國務院關於煤炭行業化解過剩產能實現脱困發展的意見

國發〔2016〕7號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

煤炭是我國主體能源。煤炭產業是國民經濟基礎產業，涉及面廣、從業人員多，關係經濟發展和社會穩定大局。近年來，受經濟增速放緩、能源結構調整等因素影響，煤炭需求大幅下降，供給能力持續過剩，供求關係嚴重失衡，導致企業效益普遍下滑，市場競爭秩序混亂，安全生產隱患加大，對經濟發展、職工就業和社會穩定造成了不利影響。為貫徹落實黨中央、國務院關於推進結構性改革、抓好去產能任務的決策部署，進一步化解煤炭行業過剩產能、推動煤炭企業實現脱困發展，現提出以下意見：

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經濟工作會議精神，按照“五位一體”總體佈局和“四個全面”戰略佈局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，着眼於推動煤炭行業供給側結構性改革，堅持市場倒逼、企業主體，地方組織、中央支持，綜合施策、標本兼治，因地制宜、分類處置，將積極穩妥化解過剩產能與結構調整、轉型升級相結合，實現煤炭行業扭虧脱困升級和健康發展。

（二）基本原則。

市場倒逼與政府支持相結合。充分發揮市場機制作用和更好發揮政府引導作用，用法治化和市場化手段化解過剩產能。企業承擔化解過剩產能的主體責任，地方政府負責制定落實方案並組織實施，中央給予資金獎補和政策支持。

化解產能與轉型升級相結合。嚴格控制新增產能，切實淘汰落後產能，有序退出過剩產能，探索保留產能與退出產能適度掛鈎。通過化解過剩產能，促進企業優化組織結構、技術結構、產品結構，創新體制機制，提升綜合競爭力，推動煤炭行業轉型升級。

整體推進與重點突破相結合。在重點產煤省份和工作基礎較好的地區率先突破，為整體推進探索有益經驗。以做好職工安置為重點，挖掘企業內部潛力，做好轉崗分流工作，落實好各項就業和社會保障政策，保障職工合法權益，處理好企業資產債務。

（三）工作目標。在近年來淘汰落後煤炭產能的基礎上，從2016年開始，用3至5年的時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產能，適度減少煤礦數量，煤炭行業過剩產能得到有效化解，市場供需基本平衡，產業結構得到優化，轉型升級取得實質性進展。

（四）嚴格控制新增產能。從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目應按一定比例與淘汰落後產能和化解過剩產能掛鈎，已完成淘汰落後產能和化解過剩產能任務的在建煤礦項目應由省級人民政府有關部門予以公告。

（五）加快淘汰落後產能和其他不符合產業政策的產能。安全監管總局等部門確定的13類落後小煤礦，以及開採範圍與自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區等區域重疊的煤礦，要儘快依法關閉退出。產能小於30萬噸/年且發生重大及以上安全生產責任事故的煤礦，產能15萬噸/年及以下且發生較大及以上安全生產責任事故的煤礦，以及採用國家明令禁止使用的採煤方法、工藝且無法實施技術改造的煤礦，要在1至3年內淘汰。

（六）有序退出過剩產能。

1.屬於以下情況的，通過給予政策支持等綜合措施，引導相關煤礦有序退出。

——安全方面：煤與瓦斯突出、水文地質條件極其複雜、具有強衝擊地壓等災害隱患嚴重，且在現有技術條件下難以有效防治的煤礦；開採深度超過《煤礦安全規程》規定的煤礦；達不到安全質量標準化三級的煤礦。

——質量和環保方面：產品質量達不到《商品煤質量管理暫行辦法》要求的煤礦。開採範圍與依法劃定、需特別保護的相關環境敏感區重疊的煤礦。

——技術和資源規模方面：非機械化開採的煤礦；晉、蒙、陝、寧等4個地區產能小於60萬噸/年，冀、遼、吉、黑、蘇、皖、魯、豫、甘、青、新等11個地區產能小於30萬噸/年，其他地區產能小於9萬噸/年的煤礦；開採技術和裝備列入《煤炭生產技術與裝備政策導向（2014年版）》限制目錄且無法實施技術改造的煤礦；與大型煤礦井田平面投影重疊的煤礦。

——其他方面：長期虧損、資不抵債的煤礦；長期停產、停建的煤礦；資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦；不承擔社會責任、長期欠繳税款和社會保障費用的煤礦；其他自願退出的煤礦。

2.對有序退出範圍內屬於滿足林區、邊遠山區居民生活用煤需要或承擔特殊供應任務的煤礦，經省級人民政府批准，可以暫時保留。保留的煤礦原則上要實現機械化開採。

3.探索實行煤炭行業“存去掛鈎”。除工藝先進、生產效率高、資源利用率高、安全保障能力強、環境保護水平高、單位產品能源消耗低的先進產能外，對其他保留產能探索實行“存去掛鈎”，通過重新確定產能、實行減量生產等多種手段壓減部分現有產能。

（七）推進企業改革重組。穩妥推動具備條件的國有煤炭企業發展混合所有制經濟，完善現代企業制度，提高國有資本配置和運行效率。鼓勵大型煤炭企業兼併重組中小型企業，培育一批大型煤炭企業集團，進一步提高安全、環保、能耗、工藝等辦礦標準和生產水平。利用3年時間，力爭單一煤炭企業生產規模全部達到300萬噸/年以上。

（八）促進行業調整轉型。鼓勵發展煤電一體化，引導大型火電企業與煤炭企業之間參股。火電企業參股的煤炭企業產能超過該火電企業電煤實際消耗量的一定比例時，在發電量計劃上給予該火電企業獎勵。加快研究制定商品煤系列標準和煤炭清潔利用標準。鼓勵發展煤炭洗選加工轉化，提高產品附加值；按照《現代煤化工建設項目環境准入條件（試行）》，有序發展現代煤化工。鼓勵利用廢棄的煤礦工業廣場及其周邊地區，發展風電、光伏發電和現代農業。加快煤層氣產業發展，合理確定煤層氣勘查開採區塊，建立煤層氣、煤炭協調開發機制，處理好煤炭、煤層氣礦業權重疊地區資源開發利用問題，對一定期限內規劃建井開採的區域，按照煤層氣開發服務於煤炭開發的原則，採取合作或調整煤層氣礦業權範圍等方式，優先保證煤炭開發需要，並有效利用煤層氣資源。開展低濃度瓦斯採集、提純和利用技術攻關，提高煤礦瓦斯利用率。

（九）嚴格治理不安全生產。進一步加大煤礦安全監管監察工作力度，開展安全生產隱患排查治理，對存在重大安全隱患的煤礦責令停產整頓。嚴厲打擊證照不全、數據資料造假等違法生產行為，對安全監控系統不能有效運行、煤與瓦斯突出礦井未按規定落實區域防突措施、安全費用未按要求提取使用、不具備安全生產條件的煤礦，一律依法依規停產整頓。

（十）嚴格控制超能力生產。全面實行煤炭產能公告和依法依規生產承諾制度，督促煤礦嚴格按公告產能組織生產，對超能力生產的煤礦，一律責令停產整改。引導企業實行減量化生產，從2016年開始，按全年作業時間不超過276個工作日重新確定煤礦產能，原則上法定節假日和週日不安排生產。對於生產特定煤種、與下游企業機械化連續供應以及有特殊安全要求的煤礦企業，可在276個工作日總量內實行適度彈性工作日製度，但應制定具體方案，並向當地市級以上煤炭行業管理部門、行業自律組織及指定的徵信機構備案，自覺接受行業監管和社會監督。

（十一）嚴格治理違法違規建設。對基本建設手續不齊全的煤礦，一律責令停工停產，對拒不停工停產、擅自組織建設生產的，依法實施關閉。強化事中事後監管，建立和完善煤炭生產要素採集、登記、公告與核查制度，落實井下生產佈局和技術裝備管理規定，達不到國家規定要求的煤礦一律停產並限期整改，整改後仍達不到要求的，限期退出。有關部門要聯合懲戒煤礦違法違規建設生產行為。

（十二）嚴格限制劣質煤使用。完善煤炭產業發展規劃，停止核准高硫高灰煤項目，依法依規引導已核准的項目暫緩建設、正在建設的項目壓縮規模、已投產的項目限制產量。落實商品煤質量管理有關規定，加大對京津冀、長三角、珠三角等地區銷售使用劣質散煤情況的檢查力度。按照有關規定繼續限制劣質煤進口。

（十三）加強獎補支持。設立工業企業結構調整專項獎補資金，按規定統籌對地方化解煤炭過剩產能中的人員分流安置給予獎補，引導地方綜合運用兼併重組、債務重組和破產清算等方式，加快處置“殭屍企業”，實現市場出清。使用專項獎補資金要結合地方任務完成進度、困難程度、安置職工情況等因素，對地方實行梯級獎補，由地方政府統籌用於符合要求企業的職工安置。具體辦法由相關部門另行制定。

（十四）做好職工安置。要把職工安置作為化解過剩產能工作的重中之重，堅持企業主體作用與社會保障相結合，細化措施方案，落實保障政策，維護職工合法權益。安置計劃不完善、資金保障不到位以及未經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案，不得實施。

1.挖掘企業內部潛力。採取協商薪酬、靈活工時、培訓轉崗等方式，穩定現有工作崗位，對採取措施不裁員或少裁員的生產經營困難企業，通過失業保險基金髮放穩崗補貼。支持創業平台建設和職工自主創業，積極培育適應煤礦職工特點的創業創新載體，將返鄉創業試點範圍擴大到礦區，通過加大專項建設基金投入等方式，提升創業服務孵化能力，培育接續產業集羣，引導職工就地就近創業就業。

2.對符合條件的職工實行內部退養。對距離法定退休年齡5年以內的職工經自願選擇、企業同意並簽訂協議後，依法變更勞動合同，企業為其發放生活費並繳納基本養老保險費和基本醫療保險費。職工在達到法定退休年齡前，不得領取基本養老金。

3.依法依規解除、終止勞動合同。企業確需與職工解除勞動關係的，應依法支付經濟補償，償還拖欠的職工在崗期間工資和補繳社會保險費用，並做好社會保險關係轉移接續手續等工作。企業主體消亡時，依法與職工終止勞動合同，對於距離法定退休年齡5年以內的職工，可以由職工自願選擇領取經濟補償金，或由單位一次性預留為其繳納至法定退休年齡的社會保險費和基本生活費，由政府指定的機構代發基本生活費、代繳基本養老保險費和基本醫療保險費。

4.做好再就業幫扶。通過技能培訓、職業介紹等方式，促進失業人員再就業或自主創業。對就業困難人員，要加大就業援助力度，通過開發公益性崗位等多種方式予以幫扶。對符合條件的失業人員按規定發放失業保險金，符合救助條件的應及時納入社會救助範圍，保障其基本生活。

（十五）加大金融支持。

1.金融機構對經營遇到困難但經過深化改革、加強內部管理仍能恢復市場競爭力的骨幹煤炭企業，要加強金融服務，保持合理融資力度，不搞“一刀切”。支持企業通過發債替代高成本融資，降低資金成本。

2.運用市場化手段妥善處置企業債務和銀行不良資產，落實金融機構呆賬核銷的財税政策，完善金融機構加大抵債資產處置力度的財税支持政策。研究完善不良資產批量轉讓政策，支持銀行加快不良資產處置進度，支持銀行向金融資產管理公司打包轉讓不良資產，提高不良資產處置效率。

3.支持社會資本參與企業併購重組，鼓勵保險資金等長期資金創新產品和投資方式，參與企業併購重組，拓展併購資金來源。完善併購資金退出渠道，加快發展相關產權的二級交易市場，提高資金使用效率。

4.嚴厲打擊企業逃廢銀行債務行為，依法保護債權人合法權益。地方政府建立企業金融債務重組和不良資產處置協調機制，組織協調相關部門支持金融機構做好企業金融債務重組和不良資產處置工作。

（十六）盤活土地資源。支持退出煤礦用好存量土地，促進礦區更新改造和土地再開發利用。煤炭產能退出後的劃撥用地，可以依法轉讓或由地方政府收回。地方政府收回原劃撥土地使用權後的出讓收入，可按規定通過預算安排用於支付產能退出企業職工安置費用。對用地手續完備的騰讓土地，轉產為生產性服務業等國家鼓勵發展行業的，可在5年內繼續按原用途和土地權利類型使用土地。

（十七）鼓勵技術改造。鼓勵和支持煤礦企業實施機械化、自動化改造，重點創新煤炭地質保障與高效建井關鍵技術，煤炭無人和無害化、無煤柱自成巷開採技術，推廣保水充填開採、智能開採和特殊煤層開採等綠色智慧礦山關鍵技術，提升大型煤炭開採先進裝備製造水平。

（十八）其他支持政策。加快推進國有煤炭企業分離辦社會職能，儘快移交“三供一業”（供水、供電、供熱和物業管理），解決政策性破產遺留問題。支持煤炭企業按規定緩繳採礦權價款。支持煤炭企業以採礦權抵押貸款，增加週轉資金。改進國有煤炭企業業績考核機制，根據市場變化情況科學合理確定企業經營業績考核目標。調整完善煤炭出口政策，鼓勵優勢企業擴大對外出口。嚴格執行反不正當競爭法、反壟斷法，嚴肅查處違法違規競爭行為，維護公平競爭市場秩序。

（十九）加強組織領導。相關部門要建立化解煤炭過剩產能和脱困升級工作協調機制，加強綜合協調，制定實施細則，督促任務落實，統籌推進各項工作。各有關省級人民政府對本地區化解煤炭過剩產能工作負總責，要成立領導小組，任務重的市、縣和重點企業要建立相應領導機構和工作推進機制。國務院國資委牽頭組織實施中央企業化解煤炭過剩產能工作。各有關省級人民政府、國務院國資委要根據本意見研究提出產能退出總規模、分企業退出規模及時間表，據此制訂實施方案及配套政策，報送國家發展改革委。

（二十）強化監督檢查。建立健全目標責任制，把各地區化解過剩產能目標落實情況列為落實中央重大決策部署監督檢查的重要內容，加強對化解過剩產能工作全過程的監督檢查。各地區要將化解過剩產能任務年度完成情況向社會公示，建立舉報制度。強化考核機制，引入第三方機構對各地區任務完成情況進行評估，對未完成任務的地方和企業要予以問責。國務院相關部門要適時組織開展專項督查。

（二十一）做好行業自律。行業協會要引導煤炭企業依法經營、理性競爭，在“信用中國”網站和全國企業信用信息公示系統上公示企業依法依規生產承諾書，引入相關中介、評級、徵信機構參與標準確認、公示監督等工作。化解煤炭過剩產能標準和結果向社會公示，加強社會監督，實施守信激勵、失信懲戒。

（二十二）加強宣傳引導。要通過報刊、廣播、電視、互聯網等方式，廣泛深入宣傳化解煤炭過剩產能的重要意義和經驗做法，加強政策解讀，迴應社會關切，形成良好的輿論環境。

國務院

2016年2月1日

（此件公開發布） ^[2] 

2016年2月1日，國務院印發《關於煤炭行業化解過剩產能實現脱困發展的意見》（簡稱《意見》）。《意見》明確，在近年來淘汰落後煤炭產能的基礎上，從2016年開始，用3至5年的時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產能。

“十二五”期間，全國累計淘汰落後煤礦7250處、落後產能5.6億噸。但煤炭行業產能過剩仍十分突出，《意見》的出台也是切中了煤炭行業困境的癥結。

2015年末，秦皇島港5500大卡市場動力煤平倉均價370元/噸，已跌至2004年水平，煤炭行業虧損面超過90%。行業不景氣的背後，核心是供需關係的失衡。

中國煤炭工業協會副會長姜智敏分析，一方面，受經濟增速放緩、經濟結構優化、能源結構變化、生態環境約束等因素影響，2012年以來煤炭需求增速放緩，2014年煤炭需求減少2.9%，2015年預計下降4%左右；另一方面，近10年煤炭採選業固定資產投資大幅增加，目前現有生產能力40億噸左右，在建規模11億噸。與煤炭消費需求相比，煤炭產能過剩問題突出。

受我國能源資源稟賦條件等因素的限制，未來較長一個時期，煤炭在我國能源結構中仍將佔主導地位。煤炭工業的發展，對國家能源安全和國民經濟發展至關重要。

《意見》提出，要將積極穩妥化解過剩產能與結構調整、轉型升級相結合，實現煤炭行業扭虧脱困升級和健康發展，包括鼓勵發展煤電一體化，鼓勵發展煤炭洗選加工轉化，提高產品附加值，等等。

截至2015年底，全國煤礦數量1.08萬處，其中年產30萬噸以下的小型煤礦7000多處，產量僅佔10%左右。煤礦數量多、集中度不高的現狀，是煤炭行業去產能的難點。“化解煤炭行業過剩產能，推動供需平衡，要將近期和中長期策略相結合。”中國煤炭工業協會副秘書長、政策研究部主任張宏説。從中長期來看，此次《意見》從控制新增、淘汰落後等多個方面明確了去產能的“路線圖”。在控制新增產能方面，《意見》明確，從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目。在淘汰落後產能方面，《意見》提出，對13類落後小煤礦等要儘快依法關閉退出；對產能小於30萬噸/年且發生重大及以上安全生產責任事故的煤礦，要在1至3年內淘汰。在過剩產能退出方面，《意見》提出，要對長期虧損、資不抵債的煤礦，長期停產、停建的煤礦，以及資源枯竭、資源賦存條件差的煤礦，通過給予政策支持等綜合措施，引導其有序退出。

《意見》還提出，鼓勵大型煤炭企業兼併重組中小型企業，培育一批大型煤炭企業集團。利用3年時間，力爭單一煤炭企業生產規模全部達到300萬噸/年以上。

國家發展改革委副主任連維良介紹，大量小煤礦生產力水平較低，資源不能充分利用，同時市場主體過多也加劇市場無序競爭。因此，要鼓勵大型煤炭企業對中小型煤礦進行兼併重組，推動產業結構邁向中高端。

從近期來看，《意見》進一步明確了“四個嚴格治理”的路徑，即嚴格治理不安全生產，嚴格控制超能力生產，嚴格治理違法違規建設，嚴格限制劣質煤使用。這也是去年以來我國推動煤炭合理開發、高效利用和市場供需平衡的重要抓手。

化解過剩產能，會涉及產業調整、人員變動，職工就業和社會穩定也是社會各界最為關心的部分。這其中，首先要明確政府和企業的定位。《意見》提出，充分發揮市場機制作用和更好發揮政府引導作用，用法治化和市場化手段化解過剩產能。企業承擔化解過剩產能的主體責任，地方政府負責制定落實方案並組織實施，中央給予資金獎補和政策支持。國家發展改革委主任徐紹史近日説，政府有一定的政策儲備來支持化解過剩產能，地方政府也會比較穩妥地處理職工安置、企業債務和銀行貸款問題。

在資金和人員安置上，《意見》提出，設立工業企業結構調整專項獎補資金，按規定統籌對地方化解煤炭過剩產能中的人員分流安置給予獎補。“要把職工安置作為化解過剩產能工作的重中之重。”《意見》提出，安置計劃不完善、資金保障不到位以及未經職工代表大會或全體職工討論通過的職工安置方案，不得實施。

《意見》還明確了四個方面的職工安置辦法：一是挖掘企業內部潛力，對採取措施不裁員或少裁員的生產經營困難企業，通過失業保險基金髮放穩崗補貼。二是對符合條件的職工實行內部退養。三是企業確需與職工解除勞動關係的，應依法支付經濟補償，並做好社會保險關係轉移接續手續等工作。四是通過技能培訓、職業介紹等方式，促進失業人員再就業或自主創業。

針對當前企業經營困難的狀況，《意見》提出，金融機構對經營遇到困難但經過深化改革、加強內部管理仍能恢復市場競爭力的骨幹煤炭企業，要加強金融服務，保持合理融資力度，不搞“一刀切”。 ^[3] 

國務院近日公佈《關於煤炭行業化解過剩產能實現脱困發展的意見》，對化解煤炭行業過剩產能提出了全方位的指導思想，並提出了化解過剩產能的目標：從2016年開始，用3年～5年時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。 ^[4] 

《關於煤炭行業化解過剩產能實現脱困發展的意見》（以下簡稱《意見》）提出目標：在近年來淘汰落後煤炭產能的基礎上，從2016年開始用3年～5年的時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。

從去產能體量上分析，較符合市場預期。測算2014年至今市場已主動退出產能約兩億噸。在此基礎上再退出產能5億噸，合計去除產能7億噸，符合市場預期。

《意見》中對於退出過剩產能的標準，充分考慮了不同地區的資源、市場狀況，並沒有採用“一刀切”的方式，這將很大程度上提高政策的可執行性。

鼓勵大型煤炭企業兼併重組中小型企業，利用3年時間，力爭單一煤炭企業生產規模全部達到300萬噸/年以上。分析認為，這一舉措將有效促進各地區煤炭企業的兼併重組，甚至將會引發新一輪的煤炭資源大整合。

設立工業企業結構調整專項獎補資金，按規定統籌對地方化解煤炭過剩產能中的人員分流安置給予獎補。

這方面基本符合市場預期。據瞭解，目前各地方政府、企業以及企業員工方面均對這一政策持歡迎和積極配合的態度，相關方面阻力較小，甚至在2016年因此去產能進度將會超預期。

對仍能恢復市場競爭力的骨幹煤炭企業，金融機構要加強金融服務和支持。

運用市場化手段妥善處置企業債務和銀行不良資產。這一政策明確了政府將不會對商業銀行不良貸款進行“兜底”。預計隨着煤炭行業去產能的穩步推進，礦業不良貸款將逐步顯現並得到妥善處置。