基本養老保險省級統籌

所謂基本養老保險省級統籌，是指包括企業和職工個人繳費比例、基本養老金計發辦法、發放標準、基金管理、基金調劑等內容在內的整個企業職工基本養老保險制度和體系以省、自治區、直轄市為單位實行統一管理方式。基本養老保險省級統籌是企業職工基本養老保險制度改革發展到一定階段後的一種較高層次的管理方式，是深化基本養老保險制度改革的必然結果。建立省級調劑金制度是基本養老保險省級統籌的初級階段。基本養老保險省級統籌的標誌是：

（1）統一制度。即在全省（自治區、直轄市）範圍內，城鎮各類企業及其職工、城鎮個體經濟組織及其幫工、城鎮私營企業主，均應參加國家的基本養老保險，實行統一的基本養老保險制度。

（2）統一標準。即在全省（自治區、直轄市）範圍內，統一確定繳納基本養老保險費的比例和基本養老保險待遇支付標準。各類企業和個體經濟組織、職工和幫工，都按照全省（自治區、直轄市）統一確定的繳費比例繳納基本養老保險費；對不同所有制、不同用工形式的勞動者，按照全省（自治區、直轄市）統一確定的項目與計發辦法支付基本養老保險待遇。

（3）統一管理。即基本養老保險業務統一由省（自治區、直轄市）級社會保險經辦機構負責管理，並達到全省（自治區、直轄市）規範、統一；社會保險經辦機構實行省（自治區、直轄市）級垂直管理。

（4）統一調劑管理基金。即建立以省（自治區、直轄市）為單位的基本養老保險基金，各地、市、縣徵繳的基本養老保險費用於支付當期養老保險待遇後，結餘基金除按規定留存外，其餘應上繳省級社會保險經辦機構納人財政專户管理。省級社會保險經辦機構統一組織實施對各地、市、縣的基金調劑。

《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》和《國務院關於實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》（國發【1998】28號）等文件中，均提出要加快實行我國基本養老保險省級統籌。

建立企業職工基本養老保險省級統籌制度是養老保險制度發展的必然趨勢，國家也一直將其作為一項重要工作在推進，但一直髮展緩慢。2012年8月發佈的《全國社會保障資金審計結果公告》顯示，截至2011年底，全國有17個省尚未完全達到省級統籌的‘六統一’標準。

隨着企業職工基本養老保險省級統籌的標準逐漸明確和深化，一些問題也逐漸凸顯，成為現實中不容忽視的障礙性因素。

1．地區發展不平衡和地區經濟利益的制約。地區發展不平衡和地區經濟利益是制約企業職工基本養老保險省級統籌的重要因素之一。

首先，企業職工基本養老保險省級統籌，要求企業繳費比例、待遇計發辦法等項目在全省範圍內實現統一。但在各省的發展中，各地市的基本養老保險負擔很不平衡。經濟實力較強的工業城市，制度覆蓋面大，退休人員多，養老負擔重，基本養老保險基金收支缺口較大，而經濟發展水平較低的城市，勞動人口結構相對年輕，每年有大量的資金結餘。

其次，基本養老保險統籌費用的上繳或下撥會直接造成地方財政的減收或增收，這種資金的重新分配在損害地方利益時會遇到重重阻力。

2．各級政府責任劃分不明確。在現行財政體制下如何明確劃分省、市、縣各級政府確保發放的責任是實行省級統籌的核心內容之一。在實行省級統籌的過程中，由於各級政府的責任未完全明確，所以導致了一些問題的產生。若建立企業職工基本養老保險省級統籌制度，基本養老保險基金收支的責任主體就成了省級財政。我國在制度轉軌中造成了養老保險的鉅額歷史債務，省級統籌後，所有歷史債務問題都要上交，調劑各地餘缺、彌補資金缺口、保證養金按時足額髮放就成了省級主管部門的責任，省級政府實際就成為最終的財務負責人，這樣就加大了省級政府的責任和壓力。

3.企業職工基本養老保險基金監管不到位｡地區基本養老保險基金監管機制尚未規範｡2012年全國社保資金審計結果顯示,13個省本級､96個市本級和392個縣427.37億元社會保障資金未納入財政專户管理;4個省本級､31個市本級和16個縣103.09億元調劑金管理不規範。各省尚未建立完善的預算制度，養老保險基金監管的欠缺，導致養老保險基金使用不規範，養老保險的行政管理和基金運營不分，不僅造成養老基金的安全性降低，也提高了其運行成本，並影響參保人對養老保險制度的信心及對政府的信任。

4．業務管理信息化建設較為滯後。業務管理信息化的滯後，使我國在養老保險管理上存在漏洞。如果實行省級統籌，必須要在全省範圍內管理到每個參保人的相關信息，這需要以完善的全省聯網養老保險信息管理系統為技術支撐。然而，仍有部分省份沒有實現計算機系統聯網，例如，河南省尚未建成全省統一的信息化平台，新農合和新農保分別有18個縣和4個縣尚未實行信息化管理。由於標準尚不統一，數據較為分散，並且部分信息系統數據質量不高，社會保障各相關部門之間的數據也未能充分共享，不僅難以實行統一管理，並且省級社會保障管理機構與地、市（縣）社會保障管理機構之間信息不對稱，不利於科學決策和精細化管理。

1．明確各級政府責任。明確各級政府的工作責任是實現省級統籌的前提條件。在省級統籌體制下，省級政府按照國家統一的制度規定，制定本省的養老保險政策、標準和管理流程，管理全省養老保險基金，根據預算向下級政府撥付補助資金；而市縣政府無權制定政策，其責任就是執行全省統一的養老保險制度，做好擴大養老保險覆蓋範圍、基金徵繳清欠等項工作，保證基本養老金髮放。但是在省級統籌尚不完善，省級統籌資金緊張的情況下，應繼續強調市、縣級政府的責任。

2．實行預算管理制度。預算管理是實現省級統籌的基礎。國務院於2010發佈了《國務院關於試行社會保險基金預算的意見》，這是完善我國社會保障基金預算管理的一項重大制度建設。要以實行養老保險基金預算管理為突破口，進一步完善預算管理體制，強化預算約束力，提高資金安排的清晰度，提高預算下達的權威性和約束的強硬性，追求執行環節的完整性，全程預算監督。

3．加大基金業務監管力度。從已實行全省統收統支模式的省份看，省級統籌後市縣一級的責任意識有所弱化。即使是實行預算管理、統一調劑模式的省份，省級統籌後，市縣一級也可能會感覺自己的責任小了、壓力小了，也許會或多或少地影響到市縣一級的積極性或創造性。加大省級統籌後的養老保險工作監管力度更加重要。省級應通過建立養老保險工作考核、通報、獎懲機制，調動各級基金徵繳、清欠以及擴大保險覆蓋範圍等項工作的積極性，實現應收盡收、應保盡保的目的。

4．實現行業統籌與省級統籌制度的統一。我國企業職工基本養老保險要覆蓋城鎮各類企業，截至2011年底，全國企業職工基本養老保險參保人數26114．37萬人，比2005年底增長65.36%，覆蓋面在逐漸擴大，但還有提高的空間。只有做到養老保險廣覆蓋，才能實現省級統籌甚至全國統籌，養老保險統籌互濟概念才能得到充分發揮。另外，2012年全國社會保障資金審計顯示，截至2011年底，有177家單位仍自行管理社會保險基金377.58億元，其中54家單位執行不同於當地的繳費基數核定和繳費比例政策，有56家單位執行不同於當地的社保待遇核定辦法。這些行業和單位社會保險基金和政策的封閉運行，造成了收繳的養老保險基金的分散管理，是實現省級統籌的障礙之一。因此，應積極探索事業單位納入省級統籌的有效途徑，儘快實現行業統籌企業養老保險制度同省級統籌制度的統一，均衡企業負擔，增加基金收入，為形成統一的勞動力市場創造條件。