國有資產管理機構

國有資產管理機構的資產管理職能包括國有資產投資管理、國有資產產權變動管理、國有資產收益管理、國有資產基礎管理等方面。 ^[1] 

(一)國有資產投資管理

國有資產投資管理包括國有資產佈局、規劃，國有資產的設置特別是國有企業股份制改造過程中國有資本折股和國有股權的國資監管與財務控制設置，國有資產的增加和減少等。其中國有資產佈局、規劃管理主要是通過編制和執行國有資產經營預算來實現的。在進行國有企業股份制改造過程中，國有資產投入將形成包括國家股和國有法人股在內的國有股權。國家股是指有權代表國家投資的政府部門或機構以國有資產向股份制企業投資形成的股份，包括現有全民所有制企業整體改組為股份制企業時，其淨資產折成的股份；現階段有權代表國家投資的政府部門向新設股份制企業投資形成的股份；經授權代表國家投資的投資公司、控股公司等向新股份制企業投資形成的股份。

後者是指全民所有制企業用其自己可支配的資產向獨立於自己的股份制企業投資形成的股份。隨着國有經濟實現形式的進一步多樣化，國有股權管理的層次將越來越多，範圍也越來越廣。國有股權管理並不是僅僅管理國有股份，而是憑藉股權對國有資產經營活動進行管理。實現國有資產的優化配置，最有效地發揮國有資產的主導作用和競爭作用，是各層次國有資產管理的核心內容。國有資產管理的經濟槓桿作用就是通過國有股權管理來實現的，其中的一個重要途徑，就是以股票交易市場或其他產權交易市場為媒介，通過國有股權或產權的購人與出售，實現國有資產在不同區域，不同行業、不同企業之間的流動，以適應經濟發展戰略和資本經營效益最大化的需要。

(二)國有資產產權變動管理

國有資產產權變動管理包括國有企業合併分立、對外投資、產權轉讓、國有資產質押擔保、國有股減持、關閉破產等國有資產的變動管理，注重國有資產的優化配置，建立國有資產的退出機制，充分發揮國有資產調節控制功能。國有資產產權變動管理應注重兩方面的工作：一方面進一步加大對國有企業改革和發展的支持力度，進一步調整國有資產總體佈局，另一方面是進一步加大對國有企業股份制改造過程中的國有資產管理機構設置與國家出資人財務制度構建國有資產流失查處，確保國有資產保值增值。對於前一方面的工作，應該按照“有所為有所不為”的原則，對優勢企業，通過重組上市、兼併收購等資本營運方式，實現國有資產的優化集中，發揮國有經濟的主導作用。對處於應該逐步退出的競爭性領域國有企業，應該探索國有資本退出的機制。對於後一方面工作，國有資產管理機構應該分清國有資產流失的不同情形，進行認真核實、調查，追究，以保證國有資產的安全完整。目前造成國有資產流失有以下一些情況：

①資產評估時不按規定程序，人為故意壓低國有資產評估價值；

②國有資產產權轉讓時，不按規定程序，將國有資產低價或無償轉讓給他人；

③違反有關規定，任意處置國有資產；

④在國有企業承包或租賃過程中，違反國家規定，低價發包或出租；

⑤在國有企業股份制改造過程中，違反國家規定，將國有資產低價折股、低價出售或無償分給個人；

⑥在公司制企業、中外合資、合作企業設立或經營過程中，國有持股單位或其委派的股權代表、中方出資人、合作者與他人惡意串通，損害國家所有者權益或對損害國家所有者權益的行為不反對、不制止；

⑦國有企業經營者內部控制，損害國家所有者權益；

⑧企業重組時，不依法定程序進行，擅自轉移資產和逃避債務。

當然，在看待國有資產流失時，國有資產管理機構也不能絕對化，特別是不能以國有資產產權轉讓價格的高低來判斷是否發生國有資產流失，並不是只要國有資產產權轉讓價格低於賬面價值或公允價值就一定是國有資產流失。國有資產產權轉讓價格應該由市場供求決定。判斷是否發生國有資產流失，關鍵是看國有資產產權交易的程序是否公開、公平、公正，是否符合市場竟價規則。

(三)國有資產收益管理

國有資產收益是指國家憑藉資產所有權所應獲得的各種收益的總稱，包括上交利潤、股利、租金、資金佔用費、產權轉讓收入等形式。國有資產管理機構作為統一行使國有資產出資人職能的機構，收益管理是其重要的管理職能。國有資產收益管理的對象主要包括兩方面：

一方面是指對包括國有企業在內的國有資產營運主體以利潤、股利、租金、國有股權產權轉讓收入等形式上繳國家的國有資產收益的管理；

另一方面是指對授權給國有資產營運主體的國有資產收益的管理。國有資產收益管理的內容包括國有資產收益的上繳管理和國有資產收益的使用管理。其中，國有資產收益的上繳管理是指各國有資產管理機構，以出資人身份監督和組織國有資產收益上繳工作，確保國有股同股同權同利，並根據國有資產收益上繳情況，對國有資產營運主體進行獎懲。國有資產收益的使用管理，主要是根據國家或地區發展戰略和產業政策，編制下一年度的國有資產預算，對國有資產的收入使用做出統籌安排。國有資產收益管理必須注意以下幾個方面：

①壟斷行業的利潤應該上繳。

②明確國有資產收益上繳責任。國有資產管理機構應通過授權方式，與國有資產營運主體簽訂經營責任書，確定國有資產收益上繳指標，並以此為依據考核國有資產營運主體完成國有資產收益的情況。

③正確確認國有資產收益。應該以法規的形式規定國有資產營運主體財務報表公開並經審核，保證國有資產營運主體財務信息的透明。一方面，國有資產管理機構應該要求國有資產營運主體按照國家的有關規定，統一各種日常財務資料、統計資料的收集、整理、彙總的方式或方法，統一規定會計報表、統計報表編制的表式、方法、報表的編制週期，報表報送方式和機構，使國有資產收益管理工作有一個良好的信息基礎；另一方面，國有資產管理機構可以利用會計師事務所等社會中介機構，利用它們的獨立身份，進行國有資產營運主體財務報告的鑑證工作。

④制定國有資產收益使用方案。國有資產管理機構要合理安排、統籌規劃使用這部分國有資產增量。首先由國有資產營運主體根據自身需要，提出國有資產經營預算，國有資產管理機構根據國家發展戰略和產業政策，並結合各國有資產營運主體經營情況，將國有資產的收益使用納入國有資產經營預算，經政府審議通過後，由國有資產管理機構負責組織實施，將國有資產收益用於不同的國有資產營運主體。

(四)國有資產基礎管理

國有資產基礎管理內容包括調查研究國有資產基礎管理的重大問題以及國有資產的分佈狀況，制定國有資產管理的規章制度，起草有關重要文件，組織實施國有資產產權的界定、登記、糾紛調處及仲裁等方面。其中，國有資產產權界定與登記是國有資產基礎管理的主要內容。國有資產是國家作為出資人所依法享有的資本及其權益，國有資產產權界定就是要界定屬於國家所有的資產的範圍，它包括兩部分：一部分是由於國家資金投入、資本收益、接受饋贈而取得的國有資產所有權；另一部分是與國有資產所有權相關的其他產權。前一類產權相對比較好界定；後一類產權的內涵和外延比較複雜，實際界定時有必要進一步加以明晰和規範，這也是產權界定最主要的管理內容。產權界定應遵循誰投資，誰擁有的基本原則。在清產核資、分清中央和地方資產管轄權限的基礎上，重點解決下列問題：

①全部或郡分佔用固有資產的各種所有制單位的產權界定、全民所有制單位與其他所有制單位之間以及全民所有制單位之間的國有資產產權的界定及糾紛的處理。

②企業自身和企業對外投資形成資產所有權的界定。

③集體企業中國有資產所有權的界定。

④一些特殊情況下形成的資產的產權界定，如註冊為全民所有制企業，但創辦資金完全為借人資金，其形成的淨資產的產權界定；國家政策優惠轉化投資的所有權界定；通過集資、發行債券等籌資形式形成的資產的歸屬問題；國有企業中職工福利基金和獎勵基金的歸屬問題；企業積累的歸屬問題等。

產權界定清楚後，有關的國有資產就要進行佔有產權登記、變動產權等級和註銷產權等級，這是國有資產管理機構對國有資產進行跟蹤反饋、監督管理的初始點。

1．出資人的權利 ^[2] 

國有資產管理機構的出資人權利主要體現在以下三個方面：

一是企業負責人管理，即管人。

二是企業重大事項管理，即管事。

三是管資產。

2．擁有行政職權的必要性

(1)根據國務院授權，依靠《中華人民共和國公司法》等法律和行政法規履行出資人職責，指導和推進國有企業改革和重組；對所出資企業國有資產的保值增值進行監督，加強國有資產的管理工作；推進國有企業的現代化企業制度建設，完善公司治理結構；推進國有經濟結構和佈局的戰略性調整。 ^[3] 

(2)代表國家向部分大型企業派出監事會，負責監事會的日常管理工作。

(3)通過法定程序對企業負責人進行任免、考核並根據其經營業績進行獎懲，建立符合社會主義市場經濟體制和現代企業制度要求的選人、用人機制，完善經營者激勵和約束制度。

(4)通過統計、稽核對國有資產的保值增值情況進行監管，建立和完善國有資產保值增值指標體系，擬訂考核標準，維護國有資產出資人的權益。

(5)制定和完善國有資產管理的法律、行政法規，及有關國有資產基礎管理、企業重大事項管理、企業負責人管理、國有資產監督管理等配套規章制度，提出修訂或廢止的立法建議和意見，依法對地方國有資產管理進行指導和監督。

(6)承辦國務院交辦的其他事項。

1．制定國家所有者財務管理制度。 ^[1] 

財務部門小涉及財務管理的機構有兩類，一類是司局，主管宏觀財務管理制度；另一類是國有資產管理機構主管國家財務管理制度。例如：國補資本金的籌集渠道，國家出資的程序，國家資本金管理制度，同級政府各部門分工監管的國有資產無償劃轉的財務規定，中欠和地方各級政府之間國有資產無償調撥的財務規定等等。 ^[1] 

2．編制國有資產籌資、投資規劃和方案，推動國有資本運營。 ^[1] 

由各級國有資產管理機構根據國家國民經濟及社會發展規劃，特別是國家的產業政策，結合當地的實際情況，具體問題具體分析，考慮周到、全面選擇最佳資本結構，降低籌資成本、提高投資效益，開展資本經營，促進企業資產重組等，使國有經濟在當地經濟建設和社會發展中更好地發揮主導作用. ^[1] 

3．加強對國有企業的成本管理，這一財務管理職能也是反映國有企業財務的特徵之一。 ^[1] 

對一般企業而言，税收是國家調節國民經濟的最主要槓桿，具體來講就是所得税税前抵扣項目的規定來控制企業中工資、福利性支出的水平，至於企業究竟選擇什麼樣的工資水平和年增長率，企業採取什麼樣的差旅費水準、政府可以進行千涉，因為在西方市場經濟國家，企業中的工資、福利水平除了政府規定的最低工資水平和政府的強制性社會保險制度外，主要依靠代表資本家集團利益的資方代表與代表工人利益的工會代表之間通過談判釆確定，但是，這對於國有企業來講就顯得不適用了，即使國家所有者權益的代表是國有資產管理機構，理應由該部門協同勞動部門來制定國有企業工資及福利水平的財務管理制度和控制計劃。目前在國有企業中採取的工資同經濟效益掛鈎辦法，工資總額包乾辦法等，對財務凋節起到一定積極的作用。此外，我國也採取了最低工資標準的做法，很多地方和行業還實行了當地範圍內的養老、失業、醫療保險統籌，並制定了相應的財務管理制度。 ^[1] 

4．組織收繳和管理國有資產產權收益。 ^[1] 

它的基本目標是按照税利分流的原則，實現國有資產產權收益與國家税收收入的分收，分管，分用，並主要用於國有資本的再投入。目前全國對國有資產產權收益的收繳做法不盡相同，例如國有企業的上繳利潤由財政部門為主收取；股份制企業、中外合資合作企業的國有股紅利由國有資產管理機構為主收取；中央國有企業的國有資產產權收益由財政部授權駐各地財政監察專員辦事機構負責收取、一般認為，國有資產產權收益應由國有資產管理機構負責收取。 ^[1] 

5．編制國有資產經營預算，並納入國家預算。 ^[1] 

雖然國家提出修改後複式預算方案，它由公共預算、國有資產經營預算、社會保障等組成，而且，對國有資產經營預算編制的主體，也存有爭議、國有資產經營預算的編制主體應當是財政部門的國有資產管理機構，也就是説：山各級國有資產管理機構負責編制國有資產經背預算後，納人間級政府的總加算或複式預算。 ^[1] 

國有資產監督管理委員會與政府有關部門的關係，是履行國有資產出資人職責與行使社會公共管理職能的關係。國有資產監督管理委員會專門履行出資人職責，不承擔政府部門的社會公共管理職能。政府有關部門分別行使社會公共管理職能，按照國有資產管理法律法規的規定和政企分開的原則，使國有企業自主經營，自負盈虧；按照國民待遇的原則，對各類所有制企業進行統一的社會公共管理。國務院國有資產監督管理委員會和省、市(地)兩級國有資產監督管理機構，是根據國有資產管理體制改革的有關要求設立的，今後還將對其設立出台專門的法規。 ^[1] 

國有資產監督管理機構要按照《公司法》等法律法規履行出資人職責，享有所有者權益，承擔相應的義務和責任，並對本級政府負責。國務院國有資產監督管理委員會除對所出資企業履行出資人職責外，還依法對地方國有資產管理進行指導和監督。這些職能，，與一般政府管理部門有相似之處，但管理的性質和內容是不同的。因為設立獨立的國有資產監督管理機構，就是要把它與其他行使社會經濟管理職能的政府機構分開，讓其獨立行使國有資產所有者職責。在新的國有資產監督管理機構沒有建立之前，國有資產管理存在兩大問題：

一是政府機構既行使行政職能，又行使國有資產所有權職能，造成政資不分、政企不分；

二是國有資產所有者的各項權能交由不同的政府行政部門行使。如前面提到的收益權由財政部門行使、投資決策權由計劃部門行使、人事權由人事部門行使、監督權由經貿委和主管部門行使。

國有資產所有權權能的分割必然導致相關政府部門爭搶利益和推諉責任，致使所有者約束軟化。在其他政府部門之外設立獨立的國有資產產權部門，集中行使國有資產的所有者權能，有利於政資分開，形成較強的所有者約束。如果國資委再與其他政府部門一樣，腥行公共管理職能，而不是一個“老闆”，這種結果將有背於改革的初衷。國有資產管理機構主要應同以下這些部門做好分工協調工作：

(一)與財政部門的關係

建立複式預算，要將公共預算與國有資產預算分開，分別由財政部門和國有資產管理機構執行。

(二)與税務部門的關係

推行“利税分流”。税務部門憑藉國家政權，像對待其他經濟主體一樣，對國有資產運營主體徵税。國有資產管理機構憑藉所有權對授權經營的國有資產營運主體收繳利潤，進行税後利潤管理。

(三)與計劃部門的關係

國有資產管理機構是國有資產投資的主體，享有投資的決策權。成立新的國有資產管理機構後，計劃部門要轉變職能，主要從總體產業佈局的角度，向所有投資主體提供總體計劃指導，不對國有企業、集體企業、民營企業和三資企業等區別對待。

(四)與銀行部門的關係

銀行部門作為獨立的市場經濟主體，按照市場經濟原則，與國有投資主體的關係完全是平等獨立的投資供給方與投資需求方的關係；

(五)與其他政府經濟管理部門的關係

司法、審計、工商行政、統計、勞動保障、環保等部門從不同側面對包括國有資產營運在內的全社會經濟活動進行管理、監督。國有資產管理部門與它們的關係是社會經濟活動的被管理者與管理者的關係。