國務院關於加強地方政府性債務管理的意見

國發〔2014〕43號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　為加強地方政府性債務管理，促進國民經濟持續健康發展，根據黨的十八大、十八屆三中全會精神，現提出以下意見：

(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，切實防範化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

(二)基本原則。

疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規範的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。

分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

規範管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。

防範風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防範和化解財政金融風險。

穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規範管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。

(一)賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批准，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

(二)建立規範的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債採取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

(三)推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

(四)加強政府或有債務監管。剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的範圍內，並根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。

(一)對地方政府債務實行規模控制。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批准的限額。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准，分地區限額由財政部在全國人大或其常委會批准的地方政府債務規模內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算並報國務院批准。

(二)嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批准的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批准。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。

(三)把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

(一)建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警範圍的債務高風險地區，要積極採取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務餘額的規模和增長速度。

(二)建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啓動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，並追究相關人員責任。

(三)嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進一步規範土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。

(一)完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。對於中央出台的重大政策措施如棚户區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。

(二)建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脱離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

(三)強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監管規定，向屬於政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規範信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，並按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。

(一)抓緊將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬於政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別後的政府存量債務逐級彙總上報國務院批准後，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關係不變，償債資金要按照預算管理要求規範管理。

(二)積極降低存量債務利息負擔。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。

(三)妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關係，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。

(四)確保在建項目後續融資。地方政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決後續融資。

各地區、各部門要高度重視，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協調機制，統籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監督，促進完善債務管理制度，防範風險，規範管理，提高資金使用效益。各地區、各部門要切實履行職責，加強協調配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。 ^[1-2] 

國務院

2014年9月21日

政府適度規範舉債，能夠彌補建設資金不足，符合代際公平原則，也是國際通行做法。長期以來，地方政府主要通過融資平台公司等方式舉借政府性債務，為促進經濟社會發展起到了積極作用。同時，由於沒有賦予地方政府規範的舉債權限，缺乏全面系統的管理機制，難以有效發揮政府信用低成本融資的優勢和債務資金使用效益，局部地區風險不容忽視，長期來看難以持續，不能適應轉變發展方式、穩定經濟增長和完善國家治理的需要。主要表現在：地方政府舉債缺乏明渠，一些地方違法違規融資較為普遍；債務管理“借、用、還”脱節，一些地方多頭舉債問題突出，債務資金大多沒有納入預算管理，舉借和使用缺乏人大和社會的有效監督，重借不重還；一些地方政府主要通過企業舉債，在政府信用之外支付不必要的成本，融資成本高企；一些地區債務增長過快，風險不容忽視等。這些問題如不採取綜合治理措施，局部地區風險有可能成為經濟社會持續健康發展的隱患。

地方政府性債務問題事關全局，黨中央、國務院高度重視，全國人大給予了大力指導及支持。近年來，國務院有關部門和地方政府認真按照中央部署，積極採取有效措施完善相關制度，加強債務審計，化解存量債務，清理規範地方政府融資平台公司等，取得了積極成效。黨的十八屆三中全會提出要建立規範合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，今年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務管理的相關要求。6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財税體制改革總體方案》，提出了規範地方政府性債務管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規範舉債的規定。9月23日，國務院印發《關於加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。 ^[3] 

《意見》的指導思想是：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，切實防範化解財政金融風險，促進國民經濟持續健康發展。

《意見》明確，加強地方政府性債務管理主要遵循以下原則：一是疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規範的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規舉債。二是分清責任。明確政府和企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還，風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。三是規範管理。對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。四是防範風險。牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防範和化解財政金融風險。五是穩步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩健。在規範管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。 ^[3] 

圍繞建立規範的地方政府舉債融資機制，《意見》主要內容包括：一是通過明確舉債主體、規範舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎麼借”的問題。二是通過控制舉債規模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決好“怎麼管”的問題。三是通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎麼還”的問題。此外，為確保改革平穩過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目後續融資，又要切實防範風險。 ^[3] 

依據新修改的預算法，《意見》明確，允許地方依法適度舉債。為切實規範地方政府舉債行為，《意見》就舉債主體、舉債方式、舉債規模、舉債程序等方面提出了具體要求：一是明確舉債主體。經國務院批准的省、自治區、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。剝離融資平台公司政府融資職能。二是規範舉債方式。地方政府舉債採取政府債券方式。對沒有收益的公益性事業發展舉借的一般債務，發行一般債券融資，主要靠一般公共預算收入償還；對有一定收益的公益性事業發展舉借的專項債務，發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。同時，積極推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP模式），吸引社會資本參與公益性項目建設並獲得合理回報，既拓寬社會資本投資渠道，也減輕政府舉債壓力。三是嚴格舉債程序。地方政府在國務院批准的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批准。

《意見》同時明確，剝離融資平台公司政府融資職能。對以前主要通過融資平台公司融資建設的項目，規範後主要有三個渠道：一是對商業房地產開發等經營性項目，要與政府脱鈎，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。 ^[3] 

為進一步規範政府債務管理，提高資金效益，《意見》明確：

一是控制舉債規模。地方政府債務實行限額管理。一般債務和專項債務規模都要納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准。需要説明的是，中央對地方的規模控制，只是設定地方舉債的上限。在不突破上限的前提下，地方舉債的實際規模由本級人大或其常委會決定。

二是限定債務用途。地方政府舉借的債務只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。《意見》同時強調建立對違規使用債務資金的懲罰機制，要求地方政府不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途。

三是納入預算管理。政府債務資金是政府公共資源的重要組成部分，需要未來的財政收入償還，按照政府預算統一性與完整性的原則，應當納入政府預算統一管理。《意見》明確，將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，或有債務確需政府承擔償債責任的，償債資金要納入預算管理。此外，為全面加強財政風險管理，《意見》強調，政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質也要納入相應政府預算管理。 ^[3] 

從近年審計和統計結果看，地方償債情況總體良好。同時，一些地方也存在償債責任不清、償債意識不強、償債機制不健全等問題。對此，《意見》明確建立地方政府償債約束機制：

一是劃清償債責任。硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其債務負有償還責任。分清政府債務和企業債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔。

二是建立風險預警。評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。列入風險預警範圍的債務高風險地區，要積極採取措施，加大償債力度，逐步降低風險。

三是完善應急處置。制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府難以自行償還債務時，及時啓動應急處置預案和責任追究機制。

同時，與一些國家的政府債務主要用於消費性支出不同，我國的政府性債務主要用於經濟社會發展和人民生活條件改善相關的項目建設，大多有相應的資產和收入作為償債保障，發生償債違約的風險也相對低些。

為有效化解風險，在建立長效機制的同時，《意見》還對妥善處理存量債務提出了明確措施：

一是在清理甄別的基礎上，對地方政府及其部門舉借的債務，以及企事業單位舉借的債務中屬於政府應當償還的部分，納入預算管理。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，允許各地區申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產償還債務。

二是對企事業單位債務中不屬於政府應當償還的部分，要遵循市場規則處理，減少行政干預。地方政府要指導和督促有關債務舉借單位，加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統籌安排償債資金。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協議約定，做出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關係，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。 ^[3] 

建立規範的地方政府性債務管理機制，是全面深化財税體制改革的重要一環。推進這項改革，既要積極推進，也要謹慎穩健，做好新老轉換之間的順利銜接。為確保改革平穩過渡，切實發揮債務資金對穩增長的積極促進作用，《意見》對確保在建項目後續資金提出了明確措施：一是要求地方政府要統籌各類資金，優先保障項目續建和收尾。二是允許地方申請發行政府債券置換高利短期債務，降低利息負擔，騰出更多資金用於重點項目建設。三是對重新審核符合國家有關規定的在建項目，有融資協議的允許繼續按協議融資；確實沒有其他建設資金來源的，鼓勵採用政府與社會資本合作模式，或通過地方政府債券解決後續融資。 ^[3] 

為建立健全地方政府違規舉債行為監督制約機制，《意見》提出：

一是明確責任主體。強調責任落實，明確各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任，地方各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。

二是建立全方位的監督機制。通過將債務納入預算管理，明確地方政府舉債規模和債務收支要報人大批准，接受人大監督。通過建立地方政府性債務公開制度，明確各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。通過建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場，接受市場監督和約束。

三是完善考核問責機制。明確把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。建立對違法違規融資和違規使用政府債務資金的懲罰機制，加大對地方政府債務管理的監督檢查力度。對脱離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。金融機構等違法違規提供政府性融資的，要按照商業銀行法、銀行業監督管理法等法律法規追究相關機構和人員的責任。 ^[3]