土地使用制度

是在一定土地所有制度下，人們使用土地的程序、手段、方式的規定。是人們在使用土地上所形成的經濟關係。它涉及土地所有者與土地使用者之間的關係，涉及雙方的經濟關係。它涉及土地所有者與土地使用者之間的關係，涉及雙方的權利、義務以及國家對土地使用的管理。土地使用權則是土地使用制度在法律上的表現。在每一種土地所有制的條件下，都存在着相應的土地使用制及其具體表現形式，土地所有制總是力求通過恰當的土地使用制使自己得到實現、鞏固和發展。就所有權與使用權兩者之間的關係而言，土地使用制度可大致分為所有權與使用權相結合及所有者與使用權相分離兩大類。在土地使用權與所有權分離備件下的土地使用制，可大體分為無償使用制和有償使用制兩大類別。就土地所有者與土地使用者之間的經濟利益關係而言，土地使用權可分為土地所有者與土地使用者雙方的根本利益是對立和一致的兩大類。相鄰土地使用制是土地使用制中的一個特殊組成部分。它是發生在土地相鄰的權屬單位間的土地使用關係，主要包括：通行、用水和排水、環境保護、管線設置、防險和採光等。歸納起來為兩大類，一是允許鄰人合理使用，二是拒絕或制止鄰人的不合理使用土地。

城鎮國有土地使用制度。我國現行的城鎮國有土地使用制度是經過近年來的改革，將過去無償、無限期、無流動（土地使用權的轉讓）的單一行政劃撥體制，轉變為有償、有限期使用，可以依法進行土地使用權交易的有償使用與行政劃撥方式並存的土地使用制度。土地行政劃撥制度是將原國有土地經過劃撥給各企事業單位或個人使用，或將集體土地通過徵用轉變為國家所有，再將土地使用權劃撥給國家企事業單位使用的制度；而土地有償使用制度是在不改變土地國有的條件下，採取拍賣、招標、協議等方式將土地使用權有償、有限期地出讓給土地使用者；土地使用者的土地使用權在其使用年限內可以轉讓、出租、抵押或者用於其他經濟活動，合法權益受國家法律保護；土地使用權期滿，土地連同地上的建築物由政府無償收回；需要繼續使用的，可在土地使用權到期前的一年內提出申請，經批准，期限可延長，同時按當時市場狀況補交地價。

農村集體土地使用制度。自1978年黨的十一屆三中全會以後，我國農村經濟逐步改革，普遍實行了家庭聯產承包責任制，即把集體所有的土地等生產資料承包給農民以户為單位獨立經營，自負盈虧。除向集體上交提留和向國家交納農業税以外，其餘全部收入歸農民個人。這種家庭聯產承包制度，實際上是把土地的使用權與所有權在一定程度上分離開來，這在消除平均主義、體現按勞分配原則、調動農民生產積極性方面，發揮了巨大的作用，促進了農業生產的迅速發展。

農村集體建設用地的使用制度，基本參照城鎮國有土地的劃撥管理方式進行行政管理，涉及到權屬變更的需要進行權屬變更審批和登記以及對原有土地使用者的必要的經濟補償。

第一，禁止農村宅基地流轉，農村宅基地不能賣、不能轉讓，禁止集體土地進入建設市場，特別是進入房地產市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產權的不平等。

第二，擴大徵地範圍，把徵地作為新增建設用地的唯一途徑，並且低價徵地，造成失地農民貧困化。2007年以來強制拆遷的惡性事件不斷，原因就是徵地價格太低，剝奪了農民的財產。

第三，通過低價徵地、高價出讓，構建了5萬多億元的“賣地財政”，刺激地方政府多圈地、徵地、賣地。各地都在大辦開發區、大造新城。開發區多了，地方政府的錢也就多了，結果是富了開發商，肥了貪官污吏，擴大了貧富差距。

第四，政府壟斷建設用地供給，通過指令性規劃計劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項目卻很少，造成土地資源浪費;有的地方土地指標不夠，又申請不到指標，於是造成大量違法用地。

第五，建設用地指標下去後，1/3的指標無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學城、城市裏的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結果每個城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，儘管2/3的建設用地指標通過市場出讓給開發商，但土地市場是一個行政控制的偽市場。下達的指標，地方政府首先給開發區用，給市政府拉來的項目用。為了爭奪投資項目，政府又用行政手段把地價壓得很低。因土地便宜，開發商和企業拿到地以後就粗放利用。

結論是：現行計劃配置式的土地制度雖然促進了高速度的城鎮化和經濟增長，但是土地配置的效率很低，而且擴大了城鄉差距、貧富差距，造成許多社會矛盾。這樣大規模的低價徵地模式、粗放型的建設用地模式不可持續，以“賣地財政”為支撐的城鎮化也不可持續，所以要實現新型城鎮化就必須深化土地制度改革。 ^[2]