國際民用航空組織

1947年4月4日，《芝加哥公約》正式生效，國際民航組織也因之正式成立，並於5月6日召開了第一次大會。同年5月13日，國際民航組織正式成為聯合國的一個專門機構。1947年12月31日，“空中航行國際委員會”終止，並將其資產轉移給“國際民用航空組織”。 ^[6-7] 

1947年4月4日，《芝加哥公約》正式生效，國際民航組織也因之正式成立，並於5月6日召開了第一次大會。同年5月13日，國際民航組織正式成為聯合國的一個專門機構。

1947年12月31日，“空中航行國際委員會”終止，並將其資產轉移給“國際民用航空組織”。

2023年11月，北斗系統正式加入國際民航組織（ICAO）標準，成為全球民航通用的衞星導航系統。 ^[10] 

（5）參與國際航空法的制定，主持制定涉及民航各方面活動的國際公約以及國際航空方面的系列文件。 ^[12] 

國際民航組織是政府間的國際組織，是各主權國家以本國政府的名義參加的官方國際組織，取得國際民航組織成員資格的法律主體是國家，代表這些國家的是這些國家的合法政府。這與IATA（International Air Transport Association）相對應，IATA是行業間成立的國際組織，參與主體是各國航空公司。 ^[12] 

1946年，聯合國與國際民航組織簽訂了一項關於它們之間關係的協議，並於1947年5月13日生效。據此，國際民航組織成為聯合國的專門機構。該類專門機構指的是通過特別協定而同聯合國建立法律關係的或根據聯合國決定創設的對某一特定業務領域負有“廣大國際責任”的政府間專門性國際組織。但它們並不是聯合國的附屬機構，而是在整個聯合國體系中享有自主地位。協調一致，是這些專門機構與聯合國相互關係的一項重要原則。聯合國承認國際民航組織在其職權範圍內的職能，國際民航組織承認聯合國有權提出建議並協調其活動，同時定期向聯合國提出工作報告，相互派代表出席彼此的會議，但無表決權。一個組織還可以根據需要參加另一組織的工作。 ^[7] 

以上九條共涉及國際航行和國際航空運輸兩個方面問題。前者為技術問題，主要是安全；後者為經濟和法律問題，主要是公平合理，尊重主權。兩者的共同目的是保證國際民航安全、正常、有效和有序地發展。 ^[7] 

《芝加哥公約》生效時間是1947年4月4日，標誌着國際民航組織正式成立，並於同年5月6日召開了第一次大會。同年5月13日，國際民航組織正式成為聯合國的一個專門機構。 ^[12] 

國際民航組織由大會、理事會和秘書處三級框架組成。

國際民航組織理事會主席薩爾瓦託雷·夏基塔諾（Salvatore Sciacchitano，意大利籍）2020年1月1日上任，2022年10月連任，任期至2025年。 ^{[2]  [8]} 

秘書長鬍安·卡洛斯·薩拉薩爾（Juan Carlos Salazar，哥倫比亞籍），2021年8月1日上任，任期至2024年。 ^{[1]  [5]  [8]} 

大會是國際民航組織的最高權力機構，由全體成員國組成。大會由理事會召集,一般情況下每三年舉行一次，參加大會的每一個成員國只有一票表決權。大會決議一般以超過半數通過，但有時也需要三分之二多數票通過。

大會的主要職能：

（1）選舉理事會成員國（36個成員國，每三年進行選舉產生）；

（2）審查理事會各項報告，制定未來三年的工作計劃，表決年度財政預算，授權理事會必要的權力來履行職責等。

大會召開期間，一般由大會、行政、技術、法律和經濟五個委員會對各項事宜進行討論和決定，最後交大會審議通過。 ^[12] 

ICAO初始理事國是21個成員國，1961年6月21日，國際民航組織在蒙特利爾舉行第13屆大會期間，決定將理事國成員由21個增至27個，並隨即對《芝加哥公約》進行了修訂；1971年3月12日，國際民航組織在紐約舉行非常會議，決定將理事國成員由27個增至30個，並隨即對《國際民用航空公約》進行了修訂；1974年10月16日，國際民航組織在蒙特利爾舉行第21屆大會，決定將理事國成員由30個增至33個；1990年10月25日，國際民航組織在蒙特利爾舉行第28屆(特別)會議，決定將理事國成員由33個增至36個，之後一直延續至今。

理事會是國際民航組織的管理機構，由大會選舉的36個成員國組成，每三年為一個任期。

理事國分為三類：

（1）第一類是在航空運輸領域佔據特別重要地位的成員國，中國是2004年被選為一類理事國，2022年第41屆大會中國又一次成功當選為一類理事國，迄今為止連續7屆成功當選；

（2）第二類是在提供航行設施方面有突出貢獻的成員國；

（3）第三類是為確保覆蓋全世界各主要區域的代表成員國。

作為國際民航組織的管理機構，理事會提出國際民航組織的工作方向，批准標準和建議措施以便把內容納入到《國際民用航空公約》的附件中。

理事會設主席一名，由理事會選舉產生，任期三年，可連選連任。理事會每年召開三次會議，每次會議會期約為兩個月。理事會下設財務、技術合作、非法干擾、航行(技術事務)、新航行系統、航空運輸(經濟事務)、聯營導航、愛德華獎八個委員會。 ^[12] 

秘書處是國際民航組織的常設行政機構，由秘書長負責保證國際民航組織各項工作的順利進行。秘書長由理事會任命。秘書處下設：

(1)空中航行局（Air Navigation Bureau - ANB），負責和運行安全有關的所有領域的標準和政策的制定以及運行安全的監管和實施；

(2)航空運輸局（Air Transport Bureau - ATB），負責航空運輸管理、趨勢分析、安保和過境簡化手續以及環境保護等業務；

(3)法律和對外事務局（Legal Affairs and External Relations Bureau ），主要對秘書處、理事會以及ICAO的其他業務部門和締約國提供法律諮詢服務和對外聯絡業務；

(4)技術合作局（Technical Cooperation Bureau），主要通過項目運營的形式為全球民用航空在安全、安保、環境保護和可持續發展方面提供技術支持和幫助；

(5)行政服務局（Administration and Service Bureau - ADB)，主要是在人力、業務、多語言服務、活動組織以及財務創收等方面確保ICAO的正常運行。

除秘書處外，還有一個地區事務處和七個地區辦事處，分設在曼谷、開羅、達喀爾、利馬、墨西哥城、內羅畢和巴黎。地區辦事處直接由秘書長領導，主要任務是建立和幫助各成員國實行國際民航組織制定的國際標準和建議措施，以及地區規劃。

國際民航組織秘書長和各級工作人員的身份是國際公務員，他們的職責具有國際性質，而不是代表某一個國家。原中國民航局國際司柳芳博士在2015-2021年連續2屆擔任秘書長工作，柳芳博士是迄今為止中國民航人在國際民航舞台上擔任職務級別最高，為促進國際民航業務發展貢獻最大的人，是我們中國民航界的驕傲。

^[12] 

國際民航組織按照《芝加哥公約》的授權，發展國際航行的原則和技術。近二十年，各種新技術飛速發展，全球經濟在環境也發生了巨大變化，對國際民用航空的航行和運輸管理制度形成了前所未有的挑戰。為加強工作效率和針對性，繼續保持對國際民用航空的主導地位，國際民航組織制訂了戰略工作計劃，重新確定了工作重點，於1997年2月由其理事會批准實施。

（1）法規（Constitutional Affairs）

修訂現行國際民航法規條款並制訂新的法律文書。主要項目有：

敦促更多的國家加入關於不對民用航空器使用武力的《芝加哥公約》第3分條和在包用、租用和換用航空器時由該航空器登記國向使用國移交某些安全職責的第83分條（我國均已加入）。

敦促更多的國家加入《國際航班過境協定》（我國尚未加入）。

起草關於統一承運人賠償責任制度的“新華沙公約”。

起草關於導航衞星服務的國際法律框架。

（2）航行（Air Navigation）

制訂並刷新關於航行的國際技術標準和建議措施是國際民航組織最主要的工作，《芝加哥公約》的18個附件有17個都是涉及航行技術的。戰略工作計劃要求這一工作跟上國際民用航空的發展速度，保持這些標準和建議措施的適用性。

規劃各地區的國際航路網絡、授權有關國家對國際航行提供助航設施和空中交通與氣象服務、對各國在其本國領土之內的航行設施和服務提出建議，是國際民航組織“地區規劃（Regional Air Navigation Planning）”的職責，由7個地區辦事處負責運作。由於各國越來越追求自己在國際航行中的利益，衝突和糾紛日益增多，致使國際民航組織的統一航行規劃難以得到完全實施。戰略工作計劃要求加強地區規劃機制的有效性，更好地協調各國的不同要求。

（3）安全監察（Safety Oversight Program）

全球民航重大事故率平均為1.44架次/百萬架次，隨着航空運輸量的增長，如果這一比率不降下來，事故的絕對次數也將上升到不可接受的程度。國際民航組織從九十年代初開始實施安全監察規劃，主要內容為各國在志願的基礎上接受國際民航組織對其航空當局安全規章的完善程度以及航空公司的運行安全水平進行評估。這一規劃已在第32屆大會上發展成為強制性的“航空安全審計計劃（Safety Audit Program）”，要求所有的締約國必須接受國際民航組織的安全評估。

安全問題不僅在航空器運行中存在，在航行領域的其它方面也存在，例如空中交通管制和機場運行等。為涵蓋安全監察規劃所未涉及的方面，國際民航組織在還發起了“在航行域尋找安全缺陷（Program for Identifying Safety Shortcomings in the Air Navigation Field）”計劃。

作為航空安全的理論研究，現實施的項目有“人類因素（Human Factors）”和“防止有控飛行撞地（Prevention of Controlled Flight into Terrain）”。

（4）制止非法干擾（Aviation Security）

制止非法干擾即我國通稱的安全保衞或空防安全。這項工作的重點為敦促各締約國按照附件17“安全保衞”規定的標準和建議措施，特別加強機場的安全保衞工作，同時大力開展國際民航組織的安全保衞培訓規劃。

（5）實施新航行系統（ICAO CNS/ATM Systems）

新航行系統即“國際民航組織通信、導航、監視/空中交通管制系統”，是集計算機網絡技術、衞星導航和通信技術以及高速數字數據通信技術為一體的革命性導航系統，將替換現行的陸基導航系統，大大提高航行效率。八十年代末期由國際組織提出，概念九十年代初完成全球規劃，現已進入過渡實施階段。這種新系統要達到全球普遍適用的程度，尚有許多非技術問題要解決。戰略工作計劃要求攻克的難題包括：衞星導航服務（GNSS）的法律框架、運行機構、全球、各地區和各國實施進度的協調與合作、融資與成本回收等。

（6）航空運輸服務管理制度（Air Transport Services Regulation）

國際民航組織在航空運輸領域的重點工作為“簡化手續（Facilitation）”，即“消除障礙以足促進航空器及其旅客、機組、行李、貨物和郵件自由地、暢通無阻地跨越國際邊界”。18個附件中唯一不涉航行技術問題的就是對簡化手續制訂標準的建議措施的附件9“簡化手續”。

在航空運輸管理制度方面，1944年的國際民航會議曾試圖制訂一個關於商業航空權的多邊協定來取代大量的雙邊協定，但未獲多數代表同意。因此，國家之間商業航空權的交換仍然由雙邊談判來決定。國際民航組織在這方面的職責為，研究全球經濟大環境變化對航空運輸管理制度的影響，為各國提供分析報告和建議，為航空運輸中的某些業務制訂規範。戰略工作計劃要求國際民航組織開展的工作有：修訂計算機訂座系統營運行為規範、研究服務貿易總協定對航空運輸管理制度的影響。

（7）統計（Statistics）

《芝加哥公約》第54條規定，理事會必須要求、收集、審議和公佈統計資料，各弱甸有義務報送這些資料。這不僅對指導國際民航組織的審議工作是必要的，而且對協助各國民航當局根據現實情況制訂民航政策也是必不可少的。這些統計資料主要包括：承運人運輸量、分航段運輸量、飛行始發地和目的地、承運人財務、機隊和人員、機場業務和財務、航路設施業務和財務、各國註冊的航空器、安全、通用航空以及飛行員執照等。

國際民航組織的統計工作還包括經濟預測和協助各國規劃民航發展。

（8）技術合作

九十年代以前，聯合國發展規劃署援助資金中5%用於發展中國家的民航項目，委託給國際民航組織技術合作局實施。此後，該署改變援助重點，基本不給民航項目撥款。鑑於不少發展中國家引進民航新技術主要依靠外來資金，國際民航組織強調必須繼續維持其技術合作機制，資金的來源，一是靠發達國家捐款，二是靠受援助國自籌資金，委託給國際民航組織技術合作局實施。不少發達國家認為國際民航組織技術合作機制效率低，養人多，還要從項目資金中提取13%管理費，很少向其捐款，主要選擇以雙邊的方式直接同受援國實施項目。

（9）培訓

國際民航組織向各國和各地區的民航訓練學院提供援助，使其能向各國人員提供民航各專業領域的在職培訓和國外訓練。戰略工作計劃要求，今後培訓方面的工作重點是加強課程的標準化和針對性。

關於國際民航組織成員的資格問題，由1944年《芝加哥公約》以及國際民航組織與聯合國簽訂的協議所規定。

1、成員資格

各國通過批准和加入《芝加哥公約》獲得國際民航組織成員資格。《芝加哥公約》規定，公約自26個國家批准後生效。因此，最初批准公約的26個國家成為國際民航組織的創始成員國。創始成員國不具備任何特權，與隨後加入的成員所享有的權利和承擔的義務是完全相同的。公約生效後，即開放加入，但範圍限於聯合國成員國、與聯合國成員國聯合的國家或在第二次世界大戰中的中立國。同時，公約也准許其他國家加入，但需得到聯合國的許可並經大會五分之四的票數通過；如果該國在第二次世界大戰中侵入或者攻擊了別國，那麼必須在得到受到侵入或者攻擊的國家的同意後，由國際民航組織把申請書轉交聯合國全體大會，若大會在接到第一次申請後的第一次會議上沒有提出拒絕這一申請的建議，國際民航組織才可以按照公約規定批准該申請國加入國際民航組織。 ^[7] 

2、中止或暫停表決權

根據《芝加哥公約》的規定，任何成員國在合理的期限內，不能履行其財政上的義務或者違反了該公約關於爭端和違約規定時，將被中止或暫停其在大會和理事會的表決權。如果聯合國大會建議拒絕一國政府參加聯合國建立或與聯合國發生關係的國際機構，則該國即自動喪失國際民航組織成員國的資格。但經該國申請，由理事會多數通過，並得到聯合國大會批准後，可重新恢復其成員資格。 ^[3] 

3、退出公約

任何締約國都可以在聲明退出《芝加哥公約》的通知書送達之日起一年之後退出公約，同時退出國際民航組織。如果有關公約的修正案決議中規定，任何國家在該修正案生效後的規定時期內未予批准，即喪失其國際民航組織成員的資格。對於沒有履行這一義務的締約國而言，就被剝奪了成員資格。

在2004年9月舉行的第35屆國際民航組織大會上，我國積極競選一類理事國。目前，在蒙特利爾設有中國駐國際民航組織理事會代表處，現任代表是原民航總局國際合作司司長張亞峯。　 ^{[3]  [7]} 

2013年9月28日，中國在加拿大蒙特利爾召開的國際民航組織第38屆大會上再次當選為一類理事國。這是自2004年以來，中國第四次連任一類理事國。當天參加投票選舉的國家有173個，除中國外，德國、日本、意大利、澳大利亞、俄羅斯、巴西、美國、英國、法國、加拿大也同時繼續當選一類理事國。 ^[3] 

作為國際民航組織的創始國之一，中國積極參與國際民航組織各類活動和項目。2010年來，中國向國際民航組織的航空保安行動計劃、北亞地區運行安全及持續適航合作、非洲航空安全全面實施計劃項目提供了82萬美元捐款，並與國際民航組織合作為發展中國家培訓了近200多名航空專業人員。 ^[3] 

2015年3月11日，民航組織第204屆理事會選舉產生下任秘書長。中國政府提名的候選人柳芳成功當選。2018年3月16日，柳在民航組織第213屆理事會上成功連任。柳是國際民航組織歷史上首位中國籍秘書長，也是首位女性秘書長。2022年9月27日至10月7日，民航組織第41屆大會在加拿大蒙特利爾舉行，中國民用航空局局長宋志勇率中國代表團與會。2023年6月，國際民航組織秘書長鬍安·卡洛斯·薩拉薩爾訪華。10月，國際民航組織理事會主席薩爾瓦託雷·夏基塔諾來華出席第三屆“一帶一路”國際合作高峯論壇。 ^[11] 

2023年11月，《國際民用航空公約》附件10最新修訂版正式生效，其中包含了北斗衞星導航系統標準和建議措施，這標誌着北斗系統正式加入國際民航組織（ICAO）標準，成為全球民航通用的衞星導航系統。 ^[9] 

1. ICAO技術規範包括六類，全部依託於ICAO convention（芝加哥公約）並且所有國際民用航空規範性文件都要遵循公約條款。在公約下，ICAO制定了六類技術規範性文件：

2.下圖直觀地介紹了六類文件的關係，採用層層遞減的結構，且每類文件制定和審批層級不同。 ^[12] 

八十年代初期，國際民航組織理事會決定，有必要對國際民用航空多年來成功地使用的程序和技術進行徹底分析和重新評估。因此，理事會設立了未來空中導航系統特別委員會。這個特別委員會不久作出的一項最重要的結論是，衞星技術為解決常規地基系統的缺點造成的問題提供了可行的辦法。該委員會的結論還認為，使用全球系統是滿足國際民用航空未來的發展和需要的唯一途徑，而衞星技術則是全球系統中的一個重要因素。 ^[4] 

繼未來空中導航系統特別委員會的工作（1983-1988年）之後，又成立了未來空中導航系統發展與轉接規劃的監測和協調特別委員會（未來空中導航系統特別委員會第二階段）（1988-1993年），該委員會提出了一個為國際民用航空界廣泛接受的系統概念。這個概念稱為通信、導航和監視、空中交通管理（CNS/ATM）系統，如今已經變成現實。CAS/ATM系統基本上是全球性的，因此，這些系統在很大程度上取決於使用衞星進行通信和導航，為了對使用現有的和未來的衞星技術進行空中導航制訂必要的規定，在民航組織內設立了下述小組：

1、航空流動通信小組。1991年成立，主要就靜止衞星用於航空語音、數據通信制定國際標準和建議的辦法。當前，這個小組正在審查低地軌道和中地軌道非地球靜止衞星的問題，並將酌情制訂適當的技術規定；

2、全球導航衞星系統小組，1993年成立，當前，正在就使用現有衞星導航系統（即全球定位系統和全球軌道導航衞星系統）和可能使用地基和衞星擴增系統制訂技術規定。該小組還在研究可能採用未來的（較長期）導航衞星系統並講制訂必要的技術規定；

3、航空電信網絡小組。1995年成立，任務是審查全球導航衞星系統長期法律框架的不同類型和形式，並根據某些基本原則制訂法律框架，該小組已經編擬了全國導航衞星系統服務的權利和義務章程草案案文，將提交給大會下屆會議通過。 ^[4] 

國際民航組織以英、法、西、俄四種文字出版各種民航技術經濟和法律文件，已經出版並向公眾提供的只有以下幾種：

1、 《國際民用航空公約》， 附件10，第三卷。該文件載有國際標準和建議的做法以及航空流動衞星服務的指導性材料。

2、《全球導航衞星系統介紹和實際使用準則》。

3、 《民航組織雜誌》偶爾登載涉及空間技術不同方面及其在國際民用航空中的用途的文章。

4、月刊《國際民航組織公報》。 ^[4]