國務院關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定

20世紀80年代以前，機關事業單位和企業職工的退休制度雖然也是分別按照不同政策法規執行的，但都是單位自己負擔退休費用，待遇確定和調整機制也大體一致，都是與計劃經濟相適應的。黨的十二屆三中全會後，經濟體制改革轉向以城市為中心、以國有企業改革為重點。隨着社會主義市場經濟體制的逐步建立，國有企業由原來的統收統支逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權；在這一背景下，再延續企業自管職工退休的制度，難以適應市場平等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩定、可靠的養老保障，由“企業保險”轉向“社會保險”迫在眉睫，勢在必行。因此，從80年代開始就進行了地方性改革探索。90年代以後，逐步在全國範圍建立了統籌互濟的社會化養老保險制度，均衡了企業之間的退休費用負擔，最終形成了社會統籌與個人賬户相結合的基本養老保險制度模式。後來，這一制度又擴大到各類所有制企業和城鎮靈活就業人員等羣體。到2014年底，已覆蓋城鎮3.38億職工和退休人員。而機關事業單位，由於不像企業那樣處於經濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規範的公務員制度和事業單位人事管理制度，而養老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。

機關事業單位現行退休制度實行近60年，對保障退休人員生活、穩定幹部隊伍，發揮了重要作用。但隨着社會主義市場經濟的發展，也逐步暴露出一些矛盾。從制度內部看，主要有兩個問題：一是機關事業單位的退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區和單位，特別是一些基層事業單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付。二是機關事業單位工作人員退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現工作人員整個職業生涯的勞動貢獻。從全社會的角度看，也有兩個突出問題：一是由於制度模式不同，機關事業單位與企業之間養老保險關係相互轉移接續困難，制約了人力資源合理流動和有效配置。二是機關事業單位與企業之間的退休費（養老金）待遇確定和調整難以統籌協調，同類人員之間的待遇差距拉大，產生不平衡。

20世紀90年代以來，一些地區和行業對改革機關事業單位養老保險制度進行了探索，先後有28個省市開展了局部試點，全國約2100萬人參加。按照國家統一部署，部分科研院所和經營性文化事業單位相繼啓動“事業轉企業”改革。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革配套推進。這些改革，由於沒有更高層次的整體設計，政策的統一性、規範性不足，因而並未從總體上、根本上改變現行退休制度；但把改革中的主要矛盾梳理得越來越清晰，也取得了一些局部經驗，為全面實施改革奠定了實踐基礎。 ^[1-2] 

2013年3月以來，人力資源和社會保障部會同發展改革委、財政部、社保基金理事會、全國總工會組成部際研究工作小組，聯合開展養老保險頂層設計研究；同時委託國務院發展研究中心、中國社會科學院、中國人民大學、浙江大學和國際勞工組織、世界銀行、國際社會保障協會7家國內外研究機構開展平行研究；還部署省級有關部門結合實際開展研究，形成了多項研究成果，其中包括機關事業單位養老保險制度改革的初步思路。此外，全國人大、全國政協也分別組織了專門調研。

2014年，按照黨中央部署，制定機關事業單位養老保險制度改革方案被列為全面深化改革的重點任務。我部會同有關部門對此集中進行了深入研究，總結地方探索和局部試點經驗，廣泛聽取各方面意見，反覆測算論證，形成了改革方案。

2014年11月16日和12月11日，國務院常務會議和中央政治局常委會先後審議通過了改革方案。2015年初，印發了國務院《決定》。

“一個統一”就是：機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬户相結合的基本養老保險制度，都實行單位和個人繳費，都實行與繳費相掛鈎的養老金待遇計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。在此基礎上，形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險並行的兩大制度平台，並可相互銜接，從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系。

“五個同步”：一是機關與事業單位同步改革，避免單獨對事業單位退休制度改革引起不平衡。二是職業年金與基本養老保險制度同步建立，在優化保障體系結構的同時保持待遇水平總體不降低。三是養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，在增加工資的同時實行個人繳費。四是待遇確定機制與調整機制同步完善，退休待遇計發辦法突出體現多繳多得，今後待遇調整要綜合考慮經濟發展、物價水平、工資增長等因素，並與企業退休人員等羣體統籌安排，體現再分配更加註重公平的原則。五是改革在全國範圍同步實施，防止地區之間出現先改與後改的矛盾。“五個同步”突出了改革的系統性和協調性，綜合平衡前後左右的各種關係，有助於形成社會共識，保證改革順利推進。 ^[3] 

改革的重點政策主要有9項。

第一，改革的範圍。確定為按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員參加機關事業單位養老保險。這樣規定，與現行機關事業單位編制管理和經費保障制度是相適應的。納入改革範圍的單位和人員，實行社會統籌與個人賬户相結合的基本養老保險，從而根本改變了制度模式，從單位保障變為社會保障。

第二，繳費的基數和比例。規定單位及其工作人員都要繳納養老保險費。單位按工資總額的20%繳費；個人按本人繳費工資的8%繳費，本人繳費工資高於當地職工平均工資3倍的部分不納入繳費基數，低於平均工資60%的以60%為基數繳費，即“300%封頂、60%託底”。個人繳費全部計入個人賬户，統一計息。這與企業職工基本養老保險政策是基本一致的，有利於實現制度之間的銜接。這是養老保障籌資機制的重大變革，從較為單一的由財政供款為主的渠道變為單位和個人繳費、財政承擔養老保險基金的兜底責任的多渠道籌資，形成單位、個人、政府共擔的新機制。

第三，基本養老金待遇計發辦法。改革後，基本養老金待遇分為兩部分：一是基礎養老金，以社會平均工資和本人繳費工資的平均值為基數，每繳費1年計發1個百分點，即繳費年限越長，待遇水平越高。二是個人賬户養老金，累計歷年個人繳費的本息，除以規定的計發月數。從國務院《決定》附件“個人賬户養老金計發月數表”可以看出：同樣年齡退休的，計發月數相同，所以繳費越多，待遇水平越高；而同樣個人賬户積累的，退休越晚，計發月數越少，即除數越小，因而待遇水平越高。這是對退休養老待遇確定機制的重大改革，由原來按“最終工資”的一定比例分檔計發退休費，改為主要按照本人歷年繳費多少、繳費期長短來計算養老金標準，工作人員的職務、工資變動可以精細計算到每年、甚至每個月，能夠充分體現個人全部職業生涯所作貢獻。這樣規定，也是與企業職工的基本養老金待遇計發辦法相一致的，更加公平，也更富有激勵性，有利於引導單位為每個職工、每個在職職工為自己將來養老保障依法履行繳費義務。

第四，改革前後待遇的銜接政策。總的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。“老人”是指改革前已退休的人員，他們原待遇維持不變，並參加今後的待遇調整。“新人”是指改革後新參加工作的人員，他們將來退休時，基本養老金為基礎養老金與個人賬户養老金兩部分之和。“中人”是指改革前參加工作、改革後退休的人員，是目前數量最大的羣體。對他們“逐步過渡”的政策，主要是兩條：一是他們在改革前的沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”，將來退休時在發給基礎養老金和個人賬户養老金的同時，再依據視同繳費年限長短等因素髮給過渡性養老金。二是設定一定期限的過渡期，在過渡期內實行養老待遇的新老計發辦法對比，“保低限高”，這樣，基本可以保證原有的待遇水平不降低。隨着“中人”逐漸退休、“新人”越來越多，過渡性的政策安排逐步弱化，新制度逐漸居於主體地位，體現了平穩過渡的改革方針。

第五，基本養老金待遇的調整。改革後，機關事業單位退休人員待遇調整不再與同職級在職職工增長工資直接掛鈎，而是與企業退休人員以及城鄉老年居民基本養老待遇調整統籌考慮。這也是一個重大變革，有利於避免相互攀比，逐步建立起兼顧各類人員的養老保障待遇調整機制。

第六，嚴格基金管理和監督。規定具備條件的省（區、市）可以從改革一開始就實行省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，並積極創造條件，加快向省級統籌過渡。機關事業單位養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。基金納入社會保障基金財政專户，實行收支兩條線管理，專款專用，確保安全。

第七，養老保險關係轉續。規定參保人在機關事業單位養老保險制度內同一統籌範圍轉移，只轉養老保險關係，不轉統籌基金；在同一制度內跨統籌範圍轉移，或者在機關事業單位和企業之間轉移養老保險關係的，要在轉移個人賬户累計儲存額的同時轉移部分統籌基金。無論哪種轉移方式，工作人員轉移前後的繳費年限（含視同繳費年限）連續計算，以維護其合法權益。這一政策，打通了機關事業單位工作人員橫向流動時養老保險關係難以轉續銜接的“瓶頸”，有利於促進人力資源的合理流動和優化配置。

第八，建立職業年金。職業年金在機關事業單位實施，資金來源由兩部分構成：單位按工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費，兩部分資金構成的職業年金基金都實行個人賬户管理。工作人員退休時，依據其職業年金積累情況和相關約定按月領取職業年金待遇。這有利於構建多層次養老保險體系，優化機關事業單位退休人員養老待遇結構。

第九，加強經辦服務。機關事業單位養老保險原則上實行屬地化管理。各地社會保險經辦機構按照國家統一的業務經辦流程和信息系統，開展經辦管理服務，普遍發放社會保障卡，退休人員基本養老金由社保機構確保按時足額支付，提供方便快捷的服務，從而更好地保障退休人員的基本生活和合法權益。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，根據《中華人民共和國社會保險法》等相關規定，為統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公平、可持續的養老保險制度，國務院決定改革機關事業單位工作人員養老保險制度。

一、改革的目標和基本原則。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和黨中央、國務院決策部署，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立於機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。改革應遵循以下基本原則：

（一）公平與效率相結合。既體現國民收入再分配更加註重公平的要求，又體現工作人員之間貢獻大小差別，建立待遇與繳費掛鈎機制，多繳多得、長繳多得，提高單位和職工參保繳費的積極性。

（二）權利與義務相對應。機關事業單位工作人員要按照國家規定切實履行繳費義務，享受相應的養老保險待遇，形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。

（三）保障水平與經濟發展水平相適應。立足社會主義初級階段基本國情，合理確定基本養老保險籌資和待遇水平，切實保障退休人員基本生活，促進基本養老保險制度可持續發展。

（四）改革前與改革後待遇水平相銜接。立足增量改革，實現平穩過渡。對改革前已退休人員，保持現有待遇並參加今後的待遇調整；對改革後參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革後退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。

（五）解決突出矛盾與保證可持續發展相促進。統籌規劃、合理安排、量力而行，準確把握改革的節奏和力度，先行解決城鎮職工基本養老保險制度不統一的突出矛盾，再結合養老保險頂層設計，堅持精算平衡，逐步完善相關制度和政策。

二、改革的範圍。本決定適用於按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員。

三、實行社會統籌與個人賬户相結合的基本養老保險制度。基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費（以下簡稱單位繳費）的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費（以下簡稱個人繳費）的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬户，全部由個人繳費形成。個人工資超過當地上年度在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數；低於當地上年度在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。

個人賬户儲存額只用於工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公佈的記賬利率計算利息，免徵利息税。參保人員死亡的，個人賬户餘額可以依法繼承。

四、改革基本養老金計發辦法。本決定實施後參加工作、個人繳費年限累計滿15年的人員，退休後按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬户養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬户養老金月標準為個人賬户儲存額除以計發月數，計發月數根據本人退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定（詳見附件）。

本決定實施前參加工作、實施後退休且繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，按照合理銜接、平穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人賬户養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短髮給過渡性養老金。具體辦法由人力資源社會保障部會同有關部門制定並指導實施。

本決定實施後達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，其基本養老保險關係處理和基本養老金計發比照《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》（人力資源社會保障部令第13號）執行。

本決定實施前已經退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。

機關事業單位離休人員仍按照國家統一規定發給離休費，並調整相關待遇。

五、建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活。

六、加強基金管理和監督。建立健全基本養老保險基金省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府徵收、管理和支付的責任。機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。基金實行嚴格的預算管理，納入社會保障基金財政專户，實行收支兩條線管理，專款專用。依法加強基金監管，確保基金安全。

七、做好養老保險關係轉移接續工作。參保人員在同一統籌範圍內的機關事業單位之間流動，只轉移養老保險關係，不轉移基金。參保人員跨統籌範圍流動或在機關事業單位與企業之間流動，在轉移養老保險關係的同時，基本養老保險個人賬户儲存額隨同轉移，並以本人改革後各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移基金，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移基金。轉移後基本養老保險繳費年限（含視同繳費年限）、個人賬户儲存額累計計算。

八、建立職業年金制度。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休後，按月領取職業年金待遇。職業年金的具體辦法由人力資源社會保障部、財政部制定。

九、建立健全確保養老金髮放的籌資機制。機關事業單位及其工作人員應按規定及時足額繳納養老保險費。各級社會保險徵繳機構應切實加強基金徵繳，做到應收盡收。各級政府應積極調整和優化財政支出結構，加大社會保障資金投入，確保基本養老金按時足額髮放，同時為建立職業年金制度提供相應的經費保障，確保機關事業單位養老保險制度改革平穩推進。

十、逐步實行社會化管理服務。提高機關事業單位社會保險社會化管理服務水平，普遍發放全國統一的社會保障卡，實行基本養老金社會化發放。加強街道、社區人力資源社會保障工作平台建設，加快老年服務設施和服務網絡建設，為退休人員提供方便快捷的服務。

十一、提高社會保險經辦管理水平。各地要根據機關事業單位工作人員養老保險制度改革的實際需要，加強社會保險經辦機構能力建設，適當充實工作人員，提供必要的經費和服務設施。人力資源社會保障部負責在京中央國家機關及所屬事業單位基本養老保險的管理工作，同時集中受託管理其職業年金基金。中央國家機關所屬京外單位的基本養老保險實行屬地化管理。社會保險經辦機構應做好機關事業單位養老保險參保登記、繳費申報、關係轉移、待遇核定和支付等工作。要按照國家統一制定的業務經辦流程和信息管理系統建設要求，建立健全管理制度，由省級統一集中管理數據資源，實現規範化、信息化和專業化管理，不斷提高工作效率和服務質量。

十二、加強組織領導。改革機關事業單位工作人員養老保險制度，直接關係廣大機關事業單位工作人員的切身利益，是一項涉及面廣、政策性強的工作。各地區、各部門要充分認識改革工作的重大意義，切實加強領導，精心組織實施，向機關事業單位工作人員和社會各界準確解讀改革的目標和政策，正確引導輿論，確保此項改革順利進行。各地區、各部門要按照本決定製定具體的實施意見和辦法，報人力資源社會保障部、財政部備案後實施。人力資源社會保障部要會同有關部門制定貫徹本決定的實施意見，加強對改革工作的協調和指導，及時研究解決改革中遇到的問題，確保本決定的貫徹實施。

本決定自2014年10月1日起實施，已有規定與本決定不一致的，按照本決定執行。 ^[4] 

國務院

2015年1月3日

有利於統籌推進城鄉養老保障體系建設。黨中央把全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系作為全面建成小康社會的重要目標之一。隨着城鄉居民養老保險制度的全面建立，廣大農村和城鎮居民普遍參保，加上企業職工和其他就業羣體，社會化的養老保險制度已經覆蓋了全國8.3億多人；只有5000多機關事業單位職工和退休人員遊離在養老保險制度之外，成為制度全覆蓋的“短板”和“空白”。距離全面建成小康社會的目標期只有6年時間，改革機關事業單位養老保險制度，是加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設、確保實現第一個“一百年”目標的重大舉措。

有利於促進機關事業單位深化改革。按照公務員法的規定，開始實行公務員辭職辭退制度，部分地區還開展了公務員聘任制試點；事業單位也正在加快分類改革，推行全員聘用制。建立統籌互濟、社會化管理的養老保險制度，有利於分散單位的退休費用負擔，確保機關事業單位養老金髮放，維護工作人員的合法權益，是形成能進能出、合理流動的用人機制的有力制度保證。

有利於逐步化解“待遇差”的矛盾。機關事業單位工作人員個人不繳費而享受較高水平的退休費、權利與義務不對應，成為社會熱議的焦點矛盾之一。改革後，機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現制度公平和規則公平。

有利於全面體現工作人員的勞動貢獻。將現行退休費計發辦法改為按繳費水平、繳費年限確定基本養老金待遇，多繳多得、長繳多得，能夠更加全面地體現機關事業單位工作人員整個職業生涯的勞動貢獻，進一步增強激勵性。 ^[3] 

新華網：在全面深化改革的背景下，養老金“並軌”改革決定的公佈，邁出實現公平養老的關鍵一步。一方面，這關鍵的一步着實不容易，凸顯中央迴應社會期待、力促養老公平的改革決心；另一方面，改革剛剛起步，還有一系列配套制度政策急需完善細化，確保改革穩妥推進，順利落地。 ^[5] 

人民網：鋭意改革是新一屆中央領導集體最醒目的執政標籤，啃動硬骨頭是新一屆政府最鮮亮的治理名片。如今，養老領域多年未決的難題開始破解，得民心，遂民願。這次機關事業單位養老改革，吸取了試點改革失敗的教訓，做出了科學的頂層設計、畫好了完備的路徑藍圖，令社會各界信服。 ^[6] 

湖北省武漢市網友：又是一項福利制度，32個贊

西藏網友“西陲兵者”：期待多年的養老制並軌終於來臨。贊！

山東省青島市網友：支持，公平。公正

江蘇省網友：大快人心深得民意

河南省鄭州市網友：這才能維護社會的公平正義，拉近社會貧富差距。

網友“落破土豆”：表示沒看懂！請用大白話給解釋下！

網友“小靈妖”：職業年金是什麼意思，如果一個公務員今後離職了，個人繳納的職業年金如何處理？

網友“軍jun_9556”：實行機關事業養老單獨建賬，雙軌制破了嗎？

遼寧省瀋陽市網友：真的變了嗎？

網友“王沂and”：多少家長拼關係花大錢把孩子送進體制內的單位？有的甚至想送沒關係沒錢還眼紅，人們都覺得這才是穩定，才是幸福，這就是現實但也是畸形的社會型態。年輕人不談理想不談熱情只求老有所依？不管政策如何走，希望它可以引導人民到達一個更公平，更本真的狀態。

網友“有點小壞的彭大帥”：這個方案能夠確定下來也算是我們國家的進步，更是無數人努力的結果~~~但是我還請政府公佈一下，之前公司幫我們繳納的社保統籌基金用到哪裏去了，因為平時都只能查詢員工自己繳納的部分。

網友“我是毛壞壞”：如果為了實現公平，其實就不要區分企事業單位了，工作單位不論，養老醫療一致，才能實現人人平等呢。 ^[7]