國務院關於加強農村留守兒童關愛保護工作的意見

近年來，隨着中國經濟社會發展和工業化、城鎮化進程推進，一些地方農村勞動力為改善家庭經濟狀況、尋求更好發展，走出家鄉務工、創業，但受工作不穩定和居住、教育、照料等客觀條件限制，有的選擇將未成年子女留在家鄉交由他人監護照料，導致大量農村留守兒童出現。農村勞動力外出務工為我國經濟建設作出了積極貢獻，對改善自身家庭經濟狀況起到了重要作用，客觀上為子女的教育和成長創造了一定的物質基礎和條件，但也導致部分兒童與父母長期分離，缺乏親情關愛和有效監護，出現心理健康問題甚至極端行為，遭受意外傷害甚至不法侵害。這些問題嚴重影響兒童健康成長，影響社會和諧穩定，各方高度關注，社會反響強烈。進一步加強農村留守兒童關愛保護工作，為廣大農村留守兒童健康成長創造更好的環境，是一項重要而緊迫的任務。 ^[1] 

留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六週歲的未成年人。農村留守兒童問題是我國經濟社會發展中的階段性問題，是我國城鄉發展不均衡、公共服務不均等、社會保障不完善等問題的深刻反映。近年來，各地區、各有關部門積極開展農村留守兒童關愛保護工作，對促進廣大農村留守兒童健康成長起到了積極作用，但工作中還存在一些薄弱環節，突出表現在家庭監護缺乏監督指導、關愛服務體系不完善、救助保護機制不健全等方面，農村留守兒童關愛保護工作制度化、規範化、機制化建設亟待加強。

農村留守兒童和其他兒童一樣是祖國的未來和希望，需要全社會的共同關心。做好農村留守兒童關愛保護工作，關係到未成年人健康成長，關係到家庭幸福與社會和諧，關係到全面建成小康社會大局。黨中央、國務院對做好農村留守兒童關愛保護工作高度重視。加強農村留守兒童關愛保護工作、維護未成年人合法權益，是各級政府的重要職責，也是家庭和全社會的共同責任。各地區、各有關部門要充分認識加強農村留守兒童關愛保護工作的重要性和緊迫性，增強責任感和使命感，加大工作力度，採取有效措施，確保農村留守兒童得到妥善監護照料和更好關愛保護。

（一）指導思想。全面落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照國務院決策部署，以促進未成年人健康成長為出發點和落腳點，堅持依法保護，不斷健全法律法規和制度機制，堅持問題導向，強化家庭監護主體責任，加大關愛保護力度，逐步減少兒童留守現象，確保農村留守兒童安全、健康、受教育等權益得到有效保障。

（二）基本原則。

堅持家庭盡責。落實家庭監護主體責任，監護人要依法盡責，在家庭發展中首先考慮兒童利益；加強對家庭監護和委託監護的督促指導，確保農村留守兒童得到妥善監護照料、親情關愛和家庭温暖。

堅持政府主導。把農村留守兒童關愛保護工作作為各級政府重要工作內容，落實縣、鄉鎮人民政府屬地責任，強化民政等有關部門的監督指導責任，健全農村留守兒童關愛服務體系和救助保護機制，切實保障農村留守兒童合法權益。

堅持全民關愛。充分發揮村（居）民委員會、羣團組織、社會組織、專業社會工作者、志願者等各方面積極作用，着力解決農村留守兒童在生活、監護、成長過程中遇到的困難和問題，形成全社會關愛農村留守兒童的良好氛圍。

堅持標本兼治。既立足當前，完善政策措施，健全工作機制，着力解決農村留守兒童監護缺失等突出問題；又着眼長遠，統籌城鄉發展，從根本上解決兒童留守問題。

（三）總體目標。家庭、政府、學校盡職盡責，社會力量積極參與的農村留守兒童關愛保護工作體系全面建立，強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等農村留守兒童救助保護機制有效運行，侵害農村留守兒童權益的事件得到有效遏制。到2020年，未成年人保護法律法規和制度體系更加健全，全社會關愛保護兒童的意識普遍增強，兒童成長環境更為改善、安全更有保障，兒童留守現象明顯減少。

（一）強化家庭監護主體責任。父母要依法履行對未成年子女的監護職責和撫養義務。外出務工人員要儘量攜帶未成年子女共同生活或父母一方留家照料，暫不具備條件的應當委託有監護能力的親屬或其他成年人代為監護，不得讓不滿十六週歲的兒童脱離監護單獨居住生活。外出務工人員要與留守未成年子女常聯繫、多見面，及時瞭解掌握他們的生活、學習和心理狀況，給予更多親情關愛。父母或受委託監護人不履行監護職責的，村（居）民委員會、公安機關和有關部門要及時予以勸誡、制止；情節嚴重或造成嚴重後果的，公安等有關機關要依法追究其責任。

（二）落實縣、鄉鎮人民政府和村（居）民委員會職責。縣級人民政府要切實加強統籌協調和督促檢查，結合本地實際制定切實可行的農村留守兒童關愛保護政策措施，認真組織開展關愛保護行動，確保關愛保護工作覆蓋本行政區域內所有農村留守兒童。鄉鎮人民政府（街道辦事處）和村（居）民委員會要加強對監護人的法治宣傳、監護監督和指導，督促其履行監護責任，提高監護能力。村（居）民委員會要定期走訪、全面排查，及時掌握農村留守兒童的家庭情況、監護情況、就學情況等基本信息，並向鄉鎮人民政府（街道辦事處）報告；要為農村留守兒童通過電話、視頻等方式與父母聯繫提供便利。鄉鎮人民政府（街道辦事處）要建立翔實完備的農村留守兒童信息台賬，一人一檔案，實行動態管理、精準施策，為有關部門和社會力量參與農村留守兒童關愛保護工作提供支持；通過黨員幹部上門家訪、駐村幹部探訪、專業社會工作者隨訪等方式，對重點對象進行核查，確保農村留守兒童得到妥善照料。縣級民政部門及救助管理機構要對鄉鎮人民政府（街道辦事處）、村（居）民委員會開展的監護監督等工作提供政策指導和技術支持。

（三）加大教育部門和學校關愛保護力度。縣級人民政府要完善控輟保學部門協調機制，督促監護人送適齡兒童、少年入學並完成義務教育。教育行政部門要落實免費義務教育和教育資助政策，確保農村留守兒童不因貧困而失學；支持和指導中小學校加強心理健康教育，促進學生心理、人格積極健康發展，及早發現並糾正心理問題和不良行為；加強對農村留守兒童相對集中學校教職工的專題培訓，着重提高班主任和宿舍管理人員關愛照料農村留守兒童的能力；會同公安機關指導和協助中小學校完善人防、物防、技防措施，加強校園安全管理，做好法治宣傳和安全教育，幫助兒童增強防範不法侵害的意識、掌握預防意外傷害的安全常識。中小學校要對農村留守兒童受教育情況實施全程管理，利用電話、家訪、家長會等方式加強與家長、受委託監護人的溝通交流，瞭解農村留守兒童生活情況和思想動態，幫助監護人掌握農村留守兒童學習情況，提升監護人責任意識和教育管理能力；及時瞭解無故曠課農村留守兒童情況，落實輟學學生登記、勸返復學和書面報告制度，勸返無效的，應書面報告縣級教育行政部門和鄉鎮人民政府，依法採取措施勸返復學；幫助農村留守兒童通過電話、視頻等方式加強與父母的情感聯繫和親情交流。寄宿制學校要完善教職工值班制度，落實學生宿舍安全管理責任，豐富校園文化生活，引導寄宿學生積極參與體育、藝術、社會實踐等活動，增強學校教育吸引力。

（四）發揮羣團組織關愛服務優勢。各級工會、共青團、婦聯、殘聯、關工委等羣團組織要發揮自身優勢，積極為農村留守兒童提供假期日間照料、課後輔導、心理疏導等關愛服務。工會、共青團要廣泛動員廣大職工、團員青年、少先隊員等開展多種形式的農村留守兒童關愛服務和互助活動。婦聯要依託婦女之家、兒童之家等活動場所，為農村留守兒童和其他兒童提供關愛服務，加強對農村留守兒童父母、受委託監護人的家庭教育指導，引導他們及時關注農村留守兒童身心健康狀況，加強親情關愛。殘聯要組織開展農村留守殘疾兒童康復等工作。關工委要組織動員廣大老幹部、老戰士、老專家、老教師、老模範等離退休老同志，協同做好農村留守兒童的關愛與服務工作。

（五）推動社會力量積極參與。加快孵化培育社會工作專業服務機構、公益慈善類社會組織、志願服務組織，民政等部門要通過政府購買服務等方式支持其深入城鄉社區、學校和家庭，開展農村留守兒童監護指導、心理疏導、行為矯治、社會融入和家庭關係調適等專業服務。充分發揮市場機制作用，支持社會組織、愛心企業依託學校、社區綜合服務設施舉辦農村留守兒童託管服務機構，財税部門要依法落實税費減免優惠政策。

（一）建立強制報告機制。學校、幼兒園、醫療機構、村（居）民委員會、社會工作服務機構、救助管理機構、福利機構及其工作人員，在工作中發現農村留守兒童脱離監護單獨居住生活或失蹤、監護人喪失監護能力或不履行監護責任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外傷害或不法侵害等情況的，應當在第一時間向公安機關報告。負有強制報告責任的單位和人員未履行報告義務的，其上級機關和有關部門要嚴肅追責。其他公民、社會組織積極向公安機關報告的，應及時給予表揚和獎勵。

（二）完善應急處置機制。公安機關要及時受理有關報告，第一時間出警調查，有針對性地採取應急處置措施，強制報告責任人要協助公安機關做好調查和應急處置工作。屬於農村留守兒童單獨居住生活的，要責令其父母立即返回或確定受委託監護人，並對父母進行訓誡；屬於監護人喪失監護能力或不履行監護責任的，要聯繫農村留守兒童父母立即返回或委託其他親屬監護照料；上述兩種情形聯繫不上農村留守兒童父母的，要就近護送至其他近親屬、村（居）民委員會或救助管理機構、福利機構臨時監護照料，並協助通知農村留守兒童父母立即返回或重新確定受委託監護人。屬於失蹤的，要按照兒童失蹤快速查找機制及時開展調查。屬於遭受家庭暴力的，要依法制止，必要時通知並協助民政部門將其安置到臨時庇護場所、救助管理機構或者福利機構實施保護；屬於遭受其他不法侵害、意外傷害的，要依法制止侵害行為、實施保護；對於上述兩種情形，要按照有關規定調查取證，協助其就醫、鑑定傷情，為進一步採取干預措施、依法追究相關法律責任打下基礎。公安機關要將相關情況及時通報鄉鎮人民政府（街道辦事處）。

（三）健全評估幫扶機制。鄉鎮人民政府（街道辦事處）接到公安機關通報後，要會同民政部門、公安機關在村（居）民委員會、中小學校、醫療機構以及親屬、社會工作專業服務機構的協助下，對農村留守兒童的安全處境、監護情況、身心健康狀況等進行調查評估，有針對性地安排監護指導、醫療救治、心理疏導、行為矯治、法律服務、法律援助等專業服務。對於監護人家庭經濟困難且符合有關社會救助、社會福利政策的，民政及其他社會救助部門要及時納入保障範圍。

（四）強化監護干預機制。對實施家庭暴力、虐待或遺棄農村留守兒童的父母或受委託監護人，公安機關應當給予批評教育，必要時予以治安管理處罰，情節惡劣構成犯罪的，依法立案偵查。對於監護人將農村留守兒童置於無人監管和照看狀態導致其面臨危險且經教育不改的，或者拒不履行監護職責六個月以上導致農村留守兒童生活無着的，或者實施家庭暴力、虐待或遺棄農村留守兒童導致其身心健康嚴重受損的，其近親屬、村（居）民委員會、縣級民政部門等有關人員或者單位要依法向人民法院申請撤銷監護人資格，另行指定監護人。

（一）為農民工家庭提供更多幫扶支持。各地要大力推進農民工市民化，為其監護照料未成年子女創造更好條件。符合落户條件的要有序推進其本人及家屬落户。符合住房保障條件的要納入保障範圍，通過實物配租公共租賃住房或發放租賃補貼等方式，滿足其家庭的基本居住需求。不符合上述條件的，要在生活居住、日間照料、義務教育、醫療衞生等方面提供幫助。倡導用工單位、社會組織和專業社會工作者、志願者隊伍等社會力量，為其照料未成年子女提供便利條件和更多幫助。公辦義務教育學校要普遍對農民工未成年子女開放，要通過政府購買服務等方式支持農民工未成年子女接受義務教育；完善和落實符合條件的農民工子女在輸入地參加中考、高考政策。

（二）引導扶持農民工返鄉創業就業。各地要大力發展縣域經濟，落實國務院關於支持農民工返鄉創業就業的一系列政策措施。中西部地區要充分發揮比較優勢，積極承接東部地區產業轉移，加快發展地方優勢特色產業，加強基本公共服務，制定和落實財政、金融等優惠扶持政策，落實定向減税和普遍性降費政策，為農民工返鄉創業就業提供便利條件。人力資源社會保障等有關部門要廣泛宣傳農民工返鄉創業就業政策，加強農村勞動力的就業創業技能培訓，對有意願就業創業的，要有針對性地推薦用工崗位信息或創業項目信息。

（一）加強組織領導。各地要將農村留守兒童關愛保護工作納入重要議事日程，建立健全政府領導，民政部門牽頭，教育、公安、司法行政、衞生計生等部門和婦聯、共青團等羣團組織參加的農村留守兒童關愛保護工作領導機制，及時研究解決工作中的重大問題。民政部要牽頭建立農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度，會同有關部門在2016年上半年開展一次全面的農村留守兒童摸底排查，依託現有信息系統完善農村留守兒童信息管理功能，健全信息報送機制。各級婦兒工委和農民工工作領導小組要將農村留守兒童關愛保護作為重要工作內容，統籌推進相關工作。各地民政、公安、教育等部門要強化責任意識，督促有關方面落實相關責任。要加快推動完善未成年人保護相關法律法規，進一步明確權利義務和各方職責，特別要強化家庭監護主體責任，為農村留守兒童關愛保護工作提供有力法律保障。

（二）加強能力建設。統籌各方資源，充分發揮政府、市場、社會的作用，逐步完善救助管理機構、福利機構場所設施，滿足臨時監護照料農村留守兒童的需要。加強農村寄宿制學校建設，促進寄宿制學校合理分佈，滿足農村留守兒童入學需求。利用現有公共服務設施開闢兒童活動場所，提供必要託管服務。各級財政部門要優化和調整支出結構，多渠道籌措資金，支持做好農村留守兒童關愛保護工作。各地要積極引導社會資金投入，為農村留守兒童關愛保護工作提供更加有力的支撐。各地區、各有關部門要加強農村留守兒童關愛保護工作隊伍建設，配齊配強工作人員，確保事有人幹、責有人負。

（三）強化激勵問責。各地要建立和完善工作考核和責任追究機制，對認真履責、工作落實到位、成效明顯的，要按照國家有關規定予以表揚和獎勵；對工作不力、措施不實、造成嚴重後果的，要追究有關領導和人員責任。對貢獻突出的社會組織和個人，要適當給予獎勵。

（四）做好宣傳引導。加強未成年人保護法律法規和政策措施宣傳工作，開展形式多樣的宣傳教育活動，強化政府主導、全民關愛的責任意識和家庭自覺履行監護責任的法律意識。建立健全輿情監測預警和應對機制，理性引導社會輿論，及時迴應社會關切，宣傳報道先進典型，營造良好社會氛圍。

各省（區、市）要結合本地實際，制定具體實施方案。對本意見的執行情況，國務院將適時組織專項督查。

國務院

2016年2月4日

（此件公開發布） ^[1] 

2016年2月4日，國務院印發《關於加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（國發〔2016〕13號，以下簡稱《意見》），對農村留守兒童關愛保護工作進行安排和部署。為加強新聞媒體宣傳報道效果，加深社會各界對《意見》的理解和認識，現就《意見》有關重點內容説明如下：

一、關於《意見》的重要意義和突破性內容

《意見》抓住了農村留守兒童關愛保護工作中的突出問題和薄弱環節，針對完善關愛服務體系和健全救助保護機制這兩個重點環節，提出了有針對性的政策安排和系統性的頂層制度設計，主要有以下突破性內容：一是強化家庭監護主體責任，依法提出加強家庭監護監督指導的政策措施，對於釐清家庭和政府的責任，督促外出務工父母依法履行監護職責，具有強烈的現實針對性；二是依法設計了包括強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等環節在內的救助保護機制，彌補了農村留守兒童關愛服務工作的政策短板，有助於遏制侵害留守兒童權益、衝擊社會心理底線的極端事件發生；三是依次明確家庭、政府、學校和社會責任，構建家庭、政府、學校、社會齊抓共管的關愛服務體系。《意見》既強調了現行有效政策，又有新的措施安排，部門職責任務明確，組織保障措施有力，內容全面、重點突出，操作性較強。

二、關於及時發現報告和救助保護處於困境的農村留守兒童

為及時救助保護處於監護缺失或監護不力等危險處境的農村留守兒童，有效遏制侵害農村留守兒童權益的事件，《意見》依據《未成年人保護法》等法律和政策規定，以強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預為關鍵環節設計了環環相扣的救助保護機制。強制報告機制明確了強制報告主體、報告要求，詳細列明瞭強制報告情形，確定公安機關為受理主體，並鼓勵其他公民、社會組織積極報告。應急處置機制明確了公安機關接到報告後第一時間出警調查、應急處置的職責和處置措施。評估幫扶機制要求鄉鎮人民政府（街道辦事處）會同民政部門、公安機關對處於困境的農村留守兒童情況進行調查評估，提供針對性幫扶。監護干預機制要求公安機關依法對虐待或遺棄農村留守兒童的父母或受委託監護人進行批評教育、治安處罰或立案偵查，要求有關單位和組織依法申請撤銷拒不履行監護職責或嚴重侵害農村留守兒童合法權益的監護人監護資格。健全上述四個機制，有利於及時保護處於危險處境的農村留守兒童，有效遏制侵害農村留守兒童權益、衝擊社會心理底線的極端事件發生。

三、關於關愛保護力量和資源的合理分佈配置

《意見》針對完善農村留守兒童關愛保護體系進行了系統設計和考慮。一是村（居）民委員會定期走訪、全面排查，及時掌握農村留守兒童的家庭情況、監護情況、就學情況等基本信息；二是鄉鎮人民政府（街道辦事處）建立詳實完備的農村留守兒童信息台賬，實行一人一檔，動態管理，並對重點對象進行核查，確保農村留守兒童得到妥善照料；三是縣級人民政府加強對羣團組織、社會力量等各類關愛服務資源的統籌協調和組織引導，加強對相關部門、鄉鎮人民政府的督促檢查，確保每一個農村留守兒童都得到關愛服務；四是以強制報告、應急處置等為主要環節的農村留守兒童救助保護機制，能夠及時發現面臨困境的農村留守兒童，有效處置侵害農村留守兒童合法權益事件。通過上述四種措施應該能夠妥善解決和避免出現關愛服務扎堆和關愛保護不足並存的現象，確保關愛保護工作覆蓋所有農村留守兒童。

四、關於鄉鎮人民政府和村（居）民委員會的屬地責任

鄉鎮人民政府是最基層一級政府，承擔執行上級國家行政機關決定和命令，管理本行政區域內行政工作的職責，承擔為人民羣眾提供社會管理和公共服務的屬地責任。農村留守兒童家庭住所及日常學習生活都在鄉鎮人民政府屬地範圍內，鄉鎮人民政府應該為農村留守兒童及其家庭提供關愛保護服務，也能直接、快捷、有效地為農村留守兒童及其家庭提供關愛保護服務，這是政府責任的重要體現，因此《意見》突出了鄉鎮人民政府的屬地責任，明確鄉鎮人民政府承擔加強監護監督指導、進行重點核查、建立信息台賬、開展評估幫扶等職責任務。

《民法通則》規定村（居）民委員會具有指定監護人和擔任監護人的職責，《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》規定村（居）委會要教育村（居）民履行法律規定的義務，《未成年人保護法》規定村（居）委會要勸誡和制止父母或其他監護人不依法履行監護職責或侵害未成年人合法權益的行為，因此《意見》對村（居）民委員會承擔強制報告責任，做好家庭監護隨訪、監護監督指導等工作提出了明確要求。

五、關於羣團組織的重要作用

工會、共青團、婦聯、殘聯、關工委等羣團組織一直在開展農村留守兒童關愛服務工作，取得了豐富的實踐經驗和良好的社會效應。羣團組織可以發揮方法靈活、形式多樣、貼近基層、靠近一線等獨特優勢，積極為農村留守兒童提供假期日間照料、課後輔導、心理疏導等關愛服務。工會、共青團可以動員廣大職工、團員青年等開展多種形式的農村留守兒童關愛服務活動。婦聯組織可以依託婦女之家、兒童之家等活動場所，加強家庭教育指導，為農村留守兒童和其他兒童提供關愛服務。殘聯組織可以開展農村留守殘疾兒童康復等工作。關工委組織可以動員廣大老幹部、老戰士、老專家、老教師、老模範等離退休老同志，協同做好農村留守兒童的關愛與保護工作。

六、關於農村留守兒童關愛保護工作和未成年人社會保護試點工作的關係

民政部自2013年6月以來推動開展未成年人社會保護試點工作，目的在於推動構建以家庭監護干預為核心的新型未成年人社會保護制度，探索建立“監測預防、發現報告、調查評估、幫扶干預”工作機制，構建覆蓋城鄉的未成年人保護網絡，形成“家庭、社會、政府”三位一體的未成年人保護工作格局。目前全國已有近300個市、縣開展試點工作，江蘇等8個省份實現試點工作在地級市全覆蓋，各試點地區積極爭取黨委政府印發工作方案，健全領導協調機制，拓展延伸救助保護範圍，成立專職保護機構，搭建社會力量參與平台，建立發現報告機制，構建轉介幫扶機制，依法開展家庭監護干預工作，126個流浪未成年人救助保護中心經編制部門批准更名轉型為未成年人保護中心，作為試點地區的南京市出台了《南京市未成年人保護條例》，明確由民政部門牽頭未成年人保護工作，明確未成年人保護專門行政機構和服務機構，試點工作初步成效得到各方面的充分肯定，試點工作探索實踐的發現報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等工作機制已經納入《意見》之中。強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等救助保護機制適用於包括農村留守兒童在內的所有未成年人，而開展未成年人社會保護試點工作的核心目標就是推動建立健全以家庭監護干預為核心，以監測預防、發現報告、調查評估、幫扶干預等工作機制為主要內容的新型未成年人社會保護制度。此外，民政部去年已啓動基層兒童福利服務體系建設試點工作，在全國101個縣、1000個村推動形成以市、縣兒童福利機構為骨幹，以鄉鎮、村（居）委會為依託，以村（居）兒童福利主任、兒童福利督導員為工作力量的基層兒童福利工作體系。下一步，我部將以落實《意見》為契機，統籌推進政策措施、保護機制、服務體系、工作力量和資源配置等方面整合運行。 ^[3]