土地產權

我國土地產權總體上可以分為：土地所有權、土地用益物權和土地他項權利三大類。其中土地他項權利包括土地抵押權、土地承租權、土地租賃權、土地繼承權、地役權等多項權利。 ^[1] 

土地產權指存在於土地之中的排他性完全權利，是有關土地財產的一切權利的總和。是一個權利束，包括土地所有權、使用權、租賃權、抵押權、繼承權、地役權等。 ^[1] 

一方面土地所有權高度集中而缺乏明確的人格化代表，土地集體所有制賦予每個集體組織成員平等擁有土地的權利，名義上歸集體所有，實際上人人都無份，從而嚴重背離了產權的排他性原則，即所有權缺位。為此，農民很少願意對土地進行長期投資，並進行掠奪式經營，導致農業資源無序配置。

另一方面，土地使用權分屬於不同的利益主體而其對土地的合理使用及對所有者又不承擔任何經濟的和法律的責任關係。這就使土地資源得不到充分利用和合理使用，由此造成土地資源的浪費和使用上的不經濟。

縱觀建國五十多年我國農村土地制度的變遷，大致經歷了從土地改革、人民公社體制、家庭聯產承包責任制及農地流轉的出現等幾個階段。

土地改革（1949－1952）。封建地主土地所有制在我國具有幾千年的歷史，農民租種地主土地，“兩權分離”。解放後，《中華人民共和國土地改革法》變封建地主土地所有制為勞動人民的土地所有制，農民第一次擁有了自己的土地產權。當然土地改革也帶來了一些負面效應，如土地的過於細碎使規模化生產和農業現代化難以進行，更主要的是這種土地制度不符合建國後宏觀政治經濟形勢的要求。

人民公社體制（1953－1978）。土改完成後，我國農村歷經了互助組、初級社和高級社形式的合作化道路的探索，最終確立了人民公社制度，即將農民私有、集體統一經營使用的土地制度改革為集體統一所有、統一經營的土地制度。這種制度安排導致土地產權的模糊性——土地既是集體的，又是國家的，國家在某種程度上以產權主體資格參與分配，農民的利益不可避免被侵佔。同時，這種“一大二公”的單一產權制度必然導致勞動監督成本、組織成本過高和勞動激勵過低的弊端。

家庭聯產承包責任制（1978－）。它是將集體所有、統一經營使用的土地制度變革為集體所有、家庭聯產承包經營使用的土地制度，確立了多元產權格局，所有權和承包權分離。農民事實上成為生產經營權主體。在這種新的產權制度格局下，農民在分配中是作為擁有部分產權的一方權利主體而存在的，農户通過“交夠國家的，留足集體的”利益承諾，換取了土地的使用權和剩餘索取權。但隨着農村市場化進程的加快，家庭聯產承包責任制的侷限性也逐漸顯露出來。由於它對傳統體制下形成的土地集體所有制的固有缺陷採取了迴避態度，試圖通過經營形式的改善來克服根源於所有制的產權缺陷，不僅沒從根本上解決土地產權制度對農業持續增長的激勵問題和對各經濟主體的約束問題，還引發諸如集體所有權對經營權的侵蝕、農民土地承包權不穩定等新的矛盾。

土地流轉的出現。1984年前後隨着家庭聯產承包責任制對農業激勵作用由潛能釋放進入消散階段，農地制度的又一次變革——土地流轉應運而生。土地流轉的實質是讓農民不僅擁有土地使用權而且擁有在承包期內的轉讓權。2002年8月通過的《農村土地承包法》對調整農地承包關係作出了進一步規範，但相關制度不完善和配套措施不健全。農地賦予農民以生存保障的福利機制，限制了土地流轉；同時由於土地承包經營權屬於契約規定的債權性質而不是法律賦予的物權，使農民集體和農户對農地實際上沒有交易權、租讓權、抵押權，導致一些農村集體土地流轉嚴重“異化”，出現侵農害農事件。

土地產權是指權利人在其權利存在的土地上，為實現其利用土地的目的，分別依法行使其權利時對土地的用益、流轉、管理權。確立土地產權制度，明晰土地產權權利內容，在調整土地法律關係上有其重要作用。在我國，農業、農村和農民問題被稱為“三農”問題，它關係到農業的發展、農村的穩定和農民的切身利益。隨着社會的發展和改革的深入，這一問題日益凸現出來。解決這一問題的核心是農村土地制度的完善。我國應完善農村土地權利體系和保障機制，並對農村產權組織予以重構。

1、所有權主體虛位。 我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定了農村土地歸農民集體所有，但是該規定實質上是模糊的，“農民集體”的含義並不明確。根據我國《村民委員會組織法》的規定，無論是村民小組還是村委會都不可能成為農村集體土地的所有者。這樣就造成了農地所有權主體的虛位。實踐中，村民小組、村委會、鄉政府，甚至一些集體經濟組織都成為集體土地的實際支配者，行使着所有人的權利。由此導致現實中的嚴重後果是，村幹部和鄉幹部成了農村集體土地的實際支配者和最大受益者，集體土地所有權實際已被虛化，鄉村幹部“尋租”成為一種較為突出的現象。

2、所有權效力的相對性和權利內容的不完全性。與國家土地所有權相比，集體土地所有權在法律上受到相對保護。 [4] 從我國現行法律規定及其運作來看，農民集體土地所有權是一種受到嚴格限制的所有權。國家對其用途、流轉、處置進行嚴格地管制。對照所有權的權能構成，農民集體土地所有權的權能則表現殘缺不全。我國農村土地的法律所有權(即名義所有權)與實際所有權完全不一致。我國農村土地的所有權的真正主體是國家(中央政府)，各級政府只是這個所有權主體的代理人，鄉、村、組集體是國家所有權的基層代理人。這些規定違背了所有權平等的要求。

3、農地承包合同性質不明。在理論界，農地承包合同的性質有行政合同説和民事合同説兩種觀點。行政合同説認為，農業聯產承包責任制的建立，使農民通過與政府簽訂行政合同獲得土地使用權，以行政合同代替了計劃體制下的行政命令或指令性計劃，國家在農業領域管理方式上行政合同佔據了主導地位。 [5] 而民事合同説認為，農地承包合同如同企業承包經營合同一樣是平等主體間簽訂的雙務、有償、諾成合同。 [6]理論上的爭議在立法上也得到了相關的支持。由於行政與民事關係不分，承包合同已不限於發包人與承包人的民事權利義務，失去了本來的含義，成為地方政府和鄉村幹部對農民進行全方位治理的手段。

4、農地承包經營權性質不清。我國學術界的爭論主要集中在物權説 [7] 與債權説 [8] 之間，除上述兩種觀點外，還包括勞動關係説、物權兼債權説、債權兼物權説、(複合)所有權説、田面權説(所有權為田底權)、附加土地所有權説、社會保障説等。

5、土地流轉制度存在缺陷。雖然我國《農村土地承包法》第32條規定了承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉，但我國農村並未形成合理有效的土地流轉機制，如流轉客體有限，流轉性質不明確，流轉種類的不科學性和流轉程序的不規範性。流轉障礙主要在於：一是將農業承包合同定位於債權合同，因而土地承包經營權人轉包土地或轉讓土地承包經營權需經發包人同意;二是依我國《擔保法》第37條之規定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權原則上不可抵押。不可抵押限制了農地流轉。 [9] 對此，有學者提出了質疑：“這一規定未必合適，農地使用權都可以轉讓，為何就不能設定抵押權呢?” [10] 由此導致的結果是生產力無法重新配置，農業經濟結構的調整處於要麼重新調整土地承包關係，要麼放棄規模經營的尷尬局面，土地的資源配置效率低下。

我國農村土地制度陷入困境，其原因有以下幾個方面。

1、立法失範。我國《憲法》、《土地管理法》、《農業法》、《村民委員會組織法》涉及農民集體土地所有權的相關規定表現出含糊不清、相互矛盾或嚴重背離社會現實等問題。例如，對農村土地僅規定歸農民集體所有，但對“農民集體”的含義、表現形態未做明確界定，並將“農民集體”與農村、農業經濟組織混用。《土地管理法》中規定村民小組具有經營土地的權利，而在我國《村民委員會組織法》中，村民小組卻隸屬於村委會，無獨立地位，其對土地的經營管理權也就當然地收歸村委會了。

村民委員會並不是集體土地所有權主體，它只是村集體事務的實際操作者，我們應該把村民委員會與農民集體本身相區別。一方面，從村民委員會性質來看，我國法律規定村民委員會是基層羣眾性自治組織。另一方面，我國《村民委員會組織法》和《土地管理法》規定村民委員會管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產，可見，法律並沒有賦予村民委員會以土地所有權，村民委員會只是土地的經營管理者，並非土地所有者。

儘管我國《農村土地承包法》的立法説明具體規定體現了承包經營權的物權化，然而農民的承包經營權的內容卻由發包方和承包方約定，並未法定化。另外，根據該法第56條規定，當事人一方違反合同義務，應承擔違約責任。由此，農民的承包經營權難以得到物權法的保護。

2、行政介入。農民集體土地所有權矛盾的核心問題是政府在利益驅動下的政治操縱和強勢介入。在計劃經濟時代，國家計劃決定生產什麼，生產多少和如何分配，土地的控制權事實上不在所有者，而在國家手中。在實行農村家庭承包經營制後，國家基於其利益的需要，仍未放鬆對農村集體土地的控制，只是變換了方式，通過政策和法律對農民集體土地所有權進行實際控制。土地所有權主體的虛位，使國家對農村集體土地的支配更加暢通無阻。現實中，圈地和拆遷問題不斷，一些政府或部門濫用行政權徵用土地，損害了農民利益，導致了一些社會問題的產生。

3、理論缺失。根據我國《憲法》和《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層羣眾性自治組織。然而《土地管理法》卻規定了村民委員會的“經營”職能，這與根本法相沖突。

村民委員會即不是行政組織也不是民事組織，不享有民事權利能力和行為能力，不是民法上的“第三主體”，然而《農村土地承包法》卻規定了它的民事責任，該組織的民事責任基礎是什麼?最典型的是無財產基礎，這一問題頗值探討。另有不足的是，該法僅規定了村民委員會的民事責任，卻未涉及村幹部的責任，因為在實踐中村民委員會侵犯農民利益實際上表現為村幹部在缺乏應有的監督情況下濫用“職權”。