許經營，主要依託基礎設施和公用事業建設運營項目開展，其本質是以項目融資的方式提供公共產品和公共服務，具有明顯的公益屬性，《管理辦法》也並未設定“特許經營權”概念。

問：《管理辦法》關於體現PPP新機制改革精神進行了哪些制度設計？

一是規範特許經營實施方式。完善了特許經營實施方式有關規定。明確特許經營應當聚焦使用者付費項目，並進一步明確使用者付費包括特許經營者直接向用户收費，以及由政府或其依法授權機構代為向用户收費。對特許經營實施方式進行列舉，包含“新建/改擴建—運營—移交（BOT）”、“新建/改擴建—擁有並運營—移交（BOOT）”、“轉讓—運營—移交（TOT）”等實施方式，並規定禁止通過建設-移交（BT）方式逃避運營義務或墊資施工。

二是鼓勵民營企業參與。將特許經營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業通過直接投資、獨資、控股、參與聯合體等多種方式參與特許經營項目，並應遵守《指導意見》有關支持清單關於民營企業項目領域和股比的規定，明確特許經營者改善經營管理和改進技術獲得的收益歸其所有。

三是改進特許經營項目管理程序。進一步完善特許經營可行性論證程序，明確不同投資模式下應當適用的項目投資管理程序。進一步健全細化特許經營各方的信息披露機制。

四是明確特許經營模式管理責任分工。地方政府負主體責任，發展改革部門牽頭推進，有關行業部門負責項目實施和監管，財政部門加強預算管理。

問：《管理辦法》主要解決當前特許經營領域哪些突出存在的問題？

在《管理辦法》修訂過程中，我們通過座談調研、徵求意見等多種方式聽取了有關經營主體意見，並進行了有針對性的制度設計，主要包括：

一是着力解決民營企業入場難的問題。將促進民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔風險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經營者，杜絕以單一來源採購、直接委託等方式規避競爭。專設鼓勵民營企業參與特許經營條款，不同所有制企業融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營企業支持力度。

二是着力解決項目實施不規範的問題。進一步明確特許經營項目範圍，商業特許經營項目和不涉及產權移交的公建民營、公辦民營不屬於基礎設施和公用事業特許經營，禁止地方政府借特許經營名義新設行政許可並收費，杜絕“天價特許經營轉讓費”現象，迴歸特許經營項目公益屬性。

三是着力解決政府履約誠信低的問題。完善支付管理制度，明確政府統一代收用户付費項目屬於使用者付費項目，政府應當專款專用，定期向特許經營者支付，杜絕拖欠。完善信息公開制度，明確政府應當將有關項目信息、履約情況向社會公開，接受社會監督。進一步完善價格和收費的調整機制，明確價格調整與績效評價掛鈎，並規定實施機構協調開展價格調整義務。

問：《管理辦法》如何進一步規範特許經營項目管理？

一是強化特許經營項目前期研究論證。《管理辦法》明確，特許經營項目實施前，應當由實施機構編制特許經營方案，並按照政府投資項目審批權限和要求，報投資主管部門或者其他有關部門審核，合理控制項目建設內容和規模，明確項目產出方案。特許經營方案中應當包括項目可行性論證和特許經營可行性論證，並對特許經營可行性論證的重點內容予以明確。審核特許經營方案時，還應當對項目是否適合採取特許經營模式進行進一步認真比較和論證。通過強化項目前期研究論證，確保選擇特許經營模式的科學性、合理性和可操作性，提高項目落地實施質效。

二是規範特許經營項目審核備程序。針對實踐中特許經營項目應當履行何種固定資產投資審核備程序的問題，《管理辦法》專門作出規定，政府採用資本金注入方式投資的特許經營項目，應當按照《政府投資條例》有關規定，履行審批手續。企業投資的特許經營項目，應當按照《企業投資項目核准和備案管理條例》有關規定，履行核准或者備案手續，並明確了實施機構的協助義務。

三是加強事中事後監管。選定的特許經營者及其投融資、建設責任不得調整。確需調整的，應當重新履行特許經營者選擇程序。完成審批、核准或備案手續的項目如發生變更建設地點、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應當重新履行審批、核准、備案程序。特許經營項目涉及運營主體實質性變更、股權移交等重大事項的，應當及時書面告知相關行業主管部門。

四是明確緊急情況處置。因特許經營協議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致特許經營者無法繼續履行協議約定義務，或者出現特許經營協議約定的提前終止協議情形的，在與債權人協商一致後，可以提前終止協議，並分別規定了政府違約和特許經營者違約的處置方案。為保障公共利益，《管理辦法》同時規定，項目移交前，特許經營者應當配合政府維持有關公共服務和公共產品的持續性和穩定性。此外，特許經營者不得以提前終止協議為由變相逃避運營義務。

五是強調投資者權益保護。政府可以在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，依法給予政府投資支持和有關補貼。任何單位和個人不得違法干涉特許經營者合法經營活動。因法律、行政法規修改，或者政策調整損害特許經營者預期利益，或者根據公共利益需要，要求特許經營者提供協議約定以外的產品或服務的，應當依據特許經營協議約定或者協商達成補充協議，給予特許經營者公平合理補償。同時進一步完善原特許經營者享有優先選擇權的情形。

問：《管理辦法》對強化制度執行效力有何考慮和設計？

一是完善責任追究制度。依託社會信用體系建設，進一步完善政府誠信約束制度；依據《公職人員政務處分法》，明確政府工作人員損害特許經營者利益應當承擔的法律責任；依據財政支出管理制度，明確政府侵佔、挪用、拖欠特許經營者有關應付款項的法律責任。

二是完善投訴處理制度。明確特許經營者及社會公眾投訴處理責任部門及相關機制，督促有關問題早發現、早化解。

三是完善爭議解決制度。依據行政訴訟法、行政複議法修訂精神及內容，明確行政協議有關爭議通過行政複議、行政訴訟解決；同時考慮到特許經營項目相關協議體系及履約行為的多樣性和複雜性，明確規定有關民商事爭議通過仲裁、民事訴訟解決，最大程度保障特許經營各方合法權益。 ^[4] 

令第17號

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》已經2024年1月31日第8次國家發展改革委委務會議審議通過和財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行審籤，現予公佈，自2024年5月1日起施行。

國家發展改革委主任：鄭柵潔

財政部部長：藍佛安

住房城鄉建設部部長：倪虹

交通運輸部部長：李小鵬

水利部部長：李國英

中國人民銀行行長：潘功勝

2024年3月28日 ^[2-3]