國家綜合配套改革試驗區

國家綜合配套改革試驗區，為了區別於1980年代的經濟特區，綜合配套改革試驗區常被稱為“新特區”，是中華人民共和國為了順應經濟全球化與區域經濟一體化趨勢和完善社會主義市場經濟體系內在要求，在科學發展觀指導下，國家所建立的以制度創新為主要動力，以全方位改革試點為主要特徵，對全國社會經濟發展帶來深遠影響的實驗區。國家綜合配套改革試驗區除了具有 “經濟開發區”、“經濟特區”、農村綜合改革試驗區的內涵，還涉及到社會經濟生活的方方面面的改革，是一項以全面制度體制建設的方式推進改革的系統過程。 ^[2] 

中國從2005年開始選擇上海浦東新區等12個地區作為國家綜合配套改革實驗區，2020年底實驗區完成階段性改革任務。 ^[7] 

國家設立綜合配套改革試驗區的目的，是為了探索建設和諧社會、創新區域發展模式、提升區域乃至國家競爭力的新思維、新思想、新路徑、新模式和新道路，通過選擇一批有特點和有代表性的區域進行綜合配套改革，以期為全國的經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革和社會各方面的改革提供新的經驗和思路。這是中國社會主義市場經濟發展到特定歷史階段，應對特殊的經濟發展環境做出的現實選擇，它的提出必將對未來改革和區域經濟的發展產生深遠的影響。

綜合配套改革試驗區設立的核心在於“綜合配套”，其宗旨是要改變多年形成的單純強調經濟增長的發展觀，要從經濟發展、社會發展、城鄉關係、土地開發和環境保護等多個領域推進改革，形成相互配套的管理體制和運行機制。

實施綜合配套改革試點是中國改革向縱深推進的戰略部署。實施綜合配套改革，能夠合理解決經濟體制改革的系統性和配套性，增強各方面、各領域、各層次改革的協調性、聯動性和配套性，有利於建立健全充滿活力、富有效率、更加開放的體制機制，建立起完善的社會主義市場經濟體制。

國家選擇一些符合條件的地區開展綜合配套改革試點，一方面可以以試點地區為載體，把改革和發展有機結合起來，把解決本地實際問題與攻克共性難題結合起來，實現重點突破與整體創新，率先建立起完善的社會主義市場經濟體制，為全國其他地區的綜合改革起示範作用。另一方面，可以把改革風險和試錯成本控制在一定區域之內，平穩有序推進改革進程。

2014年6月10日，國家發展改革委副秘書長範恆山在國新辦新聞發佈會上表示，到現在為止國務院已經先後批准了12個國家綜合配套改革的試驗區，這些試驗區從主題上分可以分為：開發開放的，比如上海浦東新區、天津濱海新區、深圳市的、廈門市的、義烏市的，還有統籌城鄉的，包括重慶、成都，還有‘兩型’社會建設的，包括武漢城市圈、長株潭城市羣，還有新型工業化道路探索的，包括瀋陽經濟區，還有農業現代化的，包括黑龍江省的兩大平原，還有資源型經濟轉型的，包括山西省。 ^[1] 

此外，國務院還設立多種區別於“綜合配套改革試驗區”的試驗區，如金融試驗區：浙江省温州市、廣東省珠江三角洲、福建省泉州市、雲南省廣西壯族自治區、山東省青島市。2012年3月，國務院設立浙江温州金融改革試驗區和廣西東興、內蒙古滿洲里、雲南瑞麗市國家級重點開發開放試驗區，標誌着中國進入新一輪改革時期。2014年 9月19日，中國政府網公佈了“國務院批覆支持汕頭經濟特區建設華僑經濟文化合作試驗區有關政策”，正式同意設立中國汕頭華僑經濟文化合作試驗區。

2011年，國家發改委官員表示，改革進入深化階段，原則性不再接受新的綜合配套改革試驗區的申請。

自2005年6月21日國務院批准上海浦東新區進行綜合配套改革試點以來，不少地方先後向國務院或國家發展改革委提出了開展綜合配套改革試點的申請。到2007年年底，全國共有18個省區市提出申報21個試驗區。從申報的時間看，2005年申報4個，2006年申報6個，2007年申報11個。從分佈的地區來看，東部地區申報11個，中部地區申報6個，西部地區申報4個，包括：要求列為國家綜合配套改革試驗區的河北省唐山市曹妃甸新區、江蘇省蘇州市和南京市、浙江省杭州市、浙江省台州市、廣東省廣州國家級開發區、遼寧省大連市、安徽省合肥市、河南省鄭州市和開封市、廣西北部灣經濟區、貴州省安順市，江西省贛州市，海南省三亞市，河南省技術產權交易所等。從總體上看，申請開展試點的地區都緊緊圍繞解決制約本地區經濟社會發展的矛盾和問題，力求進行體制改革和制度創新，進一步完善社會主義市場經濟體制，為科學發展、和諧發展提供了強大的動力支持和體制機制保障，取得了積極進展。

2012年3月，國務院設立中國首個金融改革試驗區，浙江温州金融改革試驗區，金融改革試驗區是中國新一輪改革的特區。

2005年6月批准成立的上海浦東新區綜合配套改革試點是第一個綜合配套改革試驗區。浦東試驗區着重探討的是政府職能的轉變，希望把經濟體制改革與其它方面改革結合起來，探索並完善社會主義市場經濟體制。這一點，從浦東新區政府職能轉變、央行二總部設在浦東等具體事件上都有所體現。

2006年5月設立的天津濱海新區綜合配套改革試驗區，探討的則是新的城市發展模式，其目的是在引進外資和先進技術，推動環渤海地區經濟發展的同時，走新型工業化道路，把增強自主創新能力作為中心環節，積極發展高新技術產業和現代服務業，提高對區域經濟的帶動作用。

2007年6月批准設立的重慶市和成都市（成渝）全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，則是為了探索改變中國城鄉二元經濟結構，希望形成統籌城鄉發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展，最終使農村居民、進城務工人員及其家屬在各個方面，享有與城市居民一樣平等的權利、均等化的公共服務和同質化的生活條件。

2007年12月國家發展與改革委員會批准武漢城市圈和長沙、株洲、湘潭（長株潭）城市羣為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區。其名稱圍繞“兩型社會”，推進經濟又好又快發展，促進經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，希望在解決資源、環境與經濟發展的矛盾問題上有所探索，避免走“先發展、後治理”的老路，切實走出一條有別於傳統模式的工業化、城市化發展新路，為推動全國體制改革、實現科學發展與社會和諧發揮示範和帶動作用。

2009年5月初《深圳市綜合配套改革總體方案》獲得國務院正式批覆通過，深圳成為綜合配套改革試點。這個方案提出了深圳“爭當科學發展示範區、改革開放先行區、自主創新領先區、現代產業集聚區、粵港澳合作先導區、法制建設模範區，強化全國經濟中心城市和國家創新型城市地位、加快建設國際化城市和中國特色社會主義示範市”的目標定位，在中國做具有特色的“新特區”。

2010年4月6日批准的瀋陽經濟區國家新型工業化綜合配套改革試驗區的主要任務是：以區域發展、企業重組、科技研發、金融創新四個方面體制機制創新為重點，緊扣走新型工業化道路主題率先突破；配套推進資源節約、環境保護、城鄉統籌、對外開放、行政管理等體制機制創新，為走新型工業化道路提供支撐平台和配套措施。

2010年12月13日，經國務院同意，國家發改委正式批覆設立“山西省國家資源型經濟綜合配套改革試驗區”。這是中國設立的第九個綜合配套改革試驗區，也是中國第一個全省域、全方位、系統性的國家級綜合配套改革試驗區，這是國務院在批覆直轄市重慶之後，首次批覆一個省的全部地區為綜改區，同時也是地域面積最大的綜改區。國家發改委副主任彭森在國新辦舉行的新聞發佈會上宣佈，山西省設立國家級資源型經濟綜合配套改革試驗區的主要任務就是：要通過深化改革，加快產業結構的優化升級和經濟結構的戰略性調整，加快科技進步和創新的步伐，建設資源節約型和環境友好型社會，統籌城鄉發展，保障和改善民生。

2011年3月4日，國務院已發文批覆同意實施《浙江省義烏市國際貿易綜合改革試點總體方案》。提出建立新型貿易方式、優化出口商品結構、加強義烏市場建設、探索現代流通新方式、推動產業轉型升級、開拓國際市場、加快“走出去”步伐、推動內外貿一體化發展、應對國際貿易摩擦和壁壘等方面的主要試點任務，並進一步提出優化國際貿易發展環境、健全金融機構體系、提升金融服務能力、改善金融生態環境、構築區域合作優勢和新型公共服務體系等保障措施。明確義烏試點的目標：到2015年，基本形成有利於科學發展的新型貿易體制框架；到2020年，率先實現貿易發展方式轉變，提升義烏在國際貿易中的戰略地位，使義烏成為轉變外貿發展方式示範區、帶動產業轉型升級的重要基地、世界領先的國際小商品貿易中心和宜商宜居宜遊的國際商貿名城。

根據《國務院關於廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗總體方案的批覆》（國函〔2011〕157號）精神，現將《廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《方案》）印發你們。請認真落實《方案》提出的各項改革措施，積極推進廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗，更好地發揮廈門市在海峽西岸經濟區改革發展中的龍頭作用，促進兩岸關係和平發展，為全國貫徹落實科學發展觀和完善社會主義市場經濟體制提供經驗與示範。

國務院總理李克強4月3日主持召開國務院常務會議，部署開展現代農業綜合配套改革試驗工作。

會議指出，發展現代農業是一項重大戰略任務，通過深化改革同步推進“新四化”建設，是持續發展經濟的重要支撐，也是富裕農民、改善民生的重要基礎。要貫徹落實今年中央一號文件精神，圍繞發展現代農業，推行綜合配套改革，推動轉變傳統的農業發展方式，提高農業綜合生產能力，提高農產品質量，提高農民收入。試點地區要創造性地開展工作，重點在創新體制機制上下功夫，先封閉運行，做到風險可控、積累經驗、以點帶面、紮實推進。有關部門要加強指導，確保各項措施落到實處。會議確定黑龍江省先行開展現代農業綜合配套改革試驗。

2012年3月28日召開的國務院常務會議批准實施《浙江省温州市金融綜合改革試驗區總體方案》，決定設立温州市金融綜合改革試驗區。要求通過體制機制創新，構建與經濟社會發展相匹配的多元化金融體系，使金融服務明顯改進，防範和化解金融風險能力明顯增強，金融環境明顯優化，為全國金融改革提供經驗。

2012年7月25日，廣東省珠江三角洲獲中國國務院批准，國務院批准《廣東省建設珠江三角洲金融改革創新綜合試驗區總體方案》。

2012年12月21日，福建省泉州市獲中國國務院批准，國務院批准《福建省泉州市金融服務實體經濟綜合改革試驗區總體方案》。

2013年11月27日，廣西壯族自治區獲中國國務院批准，國務院批准《廣西壯族自治區建設沿邊金融綜合改革試驗區總體方案》。

2014年2月10日，山東省青島市獲中國國務院批准，國務院批准《青島市財富管理金融綜合改革試驗區總體方案》。 ^[3] 

2014年9月15日，國務院正式發文《國務院關於支持汕頭經濟特區建設華僑經濟文化合作試驗區有關政策的批覆》 ^[4]  （國函〔2014〕123號），同意設立中國汕頭華僑經濟文化合作試驗區（下簡稱“汕頭華僑試驗區”）。

汕頭華僑試驗區位於汕頭市龍湖區和濠江區，包括東海岸新城，珠港新城和南濱濱海新城三個部分，總面積36平方公里，圍繞汕頭內海灣出海口，是汕頭未來城市發展的主要方向和強大依託。其中，東海岸新城的24平方公里填海工程已經全部完成，正在進行道路和橋樑等市政建設；蘇埃海底隧道作為南濱濱海新城的重要配套，將於2014年年底正式開工。

中國汕頭華僑經濟文化合作試驗區是中國目前唯一面向海外華僑華人的試驗區。在原有經濟特區的基礎上，華僑試驗區必將給汕頭帶來一股新的活力，為地方的經濟發展，國家的華僑迴歸作出不可忽視的貢獻。

2013年5月24日，《通州灣新區（南通濱海園區）總體規劃（2013-2030）》通過專家論證。

策應江蘇沿海開發國家戰略，市委、市政府決策建立南通濱海園區，開發建設通州灣。規劃建設5~30萬噸級大中小泊位相互配套、能力超10億噸的國家綜合性現代化大型深水港口羣。

通過5～10年努力，建成江蘇沿海大型深水海港羣和大規模臨港產業基地，成為江蘇發展外向型經濟重要的出海通道。 ^[5] 

為提升西部地區沿邊開放水平，國務院近日正式批准了廣西東興、雲南瑞麗、內蒙古滿洲里重點開發開放試驗區建設實施方案。方案提出，試驗區建設經過10年左右的努力，在體制機制創新、對外經貿合作、基礎設施建設、特色優勢產業發展、城鄉統籌發展、保障改善民生、生態環境保護等方面取得重大成效，新體制、新機制基本形成，試驗示範效應充分體現。17日，國家發改委在廣西東興召開“重點開發開放試驗區建設工作會議”，這標誌着重點開發開放試驗區建設進入了實質性的實施階段。 ^[6] 

回顧中國改革開放的歷程，從經濟特區到綜合配套改革試驗區的發展戰略變遷具有深刻的必然性，體現了改革所必須具有的層次性、階段性和持續性。眾所周知，經濟特區是在中國缺少對外經濟交往經驗、國內法律體系不健全的形勢下設立的，其基本的發展策略就是在一定時期內通過中央政府給予的政策優勢和區位優勢二者合力，使經濟以超出一般地區的速度成長，成為對外交流的窗口和對內示範的榜樣。

可以説，經濟特區改革符合“帕累託改進”的基本涵義，即在沒有涉及利益關係重構的情況下通過資源重新配置獲取新的收益。特區的這種改革模式迎合了改革初期所需要的漸進和慎重特點，從而使改革能在短時期內取得突破性進展和成就。

經過二十多年的探索，經濟特區成功地完成了當時的國家使命，其所探索、磨鍊與錘打的各項改革性政策也逐漸擴散開來，極大地推動了國家的整體建設。此時，改革也逐步邁進了“深水區”，各項改革正向更深層次的攻堅階段挺進。改革已不可能以經濟改革為主軸單兵推進，它已無法迴避來自行政與社會領域所產生的複雜問題，必須對改革的利益關係、民生基礎和政府結構進行重構和調整。

從國內情況而言，以往缺乏系統性、注重經濟增量的一系列單項式改革所引發的矛盾已經超越了經濟範疇，擴展為大量的社會公共問題，這些社會壓力構成了繼續深化改革的新屏障。“事實證明，改革越向深層推進，各方面、各領域的聯動性就越強，而各方面改革能否協同配套推進，不僅制約着改革的進程，而且決定着改革的成效。一些深層次的問題亟待解決，新的問題又在不斷湧現，各種矛盾相互交織，這使得改革的難度大大增加，對經濟體制改革的系統性和配套性提出了更高的要求”。從全球化競爭的角度而言，中國不少城市在經濟競爭白熱化的背景下，不顧資源、環境和社會等約束，大量使用資源和能源的粗放式經濟增長，造成了外界對中國發展模式的擔憂。中國改革如何尋找新的突破點，將經濟改革、政治改革和社會改革置於人與社會、人與自然和諧發展的框架中，就成為最近一段時間內國家的重大任務和戰略目標。

國家綜合配套改革試驗區正是在這種特定的歷史背景下應運而生的，它的建設將結合具體區域的實踐特點，先行地方政府試驗一些具有國家層面意義的重大改革開放措施，通過綜合配套改革推進區域經濟的發展。可以説，綜合配套改革試驗區將成為中國下一階段深化改革開放的前沿陣地，將擔負着探索建設和諧社會、創新區域發展模式、提升區域乃至國家競爭力的宏偉使命。

從中國正式確立國家綜合配套改革試驗區的過程看，短短的三年間，綜合配套改革已經成為當前改革開放最充滿活力的詞語。2005年6月21日，國務院總理温家寶主持召開國務院常務會議，批准上海浦東新區進行社會主義市場經濟綜合配套改革試點。從中國區域經濟發展總體佈局出發，探索新的歷史條件下區域發展的新模式，由此揭開了國家綜合配套改革試驗區建設的新時代篇章。

2006年5月26日，國務院頒佈《推進天津濱海新區開發開放有關問題的意見》，正式批准天津濱海新區成為繼上海浦東新區之後的又一國家綜合配套改革試驗區，明確天津濱海新區的功能定位是：依託京津冀、服務環渤海、輻射“三北”、面向東北亞，努力建設成為中國北方對外開放的門户、高水平的現代製造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，逐步成為經濟繁榮、社會和諧、環境優美的宜居生態型新城區。意見指出，天津濱海新區要按照黨中央、國務院的部署並從天津濱海新區的實際出發，先行試驗一些重大的改革開放措施。

2007年6月7日，國家發展和改革委員會下發《國家發展改革委關於批准重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改通知要求成都市和重慶市從實際出發，根據統籌城鄉綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領域的體制國深化改革、實現科學發展與和諧發展發揮革改革，並在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，儘快形成統籌城鄉發展的體制機制，促進城鄉經濟社會協調發展，為推動全試驗區的通知》，示範和帶動作用。2007年12月14日，國家發展和改革委員會發佈《國家發展改革委關於批准武漢城市圈和長株潭城市羣為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區的通知》，要求兩地“根據資源節約和環境友好型社會建設的要求，全面推進各個領域的改革，在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，儘快形成有利於能源資源節約和生態環境保護的體制機制，加快轉變經濟發展方式，推進經濟又好又快發展，促進經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，切實走出一條有別於傳統模式的工業化、城市化發展新路。”

此外，儘管沒有國家部門頒佈的正式“身份認定”文件，但是深圳已經獲得了足夠分量的政治授權，成為相對獨特的綜合配套改革試驗區。實際上，早在2005年11月，深圳就起草了《深圳市全面推進綜合配套改革總體方案》，其在“十一五”規劃中更是提出，要“全面推進綜合配套改革，總體部署與重點突破相結合，圍繞行政管理體制改革、經濟體制改革、社會事業和社會管理體制改革三個重點領域，集中力量改革攻堅”。2007年，深圳的綜合配套改革更加重視民生問題，突出增進民生福利，推出十項體制改革和制度創新，涵蓋就業、教育、醫療、養老、勞務工醫保、社會救助、住房保障、食品安全等有關民生的各個方面。

經國務院同意，國家發改委12月1日正式批覆設立“山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區”，這是中國設立的第九個綜合配套改革試驗區，也是中國第一個全省域、全方位、系統性的國家級綜合配套改革試驗區。山西省資源型經濟轉型綜合配套改革試驗，主要任務就是要通過深化改革，加快產業結構的優化升級和經濟結構的戰略性調整，加快科技進步和創新的步伐，建設資源節約型和環境友好型社會，統籌城鄉發展，保障和改善民生。

相較而言，上海浦東和天津濱海仍帶有一定的“經濟特區”性質，側重探索在沿海對外貿易框架下的社會經濟體制改革以及對拉動其他地區發展的效果和方式。重慶市和成都市更注重社會體質和公共事務的改革，側重城鄉統籌，着力探索“大城市帶動大農村”的城鄉均衡發展模式，以致坊間輿論稱之為“社會特區”。而新近的武漢城市圈和長株潭城市羣則具有探索新型工業化和新型城市化道路的使命，側重能源資源節約和生態環境保護。深圳的試驗特區更是明顯帶有從“經濟特區”轉向“社會特區”的色彩，不僅在經濟改革上延續原有經濟特區的優勢，還着重將社會民生問題的解決置於重要位置。總體來説，當前綜合配套改革試驗區建設都體現了較為鮮明的改革取向，並已取得了相當豐碩的成就。

1、總體目標

根據中央對上海浦東新區、天津濱海新區和深圳特區的要求來分析，建立國家綜合配套改革試驗區的總體目標是多方面的，是一個包含諸多目標的多元系統組合，主要由戰略目標、基本目標和結構目標組成。

戰略目標——國家綜合配套改革試驗區的戰略目標是率先建立起完善的社會主義市場經濟體制。

基本目標——一是改革在有條件、有代表性的地區、在一些關鍵領域和環節上先行試點並取得突破，對積極穩妥地推動全國改革開放全局具有重大意義；二是在全國形成一批新的區域創新增長極，帶動地區政治、經濟、文化和社會事業的快速發展。

結構目標——國家綜合配套改革試驗區的結構目標可以概括為：在試驗區內謀求建立“經濟市場化、政治民主化、法制健全化、社會和諧化、環境友好型”的社會主義新型社會發展模式。

2、區域發展目標

通過國家綜合配套改革試驗區形成四個方面的新區域：第一、形成全國的經濟增長極或者是帶動全國經濟增長的力量；第二、形成與國際規則、國際慣例、國際產業調整和要素重組相銜接的、具有國際競爭力的高地；第三、形成資源共享的一體化區域，要有效整合資源，建立新的比較優勢，改變過去部門分割、城鄉分割的體制；第四、形成中國深化改革擴大開放的新的特殊功能區，為全國的改革開放提供新的經驗和示範。

通過國家綜合配套改革試驗區對區域發展形成三種帶動作用：一是集聚輻射作用，通過特殊的政策和優良的發展環境，利用經濟勢能的運行規律，逐步使國家綜合配套改革試驗區成為資本、信息技術、高級人才和現代經營管理集聚的核心，從而帶動區域經濟加速增長和發展。二是結構轉換作用，通過自身的結構調整使其產業結構、產品結構不斷適應國際市場和國內市場的要求，不斷培植出具有區域特色的主導產業、主導產品系列，從而在動態發展中保持產品的市場競爭力和市場覆蓋面以及通過產業關聯和擴散效應帶動和促進周邊區域經濟轉換。三是體制示範作用，就是讓其作為改革的一個試驗場，先行探路、超前探索、積累經驗，在實踐中不斷總結完善，並將其中已經被證明是行之有效的、比較成熟的有益經驗逐漸大面積推廣。