城市外交

2014年5月15日，中國國家主席習近平在人民大會堂出席中國國際友好大會暨中國人民對外友好協會成立60週年紀念活動並發表重要講話，強調要推進城市外交，大力開展國際友好城市工作，促進中外地方交流，推動實現資源共享、優勢互補、合作共贏。[1]

[1] 習近平，“在中國國際友好大會暨中國人民對外友好協會成立60週年紀念活動上的講話”，《人民日報》2014年5月16日，第二版。

荷蘭國際關係研究所的簡·梅利森和羅吉爾·範·德·普拉伊吉姆提出了一種廣義的城市外交定義。[1]

[1] Rogier van der Pluijm and Jan Melissen, “City Diplomacy: The Expanding Role of Cities in International Relations”, p.12.

在他們看來，城市外交活動的領域涵蓋了安全、發展、經濟、文化、網絡和代表等領域。這一界定被學界廣泛引用並接受。特別是在中國學界，基本上接受廣義的界定。

清華大學的趙可金、陳維認為，理解城市外交必須牢牢把握“城市”和“外交”的雙重特性，必須明確城市的界限和外交的界限，在“城市”特點和“外交”特性兩者之間尋求支撐點，才能真正明晰城市外交的準確內涵。作為一種特殊的外交形態，城市外交是在中央政府的授權和指導下，某一具有合法身份和代表能力的城市當局及其附屬機構，為執行一國對外政策和謀求城市安全、繁榮和價值等利益，與其他國家的官方和非官方機構圍繞非主權事務所開展的制度化的溝通活動。 ^[1]  具體來説，城市外交具有以下四個本質特徵：

一是主體特徵。外交是獨立主權的對外行為，非基於主權者授權或者委託的一切對外行為均為非外交行為。這一主體特徵為城市外交限定了範圍，城市外交的主體既不是中央政府派駐到城市的派出機構，也不是沒有政治權力的地方社區（local community），而是由地方社區選舉產生並對地方社區提供公共服務的合法而負責的城市當局，包括民選官員和行政長官。在開展城市外交的時候，必須具有合法身份和代表能力，所開展的一切活動能夠有效，並不受到中央政府的明示否決（單一制國家）或憲法的明令禁止（聯邦制國家）。

二是目的特徵。與外交致力於捍衞國家利益和執行對外政策相比，城市外交除了執行對外政策外，還尋求管理多樣化的國際利益、提升社會團結、拓展城市發展空間等目的。大多數城市均面臨着多樣化族羣、文化、宗教、環境、恐怖主義、跨國犯罪、經濟、金融等產生的外交問題，不僅需要和中央政府在對外政策上保持密切的溝通，而且還要廣泛地與世界各國政府、跨國公司、非政府組織等保持密切聯繫，為城市的安全、繁榮和發展營造良好的環境。

三是內容特徵。與國家外交相比，城市外交所處理的事務強調非主權性，城市外交不能私自捲入主權性事務，只能開展非主權性事務的交往，諸如促進出口、吸引外資、促銷旅遊、貿易推廣、文化交流、社會管理、環保政策等。即便是像紐約、東京、香港這樣的國際性大都市，在涉及主權性事務上也必須獲得中央政府（或聯邦政府）的許可，尤其是在參與調解地區衝突、參與戰後重建、維護國際和平與安全等“高級政治”事務時，必須慎重操作，嚴格在主權國家政策範圍內開展，防止逾越主權紅線。

四是形式特徵。與國家外交類似，城市外交強調製度化的和平溝通，必須以承認一系列國際法、國際制度和外交慣例為前提，以溝通信息、尋求合作、建立信任為落腳點，所有的外交活動諸如訪問、談判、交涉、斡旋、調解、締約、參加國際會議和國際組織等，均需遵守相關的法律、制度和規範，特別是避免違反他國法律，以非法手段干涉他國內政。只不過相比國家外交，城市外交形式上更為靈活，不必拘泥於嚴格的外交禮儀，更突出社會性、世俗化甚至生活化特徵。

基於上述本質特徵，城市外交將自身與其他一系列概念區分開來。與中央外交處理主權性事務不同，城市外交更強調非主權事務，且更多由城市當局及其附屬機構所開展，其外交是附屬的、有限的和地方性的。與純粹的民間外交相比，城市外交具有一定的官方性，必須得到中央政府的授權或許可。城市外交也不同於寬泛意義上的地方外事，後者泛指地方的對外交往，或保證地方外事無條件地貫徹中央的對外方針政策，幾乎沒有什麼自主性，且處理一些無關緊要的迎來送往事務，城市外交則具有較強的自主性，會參與一些諸如裁軍談判、軍備控制、地區衝突與戰後重建等高級政治議程，甚至會對中央政府形成競爭性壓力，不僅為城市自身的發展創造更大的空間，而且會對地區和國際秩序產生深遠影響。總之，城市外交的興起，意味着城市擁有了傳統上僅僅由中央政府和職業外交官才能承擔的外交職能，城市外交成為一種相對成熟的外交形態，成為一個國家總體外交的重要組成部分。

全球都市外交角色的拓展，與傳統的外交體系形成了十分複雜的互動關係。一方面，城市外交拓展了城市的發展空間，重構了城市的地方治理系統和戰略，甚至使得一些國家的外交如虎添翼。另一方面，城市外交也對中央外交產生了強有力的衝擊，一些城市甚至試圖挑戰中央政府的外交主導權，竭力構建一個替代性的外交範式。城市外交的這一雄心，在一些國家立即遭到了來自中央政府的抑制和圍剿。

因此，從根本上來説，城市外交研究的主要任務是如何推動外交制度轉型，特別是如何在總體外交體系中為城市外交確定一個合適的位置。對中央外交而言，問題的關鍵不是是否承認城市外交的合法性，而是如何提升自身統籌外交的能力，通過革新制度、健全機制、完善規範等措施，不斷增強駕馭城市外交的能力和水平，儘可能地將城市外交納入總體外交的軌道之中。

作為一種外交形態，如何定位和評估城市外交的潛力，特別是如何處理城市外交與國家外交的關係，是一個十分重要的理論問題。

進而，在中國這樣的單一制國家，如何創新和發展城市外交是其中最亟需探索的課題。

首先，城市應處理好與中央外交的協同關係，始終圍繞着堅持“三個服務”，即堅持服務中央總體外交、服務地方經濟社會發展、服務地方日益增長的國際交往需求”來開展城市外交實踐。其次，城市應積極構建央地協調的外交社羣，在統籌主要地方外事部門，例如地方外事辦、外宣部門、地方發改委、商務委（廳、經貿廳）、僑辦、政協外事委等的資源基礎上，協調教育、文化、科技、旅遊等部門的對外事務，同時充分發揮企業、智庫、媒體和社會各界的對外交往能力，構建靈活高效的外交共同體。

2013年，中國（上海）自由貿易試驗區的建立，正是因應經濟全球化挑戰，創新城市外交機制，吸引跨國公司亞太地區總部向中國地區轉移，推進進一步以開放促改革的重大舉措。中國應重視和加強城市外交的研究，為中國城市的國際化戰略和立體外交的佈局提供智力支持 ^[2]