國家預算

國家預算也稱政府預算，是政府的基本財政收支計劃，即經法定程序批准的國家年度財政收支計劃。國家預算是實現財政職能的基本手段，反映國家的施政方針和社會經濟政策，規定政府活動的範圍和方向。預算一詞從字面上理解是指在經濟上預先盤算的意思。國家的財政分配活動不能盲目進行，國家要從社會產品中收取多少，通過什麼方式收取，收來的錢用在什麼地方，怎麼使用，達到什麼效果，都必須事先作出估算，並經過法定程序予以確認。不同性質的國家，其預算的性質不同。資本主義國家預算是維護資產階級統治的手段，預算收入主要來自各階層人民繳納的税款收，預算支出主要用於軍政費用。我國社會主義國家預算是具有法律效力的基本財政計劃，是國家為了實現政治經濟任務，有計劃地集中和分配一部分國民收入的重要工具，是國家經濟政策的反映。中國有預算收入，雖然也主要採取税收形式，但各項税收主要是由社會主義經濟繳納的，是社會主義經濟的內部積累。中國的預算支出，主要用於社會主義建設，節減軍政費用、騰出資金用於經濟建設和文化、教育、科學、衞生以及社會福利事業，這是中國安排預算資金的一貫方針。

根據國家政權結構、行政區域劃分和財政管理體制要求而確定的國家預算組織結構。我國的國家預算通常實行一級政權一級財政，每級財政都建立一級總預算。我國建國初期，國家財政分為中央、大行政區和省（市）三級財政。1953年大行政區由政權機構變為中央的派出機構，並於1954年撤銷。同時，為適應地方工作發展的需要，逐步建立起縣、市級財政和民族自治地方財政。1954年至1985年，就全國而言，基本上劃分為中央，省、自治區、直轄市，縣、市、自治縣三級財政。1985年4月，國家決定縣以下的鄉、鎮建立一級財政。

我國國家預算現設立中央、省（自治區、直轄市），市（自治州）、縣（不設區的市、市轄區）、鄉（鎮）五級預算。由中央預算和地方預算組成。中央預算由中央各部門（含直屬單位）的預算組成。地方預算由各省、自治區、直轄市總預算組成。地方各級總預算由本級政府預算和彙總的下一級總預算組成；沒有下一級預算的，總預算即指本級預算。地方各級政府預算由本級各部門（含直屬單位）的預算組成。

各部門預算由本部門所屬各單位預算組成。單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其它單位的收支預算。

國家預算原則是指國家選擇預算形式和體系應遵循的指導思想，也就是制定政府財政收支計劃的方針。即公開性、可靠性、完整性、統一性和年度性。

國家預算反映政府的活動範圍、方向和政策，與全體公民的切身利益息息相關，因此國家預算及其執行情況必須採取一定形式公開，為人民所瞭解並置於人民的監督之下。

每一收支項目的數字指標必須運用科學的方法，依據充分確實的資料，並總結出規律性，進行計算，不得假定。估算，更不能任意編造。

該列入國家預算的一切財政收支都要列在預算中，不得打埋伏、造假帳、預算外另列預算。國家允許的預算外收支，也應在預算中有所反映。

雖然一級政府設立一級預算，但所有地方預算連同中央預算一起共同組成統一的國家預算。因此要求設立統一的預算科目，每個科目都應按統一的口徑、程序計算和填列

政府必須按照法定預算年度編制國家預算，這一預算要反映全年的財政收支活動，同時不允許將不屬於本年度財政收支的內容列入本年度的國家預算之中。

上述預算原則是就一般意義而言的，不是絕對的。一個國家的預算原則一般是依據預算本身的屬性，並與本國的經濟實踐相結合，通過制定預算法來體現。產生和發展　預算是國家財政發展到一定階段適應加強財政管理和監督的需要而產生的。剩餘產品是財政產生的經濟條件，國家則是財政產生的社會條件。奴隸制國家的出現，隨之也產生了財政收支活動，但當時的國家財政與王室收支沒有嚴格分開；封建社會曾經出現過類似預算的財政管理制度，但由於封建君主擁有至高無上的權力，王室支用無度，橫徵暴斂，隨心所欲，不受約束，國家財政管理很難形成統一的收支計劃。封建社會末期，隨着資產階級力量的強大，逐漸地要求限制封建帝皇的無限財政，監督國家財政收支。這場鬥爭最初集中在課税權上，隨後逐漸發展到資金支配權，並最終要求取消封建貴族對財政的控制和享有的特權，要求國家財政收支應有利於資本主義經濟的發展。這迫使封建帝皇承認了資產階級的部分權利，同意由政府每年制定一個國家財政收支文件，將財政收支作事先安排，向資產階級佔統治地位的議會報告，並由議會安排，向資產階級佔統治地位的議會報告，並由議會審批，以形成國家財政收支文件。

在編制預算時，要根據對社會經濟發展的預計，預測能收取到多少收入，根據社會管理和發展的需要安排支出。當客觀經濟形勢發生意想不到的變化，原來預計能取得的收入和安排的支出已不可能實現時，就要及時對預算進行調整。

國家預算不同於一般意義上的預算，一般意義上的預算由當事人自行決定即可，國家預算的編制和確定都必須依照一定的法律程序進行。一般情況下，都是由政府編制，由國家權力機關批准。政府編制的預算只能稱草案，只有經過權力機關批准後，預算才得以成立。預算一經權力機關批准，即成為具有法律效力的文件，執行機關必須照此執行，非經法定程序，不得改變。

國家預算是政府的基本財政收支計劃，一般地説，政府所有的收入和支出都必須納入進來。我國由於歷史的原因和管理的需要，還有相當一部分政府收支沒有納入預算。

政府預算必須是未來一段時期內的計劃，不能三天兩頭向權力機關報批。只要國家存續，就需要不停地進行收支活動，以維持其正常運轉，實現其職能。但為了方便核算和管理，人們往往要設定一定的時段，這種時段一般以一年為界。這種時段在企業為會計年度，在國家預算上稱為預算年度。預算年度的起訖時間各國不一，有的採取日曆年度即從每年的1月 1日起至12月31日止，有的是從每年的4月1日起至第二年的3月31日止，有的是從每年的7月1日起至第二年的6月30日止。我國是採取的是日曆年度。

由於國家預算的收入和支出都與人民羣眾的關係極為密切，因此一般要求其公開透明。無論是權力機關的審查批准過程，還是批准以後的預算，以及預算的執行情況都應當向社會公開。

政府對預算的執行負責，預算的執行結果必須向權力機關報告並得到權力機關的認可。

單式預算是指在預算年度內，國家財政收支計劃通過統一的一個計劃表格來反映，具有全面性和綜合性的特點。單式預算簡潔、清楚、全面、便於編制和審批，但只進行總額控制，不便於對不同性質的收支進行區別對待，分別管理。

複式預算：是在預算年度內將國家財政收支計劃按經濟性質通過兩個以上的計劃表格來反映，通常分為經費預算和資本預算。複式預算科學、嚴謹，便於政府對財政活動進行分析，有利於控制收支規模，並進行動態分析。

增量預算：是指財政收支計劃指標在以前財政年度的基礎上，按新的財政年度的經濟發展情況加以調整後確定的一種預算方法。

零基預算：指財政收支計劃指標的確定，只以對社會經濟發展的預測為依據，不考慮以前的財政收支狀況。

總預算：如果從預算項目的分合來看，總預算就是政府財政收支的綜合計劃，它分列一般經費收支和各類特別收支項目的詳細款項。

分預算：如果從預算的部門分合來看，部門預算如國防預算、經濟投資預算等就是分預算，各分預算的彙總就是總預算。

充分就業預算：政府按照凱恩斯主義財政思想設計的實現充分就業、緩解經濟危機的一種政策措施，事實上是一種預算政策。

以預算形式的差別為依據，國家預算可分為單式預算和複式預算；以預算分項支出的安排方式的差別為依據，國家預算可分為增量預算和零基預算。

我國的國家預算是在半封建、半殖民地社會條件下的清末憲政改良時期，參酌中西制度，從外國引進的。1889年6月11日，光緒皇帝接受變法，推行新政時，才真正提出“清理財政，籌辦預算”；1907年頒佈“清理財政章程”；‘1910年宣統皇帝又擬定“預算冊式及例言”，同時公佈了“統一國庫章程”，並逐漸形成了半封建、半殖民地性質的國家預算。中華人民共和國成立後，正式建立了新民主主義國家財政預算；1956年社會主義發行取得決定性勝利，社會主義制度在我國已經基本確立，社會主義的國家預算也隨之建立。

國家預算的作用主要體現在四個方面：

1．確定政府可獲得的資源，有利於全面安排支出。通過預算的編制，事先進行預測，使我們能掌握一年內能籌集到多少收入，並根據財力的多少和支出的需要確定支出，也就是我們常説的要量入為出。如在 2004年預算中，全國預算收入安排了23570億元，相應地安排支出26768億元(赤字3198億元)。

2．反映政府的活動範圍和方向。預算上的一收一支，決不僅僅是數字的排列，它必然要反映在政府的各項活動上。從預算收入安排上看，每一筆收入都必須落實到項目上，在某一個收入項目上徵多少收入，減多少收入，能反映出政府的政策取向。如在2004年的預算中，確定減徵農業税，就反映出國家要通過減輕種糧農户的負擔來鼓勵農民種糧的政策。從支出安排上看，國家對哪些方面增加投入，反映出國家鼓勵哪些方面的發展。如近些年來，國家每年都加大對教育、農業、科技的投入，就反映出國家重視農業、重視科教興國的政策。

3．有利於人民參與對國家事務的管理。對預算的討論決定和對預算執行的監督是人民參與國家事務管理的重要體現。預算草案編出後要送由人民代表組成的權力機關進行審查，經其批准後預算才能成立。倘若預算草案不符合人民的意願，權力機關有權進行修改，有權不予批准。國家權力機關對預算的批准，實質上是對政府工作安排的批准，體現權力機關授權政府可以幹哪些事。當預算經國家權力機關批准後，其執行還要受到權力機關的監督。政府在年度終了要向權力機關報告執行結果，權力機關對執行結果還要進行審查，並決定是否批准。

4．有利於政府活動的有序進行。由於預算對政府一年要做哪些事，做某件事要給多少錢都事先作出了安排，在新的年度開始後，徵收部門按法律規定組織收入，財政部門按預算撥付資金，相關職能部門得到資金後按事先安排開展工作。這樣就能有利於政府及其部門對所要乾的事情能早作準備，按計劃開展工作，避免工作的盲目性。

世界各國無論是聯邦制國家還是單一制國家，一般都實行分級管理，都設有中央政府和地方政府，中央政府和地方政府分別履行職能。中央政府和地方政府要行使職權，就需要有相應的財力作保證，就要設置相應的預算。

我國的國家預算由中央預算和地方預算組成。地方預算分為省、自治區、直轄市，設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區，鄉、民族鄉、鎮四級。中央預算由中央各部門預算組成，包括地方向中央上解的收人數額和中央對地方返還和補助支出的數額。地方預算由本級政府各部門預算和所屬的下級政府總預算組成。部門預算是反映一個部門全部收入和支出的預算，反映各部門為履行職責使用財政資金的情況。部門收入包括財政預算撥款、行政單位預算外資金、事業收入、事業單位經營收入及其他收入；部門支出包括用以上收入安排的各項支出。部門預算的編制單位除了政府組成部門和政府各直屬部門外，還包括其他與財政部門直接發生繳撥款關係的一級預算單位。

國家預算的形式是指預算收支表格的安排，有單式預算和複式預算之分。單式預算是將年度內的全部收入和支出在一個計劃表格中加以反映和計算。複式預算是將一年的全部收支分幾個獨立的計劃表格來反映。在我國，中央預算和地方各級政府預算應按照複式預算編制，複式預算分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。實踐中我國曾編制過經常性預算和建設性預算。經常性預算收入是各項税收收入和其他一般性收入；經常性預算支出是國家用於維持政府活動，保障國家安全和社會秩序，發展各項事業以及用於人民生活和社會等方面的開支。建設性預算收入是經常性預算結餘、專項建設性收入以及債務收入；建設性預算支出是用於各項經濟建設的支出。由於預算管理中有些改革還沒到位，實踐中感到作用不大，後來就沒有再編制複式預算。但從完善我國社會主義市場經濟機制的需要看，我國還是應編制複式預算，今後的複式預算應由一般收支預算、國有資本預算、社會保障預算和其他預算構成。

我國提交全國人大審查批准的預算包括三類表格：(1)一般預算收支表。該表反映一般預算收支規模、收入來源和支出方向，包括上一預算年度全國預算收入執行情況表、中央預算收入執行情況表、地方預算收入執行情況表、全國預算支出執行情況表、中央預算支出執行情況表、地方預算支出執行情況表；新的預算年度的全國預算收入表、中央預算收入表、地方預算收入表、全國預算支出表、中央預算支出表、地方預算支出表。(2)中央政府性基金預算收支表。政府性基金收入是指按照國務院或財政部批准的項目和標準，向企事業單位和個人徵收、募集或以政府信譽建立的、由財政部門管理、具有特定用途的各種基金(資金、附加)收入。按照規定，政府性基金實行收支兩條線管理，收入全額上繳國庫，先收後支，專款專用，並在預算上單獨編列，自求平衡，結餘結轉下年繼續使用。中央政府性基金主要包括電力建設基金、三峽工程建設基金、鐵路建設基金、民航基礎設施建設基金、港口建設費、市話初裝費基金、民航機場管理建設費、水利建設基金、外貿發展基金、碘鹽基金、旅遊發展基金、繭絲綢發展基金、供配電貼費、文化事業建設費、土地有償基金、煤代油基金、郵政專項資金、適航基金、育林基金、農網還貸資金、國家電影事業發展資金、庫區維護建設基金、煙草商業税後利潤、南水北調工程基金、森林植被恢復費等。(3)有關附表。包括中央對地方税收返還和補助支出明細表、中央財政支農支出表、中央財政科技支出表、中央財政教育支出表、中央財政社會保障支出表、中央財政醫療衞生支出表。

預算管理體制是確定中央政府與地方政府以及地方各級政府之間各級預算管理的職責權限和預算收支範圍的一項根本制度，它是財政管理體制的重要組成部分。財政管理體制有廣義和狹義兩種含義，廣義的財政管理體制包括預算管理體制、税收管理體制和財務管理體制等；狹義的財政管理體制僅指預算管理體制。在實際工作中，講財政體制時，一般是指預算管理體制。預算管理體制的核心問題是各級政府之間的收支劃分。我國預算管理體制進行過多次改革，總體上是根據“統一領導、分級管理”原則，由高度集中管理體制，到逐步實行多種形式的分級管理體制。我國現行的預算管理體制是1994年起實行的分税制財政體制。

分税制財政體制是在中央與地方各級政府之間，根據各自的職權範圍劃分税源，並以此為基礎確定各自税收權限、税務機構和協調財政收支關係的一種制度。我國從1994年開始實施以分税制為核心內容的預算管理體制。分税制財政體制的主要內容包括：

1．劃分中央、地方的支出範圍。中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費、調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。具體包括：國防費，武警經費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統管的基本建設投資，中央直屬企業的技術改造和新產品試製費，地質勘探費，由中央財政安排的支農支出，由中央負擔的國內外債務還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衞生、科學等各項事業費支出。地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。具體包括：地方行政管理費，公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術革新和新產品試製經費，支農支出，城市維護和建設經費，地方文化、教育、衞生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。

2．按税種劃分中央與地方收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的税種劃為中央税，主要有關税、消費税、進口產品消費税和增值税、中央企業所得税等；將同經濟發展直接相關的主要税種劃為中央與地方共享税，主要有增值税、資源税、證券交易税等；將適合地方徵管的税種劃為地方税，主要有營業税(不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業税)、地方企業所得税、個人所得税等，並充實地方税税種，增加地方税收入。2002年國家對所得税劃分進行了調整，自2003年起，將企業所得税和個人所得税改為中央與地方共享税。

3．確定中央財政對地方税收返還數額。按照 1993年地方實際收入以及税制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方淨上劃的收入數額(即消費税+75%的增值税－中央下劃收入)。 1993年中央淨上劃收入，全額返還地方，保證現有地方既得財力，並以此作為以後中央對地方税收返還基數。1994年後，税收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值税和消費税的平均增長率的1：0.3係數確定，即上述兩税全國平均每增長1%，中央財政對地方税收返還增長0.3%。如若 1994年以後淨上劃中央的收入達不到1993年基數，則相應扣減税收返還數額。

4．原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理。為順利推行分税制改革，1994年實行分税制後，原體制分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規範化。2002年國家對所得税劃分進行了調整，自2003年起，所得税不再按歸屬劃分，而改由中央和地方按一定比例分成。

我們這裏所説的預算管理包括預算的編制、審查批准、執行和監督。我國有關預算管理的法律主要有憲法、地方組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、預算法、審計法、全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定等。我國憲法規定，國務院行使編制和執行國家預算的職權，全國人民代表大會行使審查批准國家預算的職權，全國人大常委會行使審查批准預算調整方案和監督國家預算執行的職權。全國人大議事規則和全國人大常委會議事規則規定了全國人民代表大會、全國人大常委會、全國人大財政經濟委員會和有關專門委員會在預算審查監督中的職責、審查方法和程序。預算法明確了人大、政府、財政部門以及各有關部門、單位在預算編制、預算審批、預算執行、決算審查中的職責、作用和操作程序。審計法規定了進行預算執行情況和決算審計的對象、內容以及職權和程序。全國人大常委會關於加強中央預算審查監督的決定提出，要加強對中央預算的審查監督，並將有關人大進行預算審查監督的條文具體化，明確了全國人大常委會預算工作委員會在預算審查監督工作中的具體職責、任務和有關工作程序。