基層羣眾自治制度

城市居民委員會這一重要的羣眾性自治組織在中華人民共和國成立之初就在一些大城市中產生了。建國之初，新生的人民民主專政政權面臨着十分艱鉅的任務。一方面，要肅清一切敵視人民民主專政政權的反動勢力的破壞活動；另一方面，要充分調動人民羣眾參政議政的積極性。要實現上述目標，建立有效的基層羣眾自治組織形式就顯得極其重要。城市居民委員會就在這種情況下應運而生。

1949年底到1950年初，在一些城市中出現了由羣眾自己組織起來的防護隊、防盜隊和居民組等名稱不一的羣眾性自治組織。1950年3月，天津市根據居民居住狀況建立了居民委員會。同時期，在湖北省武漢市的部分街道也開始建立了居民代表委員會和居民小組。但是，此時居民委員會的特點是，各地的規模不太一樣，職能也不統一，有的居民委員會的領導整日陷入繁忙的工作事務之中，有的居民委員會的組成人員則利用手中的權力大搞亂籌款、亂募捐活動等。

為了克服此類不正常的現象，1953年6月8日，彭真同志給毛澤東等中央領導同志專門寫了一個報告，即《關於城市街道辦事處、居民委員會組織和經費問題的報告》。報告指出，城市街道居民委員會這一組織是需要建立的。它的性質應當是羣眾性自治組織，而不是基層政權組織。它的主要任務應當是把工廠、商店、機關、學校以外的街道居民組織起來，在居民自願的原則下，辦理有關居民的公共福利事務，宣傳政府的政策和法令，發動居民響應政府的號召，向基層政權反映居民的意見。居民委員會應當由居民小組通過選舉產生，在城市基層政權或者派出機關的統一領導下進行工作。但它在組織上並不是基層政權的下屬機關，因此，不應交付太多的事情讓它辦。

毛澤東及其他中央領導同志同意了這個報告。此後，各城市都陸續建立了居民委員會組織，名稱也逐漸趨向統一，其性質都屬於基層羣眾性自治組織。

1954年12月召開的第一屆全國人大常委會第四次會議制定並頒佈了《城市居民委員會組織條例》，第一次用法律的形式肯定了居民委員會的性質、地位和作用。這個條例的貫徹和實施，有力地推動了城市居民委員會組織的建設和發展。到1956年底，城市居民委員會不但在全國各個城市普遍建立起來，而且得到了進一步鞏固和發展。

從1958年至1966年，這是城市居民委員會的發展遭受挫折的時期。這一時期的城市居民委員會有下列幾項特點：一是在大躍進、大辦人民公社的左傾思潮影響下，有些城市將城市街道辦事處和城市居民委員會合並在一起，改稱為“人民公社”，其主要任務就是大辦工業和商業。這樣，城市居民委員會的工作任務和職責不僅被改變，而且在實際中連其法律性質也發生了變化。這種狀況一直持續到1962年才得以改變。二是由於在此期間突出地強調了以階級鬥爭為綱，因此，城市居民委員會的中心任務也發生了改變，其主要內容就是大抓階級鬥爭，連法律規定的本職工作也不幹了。三是有些城市把居民委員會下設的調解委員會改為調處委員會，有些城市把調解委員會和治安保衞委員會合併起來，稱為治安調處委員會。其主要工作任務也由原來的調解一般民間糾紛和輕微刑事案件改為主要約束、處理和改造那些“大錯不犯，小錯不斷”的所謂社會不良分子。這實際上是把調解委員會和治安保衞委員會改為具有政權性質的組織。總之，在這一時期，城市居民委員會（包括其下設的工作委員會）的名稱被隨意地改變，工作任務和工作職責不清楚和不規範，工作缺少條理和章法，使城市居民委員會的組織建設遭受到了極大的干擾和破壞，並留下嚴重的後遺症。

在“文化大革命”中，城市居民委員會的組織建設遭到了破壞。在這一時期，全國各城市中的居民委員會不是被解散，就是被改為“革命居民委員會”。許多城市居民委員會的主任、副主任被當成“牛鬼蛇神”、“走資派”進行批鬥、遊行。即使在有些城市中未將城市居民委員會改為“革命居民委員會”，這些“革命居民委員會”的主要任務也就是大搞階級鬥爭，實行“羣眾專政”，從根本上背離了居民委員會實行羣眾自治的原則，嚴重地損害了城市居民的利益。

粉碎“四人幫”以後，特別是黨的十一屆三中全會以來，我國城市居民委員會的組織建設得到了全面的恢復和發展。1980年1月，全國人大常委會重新公佈了《居民委員會組織條例》、《人民調解委員會暫行通則》和《治安保衞委員會暫行通則》。1982年，現行憲法在總結我國居民委員會實行羣眾自治經驗的基礎上，首次以根本法的形式明確規定了居民委員會的性質、任務和作用。根據現行憲法的規定，全國各地對城市居民委員會的組織進行了整頓，並建立了符合現行憲法規定的體現城市居民自我管理、自我教育和自我服務精神的城市居民委員會，健全了城市居民委員會的組織機構和各項規章制度。

為了充分保障城市居民的自治和各項民主權利，在經過多年調查研究和總結《居民委員會組織條例》實施經驗和教訓的基礎上，1989年12月26日，全國人大常委會第十一次會議通過了城市居民委員會組織法。這標誌着我國城市居民委員會的組織建設進入了一個新的全面發展的時期。截至2006年底，全國共有居委會80717個，居民小組123.5萬個。

同城市居民委員會相比，村民委員會出現得比較晚。

那是黨的十一屆三中全會後，在實行聯產承包責任制的過程中，廣西壯族自治區羅城縣和宜山縣的一些村，自發地把農民組織起來，創立了村民委員會這一組織形式。起初這一組織形式並不叫村民委員會，有的叫“村治安領導小組”，有的叫“村管會”。從1981年春天起，開始改稱村民委員會。村民委員會的建立，使農村日常生活中的一些問題迅速地得到了解決。

廣西的這一做法在當時引起了很大反響，全國許多地方都仿效廣西的做法，紛紛建立起村民委員會組織。這一時期的村民委員會組織名稱不統一、機構不健全、任務比較單一、村規民約不完善。最大的缺憾就是村民委員會的民主色彩還不太濃。

1982年，全國人大常委會在起草憲法修改草案時，總結和吸收了城市居民委員會的經驗和廣大農民羣眾創造的新鮮經驗，把村民委員會和居民委員會一起寫進了憲法，並對村民委員會的性質、任務和組織原則都作了具體規定，這是我國制憲史上的一個創舉。

現行憲法頒佈以後，全國普遍開展了由生產大隊改建村民委員會的活動。絕大多數地方以原人民公社為單位成立了鄉政府，以生產大隊為基礎建立了村民委員會，以生產隊為基礎建立了村民小組。在普遍建立村民委員會的基礎上，北京、內蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根據本地實際制定了《村民委員會組織簡則》。

1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了村民委員會組織法(試行)。

1998年11月4日，九屆全國人大常委會五次會議通過村民委員會組織法。此後，我國農村基層羣眾自治組織呈現出強大的生命力，在實踐中不斷髮展壯大。截至2006年底，全國共有村委會62.4萬個，村民小組453.3萬個。

目前我國居民委員會、村民委員會在許多方面發揮了很好的作用，但在執行城市居民委員會組織法、村民委員會組織法的過程中還存在一些問題。

“居民委員會的任務重而且繁多；工作條件差、待遇低；沒有經濟實力，缺乏必要的經濟基礎，無法實行居民的自治；幹部結構不合理。”莫紀宏將實施城市居民委員會組織法過程中存在的問題歸結為四個方面。

據不完全統計，目前，城市居民委員會的任務一般都有50項之多，有的甚至達上百項。特別是在一些大城市中，大多數居民委員會扮演着“上管天文地理，下管雞毛蒜皮”，“既管公婆打架，又管夫妻離和”，“上面千條線，下面一根針”的角色。一些城市基層政權組織把本來不屬於居民委員會職權範圍內的事務都交給居民委員會辦理，有的甚至將居民委員會當成其下屬機構來對待。

許多地方的居民委員會處於“三無”狀態，即無固定的辦公用房、無必需的辦公設備、無必要的活動經費，嚴重地影響了居民委員會幹部的工作積極性。

大多數居民委員會都是靠出租辦公場地或者是街道辦事處的撥款來勉強維持日常開支。

目前居民委員會的幹部大多數都是老年人，年輕人由於不願意做居民委員會日常事務中的繁瑣事務，一旦有年輕人來居民委員會工作，便立刻成了新聞媒體追逐的對象。

有關專家認為，當前，在執行村民委員會組織法過程中，也存在一些問題，表現在，村民委員會是農村村民實行“自我管理、自我教育、自我服務”的基層羣眾性自治組織，但是，在實際中，有的鄉鎮政府仍視村民委員會為其當然的下屬機構，按照行政管理方式來對待村民委員會，一般都是通過對村民委員會發布各項指令和進行具體的工作指導來領導村民委員會的工作。

正因為如此，近年來，每年在全國人大會議期間，都有許多全國人大代表聯名提出議案，要求修改城市居民委員會組織法和村民委員會組織法。僅今年3月十屆全國人大五次會議期間，就有126名代表提出4件議案，要求修改城市居民委員會組織法；279名代表提出9件議案，要求修改村民委員會組織法。

在關於修改城市居民委員會組織法的議案中代表們提出，自社區建設推進以來，城市居民委員會的功能發生了很大變化，居民自治工作出現了不少新情況和新問題，城市居民委員會組織法的內容已不能完全適應城市基層民主政治建設發展的需要，建議修改。

在關於修改城市建設村民委員會組織法的議案中代表們提出，隨着村民自治的深入發展和國家“三農”政策的落實，有必要對村民委員會組織法作相應修改，完善民主選舉程序，補充民主決策、民主管理、民主監督等有關內容，以適應農村基層民主政治建設和新農村建設的需要。

胡錦濤同志《在慶祝中國共產黨成立90週年大會上的講話》指出：“人民代表大會制度是根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層羣眾自治制度等是基本政治制度 。” ^[1] 

截至2007年底，我國農村有61萬多個村民委員會，城市有8萬多個社區居民委員會。自《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》實施以來，全國絕大多數農村和城市已進行了6次以上的村（居）民委員會換屆選舉。85%的農村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會，90%以上的農村建立了保障民主監督的村民理財小組、村務公開監督小組等組織，村務公開、民主評議等活動普遍開展。89%的城市社區建立了居民（成員）代表大會，64%的社區建立了協商議事委員會，22%的社區建立了業主委員會，居民評議會、社區聽證會等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好效果。總的來看，經過長期的發展，我國基層羣眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內容不斷豐富，形式更加多樣，城鄉基層羣眾自治正在社會主義民主政治建設中發揮着越來越大的作用。 ^[2] 

第一，我國的基層羣眾自治與人民羣眾的切身利益密切相關，能夠直接反映人民羣眾的利益訴求。在自治的內容上，羣眾自治的事務涉及羣眾方方面面的切身利益，人民羣眾能夠獲得看得見、摸得着的利益，能夠表達自己的利益訴求，能夠保護自己的權利不受侵犯。在行使民主權利的方式上，人民羣眾在自己生活的社區內，通過選舉、決策、管理和監督，直接參與基層公共事務和公益事業的管理，使得民主參與具有直接性和有效性。基層羣眾自治的這一特點和優勢有利於調動人民羣眾參與的積極性，增強民主的廣泛性和真實性，使之成為廣大人民羣眾學習民主、實踐民主的成本低、效益高的大學校，有利於培養具有公民意識的現代公民。

第二，我國的基層羣眾自治在黨和政府的主導下進行，能夠堅持正確的方向並穩定有序地發展。我國基層羣眾自治制度的建設與實踐活動是在黨和政府的主導下開展的，這是我國社會主義民主政治的一大特點，也是發展社會主義民主政治的一大政治優勢。堅持黨的領導，是基層羣眾自治堅持正確的政治方向，有計劃、有步驟地穩定有序發展的根本保證。實踐證明，基層羣眾自治制度較好地解決了我國人民民主發展問題，使得億萬人民羣眾廣泛參與的民主政治建設健康有序地發展，成為推動社會進步的巨大力量。

第三，我國的基層羣眾自治能夠與經濟社會發展相適應、相促進。這種適應和促進主要體現在兩個方面。一是在工作部署上的適應和促進。我們在推進基層羣眾自治的過程中，始終以推動和保障黨和國家的中心工作為目標，與整體經濟社會發展相適應。比如，農村村民自治制度是適應農村經濟體制改革需要而產生的，對化解農村社會矛盾、解決三農問題、提高政府管理水平和農民素質，都起到了重要作用；城市社區居民自治制度則是適應城市基層社會管理和居民生活需要的產物，在解決城市社會發展中的矛盾和問題等方面發揮了重要作用。二是在實踐推進上的適應和促進。基層羣眾自治實踐的許多環節，都是圍繞人民羣眾最關心、最直接、最現實的利益問題展開的，既鍛鍊了羣眾的議事能力，又維護了羣眾的經濟利益，體現了民主目的性與手段性的統一。

第四，我國的基層羣眾自治是循序漸進、逐步發展的。主要體現在以下方面：一是黨對發展基層羣眾自治的認識，是與時俱進、逐步深化的；二是基層羣眾自治的實踐，基本是由點到面、由淺入深，由單領域向多領域逐步推開的；三是基層羣眾自治的各項制度、法律和法規，是逐步健全的；四是人民羣眾當家作主的能力，也是在實踐中逐步提高的。長期以來，特別是改革開放以來，我們將基層羣眾自治作為社會主義民主政治建設的基礎，從做得到的事情做起，從廣大人民羣眾最關心的事情入手，一步一步推進。通過基層的民主實踐鍛鍊，廣大人民羣眾逐步提高了參政議政能力，逐步學會了依法、理性地行使民主權利，這種漸進推進式的發展，避免了不切實際的極端冒進，降低了風險和成本，使國家能夠集中精力解決發展尤其是經濟發展問題，也使得億萬人民羣眾在穩定有序的基層民主實踐中逐步提高自身素質。實踐證明，沒有漸進的民主建設，就沒有民主制度、民主程序和民主精神的攜手並進、和諧發展。

總之，我國的基層羣眾自治是一條發揮羣眾主體作用與國家主導作用有機統一的民主自治之路，是一條適應經濟社會發展需要與為經濟社會發展服務有機統一的民主自治之路，是一條發展的漸進性與發展的創新性有機統一的民主自治之路，是一條培育人民的民主意識與維護人民的實際利益有機統一的民主自治之路，是一條實體性民主與程序性民主有機統一的民主自治之路。我們黨在準確把握社會主義民主政治發展規律的基礎上，把基層羣眾自治制度提升為我國政治制度的一項基本內容，順應了時代潮流，符合黨心民心，必將產生深遠的影響。

黨的十七大報告明確提出：“要堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層羣眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展。”把基層羣眾自治制度確立為我國民主政治的四項制度之一，把堅持和完善基層羣眾自治制度作為堅持中國特色社會主義政治發展道路的重要內容，這是我們黨的一個重大決策，是對基層羣眾自治制度地位的重大提升。

這一重大決策，豐富了我國社會主義民主政治制度體系的基本內容，有利於更好地從整體上堅持和發揮我國社會主義政治制度的特點與優勢。我國的基層羣眾自治制度，是指城鄉居民羣眾以相關法律法規政策為依據，在城鄉基層黨組織領導下，在居住地範圍內，依託基層羣眾自治組織，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等權利，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的制度與實踐。基層羣眾自治是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑。十七大報告把我國的政治制度由人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度這三項制度，擴展為包括基層羣眾自治制度在內的四項制度，把國家層面的民主制度與基層範疇的民主制度有機地結合在一起，使社會主義政治制度體系的內容更為全面、更為豐富，結構更為完整，功能更為強大。這有利於不同類型和層次的民主制度發揮各自優勢，有利於它們之間的銜接與互動，有利於進一步彰顯社會主義國家人民當家作主的制度本質，使我國的政治制度更好地成為億萬人民羣眾參與並惠及億萬人民羣眾的制度。

這一重大決策，拓寬了認識我國社會主義民主政治建設的理論視野，有利於更好地把握我國社會主義政治建設的規律。我國的基本國情和社會制度決定了我們絕不能照搬西方的政治模式，必須走中國特色社會主義政治發展道路。一方面，人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使當家作主的權力；另一方面，在基層建立健全羣眾自治組織和民主自治制度，羣眾的事情由羣眾自己依法去辦，為社會主義民主政治奠定全面鞏固的羣眾基礎。把代表制民主與基層直接民主結合起來，充分發揮各自的功能和整體優勢，是我國社會主義民主政治建設的一大創造和一條重要規律。基層羣眾自治制度地位的重大提升，反映了我們黨對發展我國社會主義民主政治的規律把握得越來越科學，具體道路與框架規劃得越來越符合實際。

這一重大決策，賦予了我國基層羣眾自治制度建設新的歷史使命，有利於我國人民羣眾享有更多更切實的民主權利。我們黨要帶領人民抓住機遇、應對挑戰，奪取全面建設小康社會新勝利，必須加強基層羣眾自治制度建設，保證人民依法直接行使民主權利。只有進一步搞好基層羣眾自治制度建設，不斷擴大基層羣眾自治範圍，完善民主管理制度，才能最大限度地減少不和諧因素，最大限度地增加和諧因素，調動一切積極因素為社會主義現代化建設服務。十七大的這一重大決策，必將進一步煥發億萬人民羣眾廣泛參與基層民主的積極性，進一步推動基層羣眾自治實踐有機地匯入我國政治建設的總體進程，使人民羣眾享有更多更切實的民主權利。 ^[2] 

據瞭解，城市居民委員會組織法修訂已列入十屆全國人大常委會立法規劃和國務院2007年立法工作計劃。民政部已完成該法修訂草案的起草工作並已將草案報送國務院。目前，國務院法制辦公室正在廣泛徵求有關部門和地方政府意見的基礎上，對該法修訂草案進行研究論證。全國人大代表在議案中提出的關於居民委員會的性質、功能和目標定位以及居民委員會組織建設、管理方式改革等問題，國務院有關部門已組織專門力量逐一進行研究。

全國人大內務司法委員會負責人介紹，內司委已連續三年對城市居民委員會組織法進行了執法、立法調研，加強了對立法中一些重大問題的研究，與有關部門進行了多次溝通。內司委建議，國務院適時將修訂草案提請全國人大常委會會議審議。

另據瞭解，村民委員會組織法修訂也已列入國務院2007年立法工作計劃。民政部已完成該法修訂草案的起草工作並報送國務院。目前，國務院法制辦在徵求有關部門和地方政府意見的基礎上，認真研究吸收全國人大代表在議案中提出的關於完善民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等村民自治具體內容的建議。

全國人大內務司法委員會有關負責人表示，人大內務司法委員會贊成修改村民委員會組織法，並提前介入了對該法的修訂工作。通過調研，對代表議案中提出的一些問題進行了研究，與有關部門進行了多次溝通。內司委建議，國務院適時將修訂草案提請全國人大常委會會議審議.

十七大報告關於我國基層羣眾自治工作的要求，對於城市居民委員會組織法、村民委員會組織法的修訂將會產生重要影響。

居委會、村委會今後的各項工作有望進一步民主化，特別是在兩部組織法修改中有望進一步發揮城市居民和農村村民在參與集體決策中的作用，逐漸引進居民自治、村民自治的概念，由原來的居民委員會、村民委員會在基層羣眾自治工作發揮主要作用向居民和村民直接通過行使民主權利來發揮自身的積極作用過渡。

在居委會、村委會組織法中有望進一步明確基層黨組織與居委會、村委會之間的關係，通過加強對基層黨組織的民主監督，有機地協調基層黨組織與居委會、村委會之間的關係。

有望進一步發揮多種羣眾自治團體和自治組織的作用，不僅在企事業單位中要進一步發揮職工代表大會、工會的作用，而且還要充分發揮社會團體、業主委員會等羣眾性社會組織在基層羣眾自治工作中的作用，形成一個比較全面和系統的基層羣眾自治工作網絡，進一步擴大基層羣眾自我管理、自我服務的能力。

居委會、村委會的工作有望進一步公開化、透明化，居民和村民有望享有更多的實行民主監督的權利，同時還會在法律制度上進一步強化對居委會、村委會工作的合法性監督，以法律來保障基層羣眾自治的合法權益。

相關論述明確提出了三個方面的要求：

要求以保障人民的民主權利作為基層羣眾自治工作的指導思想；

要求發展基層民主政治要從加強基層黨組織的民主建設着手；

要求基層羣眾自治應當遍及所有的基層羣眾組織。

十七大報告關於基層羣眾自治工作新提法的意義：

一方面，在今後的基層羣眾自治工作中，一定要以保障人民羣眾的民主權利為核心，也就是説，基層羣眾自治應當建立在羣眾參與、民主決策的基礎上，凡是非民主的工作方式都是與基層羣眾自治工作的要求不相適應的。

另一方面，基層羣眾自治工作，要從基層黨組織的民主化開始。也就是説，基層黨組織在貫徹落實黨的政策和國家的法律過程中，不僅要尊重人民的民主權利，尊重人民羣眾的自治意願，而且自身也要按照民主原則辦事，基層黨組織首先要獲得羣眾的信任，然後才能領導羣眾實行良好的自治，行使當家作主的權利。這樣就要求實行基層黨組織和社會組織兩個方面的民主化。

第三方面的意義就是，應當深入到所有的社區、社會組織或者是社會團體，凡是涉及到人民羣眾切身利益的事情，人民羣眾都應當獲得充分的機會來行使自己的民主權利，表達自己的合理的利益訴求，並參與各項民主決策。

彭州：優秀的公安民警任村官

2007年年初，四川省彭州市公安局在麗春鎮的袁義、青光等4個村子推行了“社區民警兼任村黨支部副書記”的試點工作，在取得良好效果基礎上，下發了《彭州市公安局關於推行優秀黨員社區民警擔任村(社區)黨支部副書記制度的指導意見》，推出全國首創的鄉村警務運作新模式———警官任村官。

優秀民警任村官制度的推出，進一步夯實了“基層的農村警務”基礎，改善了農村社會治安環境，提升了羣眾的安全感，加固了警民關係，確保了社區民警紮根基層、服務羣眾的工作落到實處。

金華：首創“街道議政會”

2005年12月31日，浙江省金華市金東區東孝街道召開首屆街道議政會，31名村(居)民議政代表向與會領導提了17條意見和建議。

議政會的主要任務有兩項：一是定期聽取街道辦事處對本區域內的經濟社會發展、財政預算、重點項目等安排以及執行情況的通報，討論後提出意見、建議；二是開展調查研究，及時聽取並反映人民羣眾對本街道工作提出的意見、建議，協助辦事處推行工作。

徐州：推行勤廉雙月述制度

2005年11月，江蘇省徐州市市委在全市推行村級幹部勤廉雙月述制度。勤廉雙月述的對象為全市各村(居委會)黨支部書記、主任、會計、治調主任等，陳述內容為上述人員各自在管理村級事務中的勤勉盡責和廉潔自律情況。

部分城市：嘗試“議行分設”

從2005年開始，深圳、北京、廈門等地的居委會開展了“議行分設”的嘗試。“議行分設”後，居委會實行“一會一站”的模式，“會”即社區居委會，“站”即社區事務工作站。

據介紹，“議”就是居委會進行議事、討論，代表社區居民意見和利益，實質是表達與決策的民主過程；“行”有兩方面的含義，一是社區事務工作站執行居委會的某些決議，二是社區事務工作站從居委會中剝離，執行街道交辦的政府行政工作。

認真學習領會黨的十七大精神，以求真務實、改革創新的精神努力開創基層羣眾自治工作的新局面，當前和今後一個時期應當着重抓好以下工作。

加強法制建設，保證基層羣眾自治在法治軌道上健康有序發展。依法自治，是開展基層羣眾自治的基本要求。要抓緊制定和完善保障人民羣眾在基層行使民主權利的法律法規。在國家立法層面，要及時修訂《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》，研究制定基層政府指導村（居）委會工作辦法，形成有利於發展基層羣眾自治的法制環境。在地方立法層面，要不斷健全村（居）委會組織法實施辦法、村（居）委會選舉辦法、村（居）務公開辦法、村（居）務管理條例，不斷完善地方法規。在城鄉基層，要以保證人民當家作主為根本目標，不斷制定、完善、創新、落實各項基層羣眾自治的具體制度。

不斷擴大基層羣眾自治範圍，規範民主實踐，提高廣大幹部羣眾的民主法治素質。發揚民主、擴大民主，是基層羣眾自治制度的生命所繫、本質所在。要進一步完善和落實好現有的基層羣眾自治制度，切實保障羣眾應當享有的民主權利。要適應經濟社會發展的要求，不斷豐富民主形式，創新民主內容。從目前看，基層羣眾自治範圍應當不斷擴大，做到哪裏有羣眾的利益，民主就應該延伸到哪裏；哪裏有公共決策，民主就應該延伸到哪裏。要加強對基層幹部羣眾的民主法制宣傳教育，滿腔熱情地幫助和引導他們。

進一步發揮基層黨組織的領導核心作用。發揮基層黨組織的領導核心作用和黨員的先鋒模範作用，是搞好基層羣眾自治的關鍵和基礎。在民主選舉過程中，基層黨組織要積極參加各項準備工作，把握選舉的正確方向。基層黨組織領導班子成員應通過合法程序，進入基層民主選舉機構，主持選舉機構的工作。在民主決策中，基層黨組織要與基層羣眾性自治組織一道，積極組織羣眾參與民主決策，保障羣眾當家作主的權力。在日常管理和民主監督中，要組織黨員和羣眾監督民主決策事項的實施情況。黨的基層組織幹部和黨員，要在基層民主實踐中，充分發揮先鋒模範作用。要適應經濟社會發展的需要，不斷完善基層黨組織的領導方式、領導機制。

進一步做好基層羣眾自治制度建設的統籌協調工作。要把做好基層羣眾自治工作作為政府履行社會管理和公共服務職能的重要組成部分，建立長期穩定、有效的政府投入保障機制。要充實和加強基層羣眾自治制度建設指導部門的工作力量，不斷提高其依法辦事的能力和服務羣眾的水平。要統籌發展城鄉村（居）民自治和社區建設，推動城鄉社區在發展民主自治、加強管理服務上實現良性互動、共同進步。要統籌協調基層羣眾自治制度建設與其他方面基層民主制度建設，共同推進基層羣眾自治制度建設與人民代表大會制度建設、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設、民族區域自治制度建設，使基層羣眾自治制度在發展社會主義民主政治的大局中更好地發揮基礎性作用。 ^[2]