國務院辦公廳關於發展銀髮經濟增進老年人福祉的意見

《意見》強調，發展銀髮經濟，事關國家發展全局，事關人民福祉。各地區、各部門要在黨中央集中統一領導下，完善工作機制，加強統籌協調，推動各項任務落實落細。 ^[3] 

國辦發〔2024〕1號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

銀髮經濟是向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和，涉及面廣、產業鏈長、業態多元、潛力巨大。為積極應對人口老齡化，培育經濟發展新動能，提高人民生活品質，經國務院同意，現就發展銀髮經濟、增進老年人福祉提出如下意見。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，着力推動高質量發展，堅持以人民為中心的發展思想，實施積極應對人口老齡化國家戰略，堅持盡力而為、量力而行，推動有效市場和有為政府更好結合，促進事業產業協同，加快銀髮經濟規模化、標準化、集羣化、品牌化發展，培育高精尖產品和高品質服務模式，讓老年人共享發展成果、安享幸福晚年，不斷實現人民對美好生活的嚮往。

（一）擴大老年助餐服務。引導餐飲企業、物業服務企業、公益慈善組織發展老年助餐，推動養老機構面向社會開展老年助餐服務。引導外賣平台、物流企業等經營主體參與老年助餐配送。完善多元籌資機制，允許有條件的地方給予老年助餐服務機構一定的運營補助或綜合性獎勵補助。支持各地結合經濟發展水平和財力狀況，按規定對享受助餐服務的老年人給予補貼或發放老年助餐消費券。

（二）拓展居家助老服務。鼓勵養老機構、家政企業、物業服務企業開展居家養老上門服務。支持社區助浴點、流動助浴車、入户助浴等多種業態發展。培育發展專業助老陪護機構，支持與養老機構共享資源，拓展陪護場景。鼓勵零售服務商、社會工作服務機構等拓展助老服務功能，提供生活用品代購、家政預約、代收代繳、掛號取藥等服務。

（三）發展社區便民服務。聚焦一刻鐘社區生活圈，建設改造一批社區便民消費服務中心等設施，引導老年日用產品實體店合理佈局，鼓勵商場、超市等開設老年專區或便捷窗口。推進完整社區建設，發展社區嵌入式服務設施，推動物流配送、智能快遞櫃、蔬菜直通車等進社區。

（四）優化老年健康服務。加強綜合醫院、中醫醫院老年醫學科建設，提高老年病防治水平，推動老年健康領域科研成果轉化。加快建設康復醫院、護理院（中心、站）、安寧療護機構，加強基層醫療衞生機構康復護理、健康管理等能力建設，鼓勵拓展醫養結合服務，推動建設老年友善醫療機構。鼓勵醫療機構通過日間康復、家庭病牀、上門巡診等方式將康復服務延伸至社區和家庭，支持開展老年康復評定、康復指導、康復隨訪等服務，擴大家庭醫生簽約服務覆蓋面。擴大中醫藥在養生保健領域的應用，發展老年病、慢性病防治等中醫藥服務，推動研發中醫康復器具。

（五）完善養老照護服務。引導地方對養老機構普通型牀位和護理型牀位實行差異化補助。加大養老機構建設和改造力度，提升失能老年人照護服務能力，適當增設認知障礙老年人照護專區。推動醫療衞生機構與養老機構毗鄰建設、資源共享。建立居家、社區、機構養老之間的服務轉介銜接機制。

（六）豐富老年文體服務。建設國家老年大學，推動面向社會開放辦學。依託國家老年大學搭建全國老年教育公共服務平台，建立老年教育資源庫和師資庫。治理電視操作複雜問題，方便老年人看電視。鼓勵編輯出版適合老年人的大字本圖書。發展面向老年人的文學、廣播、影視、音樂、短視頻等內容行業，支持老年文化團體和演出隊伍交流展示。組織開展各類適合老年人的體育賽事活動。加強球類、棋牌等活動場地建設，支持體育場所錯峯使用。

（七）提升農村養老服務。充分利用農村特困人員供養服務設施（敬老院）等，採用委託經營等方式開展養老服務。支持當地養老機構、餐飲場所等增加助餐功能。探索建立養老志願服務激勵與評價機制，開展農村互助式養老。探索採取“公司（社會組織）+農户+合作社”經營模式積極發展鄉村旅居式養老服務等農村特色養老產業。

（八）培育銀髮經濟經營主體。發揮國有企業引領示範作用，鼓勵和引導國有企業結合主責主業積極拓展銀髮經濟相關業務。國有企業發展佈局銀髮經濟相關產業，或提供場地設施用於養老服務，相關投入在經營業績考核中予以統籌考慮。發揮民營經濟作用，完善政企溝通聯繫機制，打破不合理的市場準入壁壘，推動銀髮經濟政策、資金、信息等直達快享。

（九）推進產業集羣發展。在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等區域，規劃佈局10個左右高水平銀髮經濟產業園區。依託自由貿易試驗區、各類開發區、國家服務業擴大開放綜合示範區、國家服務貿易創新發展示範區等平台，推進銀髮經濟領域跨區域、國際性合作。

（十）提升行業組織效能。鼓勵依法成立銀髮經濟領域社會組織，支持企業、科研院所、行業協會等組建產業合作平台或聯合體，深化產業研究、資源整合、行業自律。加強公共數據共享，支持行業組織開展產業運行監測分析和信息發佈。

（十一）推動品牌化發展。培育銀髮經濟領域龍頭企業，支持連鎖化、集團化發展。鼓勵行業協會分品類舉辦優質渠道對接會。依託中國品牌日、全國“質量月”、全國知識產權宣傳週等活動，積極開展銀髮經濟自主品牌公益宣傳。利用中國國際進口博覽會、中國進出口商品交易會、中國國際服務貿易交易會、中國國際消費品博覽會等平台展示推介銀髮經濟前沿技術和產品服務，舉辦產業對接等活動。

（十二）開展高標準領航行動。在養老服務、文化和旅遊、老年用品、適老化改造、智能技術應用等領域開展標準化試點。對自主研發、技術領先、市場認可的產品，優先納入升級和創新消費品指南。用好各領域質量控制和技術評價實驗室，建設高水平、專業化第三方質量測試平台，開展質量測評、驗證、認證工作。

（十三）拓寬消費供給渠道。結合春節、重陽節等傳統節日以及“敬老月”等活動，引導電商平台、大型商超舉辦主題購物節，設計老年版專用界面，支持設立銀髮消費專區，鼓勵子女線上下單、老人線下體驗服務，培育一批特色活動品牌。打造一批讓老年人放心消費、便利購物的線上平台和線下商超。

（十四）強化老年用品創新。加強服裝面料、款式結構、輔助裝置等適老化研發設計，開發功能性老年服飾、鞋帽產品。鼓勵研發適合老年人咀嚼吞嚥和營養要求的保健食品、特殊醫學用配方食品。實施推進家居產業高質量發展行動，重點開發應用適老化日用產品和老年休閒陪護產品。完善老年用品產品推廣目錄，適時進行評估並動態調整。引導車輛生產企業研發符合國家技術標準、適應老年人無障礙出行需求的車型。

（十五）打造智慧健康養老新業態。完善智慧健康養老產品及服務推廣目錄，推進新一代信息技術以及移動終端、可穿戴設備、服務機器人等智能設備在居家、社區、機構等養老場景集成應用，發展健康管理類、養老監護類、心理慰藉類智能產品，推廣應用智能護理機器人、家庭服務機器人、智能防走失終端等智能設備。鼓勵利用虛擬現實等技術，開展老年用品和服務展示體驗。

（十六）大力發展康復輔助器具產業。推動助聽器、矯形器、枴杖、假肢等傳統功能代償類康復輔助器具升級，發展智能輪椅、移位機、康復護理牀等生活照護產品。擴大認知障礙評估訓練、失禁康復訓練、用藥和護理提醒、睡眠障礙干預等設備產品供給。

（十七）發展抗衰老產業。深化皮膚衰老機理、人體老化模型、人體毛髮健康等研究，加強基因技術、再生醫學、激光射頻等在抗衰老領域的研發應用。推動基因檢測、分子診斷等生物技術與延緩老年病深度融合，開發老年病早期篩查產品和服務。推進化妝品原料研發、配方和生產工藝設計開發。

（十八）豐富發展養老金融產品。支持金融機構依法合規發展養老金融業務，提供養老財務規劃、資金管理等服務。豐富個人養老金產品，推進專屬商業養老保險發展。積極發展商業醫療保險和商業長期護理保險，開展人壽保險與長期護理保險責任轉換業務試點工作，加強養老金融產品研發與健康、養老照護等服務銜接。

（十九）拓展旅遊服務業態。完善老少同樂、家庭友好的酒店、民宿等服務設施，鼓勵開發家庭同遊旅遊產品。推出一批老年旅遊發展典型案例，拓展推廣懷舊遊、青春遊等主題產品。以健康狀況取代年齡約束，完善相關規定便利老年人出遊，健全投訴舉報機制並加強監管。發展老年旅遊保險業務，鼓勵擴大旅遊保險覆蓋面。組建覆蓋全國的旅居養老產業合作平台，培育旅居養老目的地，開展旅居養老推介活動。

（二十）推進適老化改造。推進公共空間、消費場所等無障礙建設，納入城市體檢指標體系，定期開展國土空間規劃實施評估。開展居家適老化改造，鼓勵老舊小區加裝電梯、家庭配備智能安全監護設備。開展數字適老化能力提升工程，推進互聯網應用改造，保留涉及老年人的高頻事項線下服務。推動老年食品、藥品、用品等的説明書和宣傳材料適老化。

（二十一）加強科技創新應用。圍繞康復輔助器具、智慧健康養老等重點領域，謀劃一批前瞻性、戰略性科技攻關項目。通過中央財政科技計劃（專項、基金等）支持銀髮經濟領域科研活動，提高自主研發水平。加大產業高質量發展、戰略性新興產業發展等專項對銀髮經濟的支持力度。

（二十二）完善用地用房保障。科學編制供地計劃，保障養老服務設施和銀髮經濟產業用地需求。新建居住區按照人均用地不少於0.1平方米的標準分區分級規劃設置社區養老服務設施，老舊小區要因地制宜補足配齊，常住人口達到中度以上老齡化的縣（市、區）應上調新建居住區配建標準。支持培訓療養機構轉型發展養老服務。在確保安全的前提下，支持利用閒置商業、辦公、工業、倉儲等存量場所改建養老服務設施。經規劃實施評估論證的存量空間，可依法適當增加容積率，完善城市服務功能。

（二十三）強化財政金融支持。優化中央預算內投資相關專項使用範圍，支持符合條件的新建養老服務設施搭載信息化管理系統和推廣使用智能化人工替代設備。通過地方政府專項債券支持符合條件的銀髮經濟產業項目。用好普惠養老專項再貸款，對符合條件的公益型普惠型養老機構運營、居家社區養老體系建設、納入相關目錄的老年產品製造企業等，按照市場化原則提供信貸支持。鼓勵各類金融機構在堅守職能定位、依法依規的前提下，加大對養老服務設施、銀髮經濟產業項目建設的支持力度。

（二十四）推進人才隊伍建設。支持和引導普通高校、職業院校結合自身優勢和社會需求增設銀髮經濟相關專業，合理確定老年學、藥學、養老服務、健康服務、護理等專業招生規模。鼓勵開展養老護理等職業技能等級培訓及評價，支持校企合作共建產教融合實訓基地。涵養老年人力資源，支持老年人蔘與文明實踐、公益慈善、志願服務、科教文衞等事業。

（二十五）健全數據要素支撐。建立銀髮經濟領域數據有序開放和合理開發利用機制，統籌政務和社會數據資源，加強國家層面養老相關數據共享，推動數據要素賦能產業發展。依法規範智能化產品和服務中的個人信息收集、使用等活動，加強技術監測和監督檢查，做好安全防護和風險控制。

（二十六）打擊涉老詐騙行為。廣泛開展老年人識騙防騙宣傳教育活動，依法嚴厲打擊以投資“養老項目”、銷售“養老產品”、宣稱“以房養老”、代辦“養老保險”、開展“養老幫扶”等名目侵害老年人合法權益的各類詐騙犯罪。

發展銀髮經濟，滿足老年羣眾多方面需求，妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關人民福祉。各地區、各部門要在黨中央集中統一領導下，完善工作機制，加強統籌協調，推動各項任務落實落細。重大事項及時按程序請示報告。

國務院辦公廳　　　　　 

2024年1月11日 ^[2] 

國務院辦公廳近日印發《關於發展銀髮經濟增進老年人福祉的意見》，這是國家出台的首個支持銀髮經濟發展的專門文件。

實際上，2024年開年，1月5日的國務院常務會議，就研究了發展銀髮經濟增進老年人福祉的政策舉措。不久，意見就作為國辦2024年1號文件對外發布。

國家為何這麼重視發展銀髮經濟？

一方面，這是應對人口老齡化、實現人民對美好生活嚮往的必然要求。我國60週歲及以上老年人口有近3億人。專家預測，一直到本世紀中葉，我國老齡化程度將不斷加深。基本國情決定了我們必須重視不斷增進老年人福祉，讓老年人共享發展成果、安享幸福晚年。

另一方面，人口老齡化也藴含着發展新空間。面向老年人及家庭的銀髮經濟，有望成為推動國內經濟高質量發展的新支柱。銀髮經濟涉及面廣、產業鏈長、業態多元。據相關測算，目前，我國銀髮經濟規模在7萬億元左右，佔GDP比重大約為6%。到2035年，銀髮經濟規模有望達到30萬億元左右，潛力巨大。

“銀髮經濟”不是新名詞了，值得關注的是，這次意見對銀髮經濟作出明確定義：向老年人提供產品或服務，以及為老齡階段做準備等一系列經濟活動的總和。

這也意味着，雖然老年人是銀髮經濟活動的主體，但發展銀髮經濟兼顧“為老”和“備老”，具有很強的前瞻性。

縱觀這份意見，以人民為中心的發展思想體現得非常充分，特別是突出老年羣體關注的重點領域、薄弱環節。

做飯太麻煩，吃飯將就一下；腿腳不方便，醫院能不去就不去……日常生活中，我們常常聽到老年人訴説諸多不便。

為了解決老年人的急難愁盼，意見提出一系列切實措施。比如，外賣平台、物流企業可以參與老年助餐配送，方便老年人足不出門就吃上放心飯，同時還支持各地按規定對享受助餐服務的老年人給予補貼或發放老年助餐消費券。此外，生活用品代購、家政預約、代收代繳、掛號取藥等老年人生活服務有望得到更好滿足。

針對老年人關心的日常活動場所較少等問題，意見也有詳細部署，並首次明確新建居住區按照人均用地不少於0.1平方米的標準分區分級規劃設置社區養老服務設施。國家還將建設改造一批社區便民消費服務中心等設施，打造一批讓老年人放心消費、便利購物的線上平台和線下商超。

除了日常生活需要，老年人也希望日子過得更有品質。

冬日的海南三亞，老年康養中心一房難求；安徽池州，600多所老年大學為老年人提供豐富藝術課程；遼寧瀋陽的北陵公園，玉帶河天然冰場上，老年人冰球競技好不熱鬧……

面對老年人需求結構逐步從生存型向發展型轉變，意見提出了建設國家老年大學，發展面向老年人的文學、廣播、影視、音樂、短視頻等內容行業，加強球類、棋牌等活動場地建設等系列措施。

從實物到服務，再到文化、藝術、體育、休閒等，國家更加重視老年人的多層次多樣化產品和服務需求，不斷提高老年人的幸福感。

高品質的需求，需要高品質的產品和服務供給。

規劃佈局10個左右高水平銀髮經濟產業園區，培育銀髮經濟領域龍頭企業，着力培育和發展智慧健康養老、康復輔助器具、抗衰老、適老化改造等一批未來前景明確的潛力產業……國家聚焦培育高精尖產品和高品質服務模式打出組合拳。

當下，圍繞適老化改造、智慧健康養老的新技術新產品不斷湧現：一鍵通呼叫、智能煙感等設備，為老年人提供監測、預警等自動化服務；智能護理機器人、家庭服務機器人等前沿產品加快落地；智能升降沙發、防走失定位鞋、氣囊防摔衣等全方位呵護老年人生活……

可以期待，隨着意見的出台和落地實施，能滿足老年人更多個性化、品質化需求，銀髮經濟將迎來快速發展、成色十足的新階段。 ^[8] 

2024年1月，國務院辦公廳印發《關於發展銀髮經濟增進老年人福祉的意見》，提出4個方面26項舉措。這是我國首個以“銀髮經濟”命名的政策文件。未來，國家將着力培育高精尖產品和高品質服務模式，讓老年人共享發展成果，安享幸福晚年。

在民生事業方面，國家將擴大和發展七方面的服務，包括養老助餐、居家助老、社區便民、老年健康、養老照護、老年文體、農村養老等方面的服務。

目前，我國銀髮經濟規模大概在7萬億元左右，佔GDP比重大約為6%左右。到2035年，銀髮經濟規模將達到30萬億元左右，佔GDP比重約10%。

未來，國家將着力培育潛力產業。包括加強服裝面料、款式結構、輔助裝置等適老化研發設計，重點開發應用適老化日用產品和老年休閒陪護產品。與此同時，推廣應用智能護理機器人、家庭服務機器人、智能防走失終端等智能設備。 ^[1] 

國務院辦公廳印發《關於發展銀髮經濟增進老年人福祉的意見》，這是國家出台的首個支持銀髮經濟發展的專門文件，也是國辦2024年對外發布的1號文件。在22日舉行的國務院政策例行吹風會上，有關部門對文件進行解讀。

為什麼要發展銀髮經濟？國家發展改革委副秘書長張世昕説，發展銀髮經濟是實現人民美好生活嚮往的現實需要，是推動高質量發展的有力舉措，是中國式現代化建設的重要支撐。我國有近3億老年人，發展銀髮經濟有利於順應老年人需求結構從生存型向發展型轉變的趨勢。銀髮經濟涉及面廣、產業鏈長、業態多元，孕育着新機遇，必將催生新領域和新賽道，成為在中國式現代化進程中探索具有中國特色應對人口老齡化道路的新支撐。

關於銀髮經濟的內涵，國家發展改革委社會發展司司長劉明介紹，其中包含“老年階段的老齡經濟”和“未老階段的備老經濟”兩個方面。從國家的規劃引領看，發展銀髮經濟充分呼應並落實積極應對人口老齡化國家戰略。將“預備於老”的相關產業納入銀髮經濟範疇，是在積極應對人口老齡化國家戰略框架下的總體考慮。從個體的生命週期看，老年階段和未老階段並不是割裂開的，應作為有機整體統籌謀劃。從社會的代際傳遞看，銀髮經濟發展離不開各年齡人羣的共同參與。

意見對智慧健康養老、數字適老化等進行部署。工業和信息化部消費品工業司司長何亞瓊説，工業和信息化部通過持續創新，不斷完善數字化賦能手段，培育壯大智慧健康養老產業，解決老年人數字化產品和服務的應用難題，加大數字助老惠老宣傳力度。下一步，將引導生產企業、電信企業、互聯網服務商等，在產品和服務裏融入更多對老年人的關愛，讓老年人更好地享受數字技術給生活帶來的便利。

意見提出促進銀髮羣體放心便利消費的相關措施。商務部服務貿易和商貿服務業司負責人朱光耀説，將更好滿足銀髮羣體的消費需求：優化銀髮消費發展環境，積極發展健康消費，優化商品和服務供給；加強國際合作，促進銀髮經濟發展，充分發揮進博會、服貿會、消博會等平台作用，展示推介銀髮經濟前沿技術、產品和服務，加強銀髮經濟跨區域、國際性合作；推進家政服務業提質擴容，強化發展支撐，鼓勵引導家政從業人員積極參與居家老年人的照護服務，擴大家政服務供給，提升家政服務質量。

意見對加大助餐、照護等服務供給作出部署。民政部養老服務司負責人李永新表示，對於這些新的任務要求，將重點從增加養老服務供給、培育養老服務新業態、強化養老服務要素保障等三方面做好工作，例如創新老年助餐的組織形式、服務模式、運營機制，組織開展中央財政支持經濟困難失能老年人集中照護服務工作，加強縣鄉村三級養老服務網絡建設，制定智慧養老院、智慧助老餐廳、家庭養老牀位等行業標準，以養老護理員、養老院院長、老年社會工作者為重點，打造高素質人才隊伍等。

發展銀髮經濟，既是提高民生福祉的堅實支撐，也是建設現代化經濟體系的重要舉措。劉明表示，推動銀髮經濟發展，要堅持統籌協同原則，探索積極應對人口老齡化的中國模式。在發展方向上，推動事業和產業協調統一、互促共進，實現“1+1＞2”的效果；在政策引導上，注重事業和產業的良性循環，促進相輔相成；在監督管理上，營造平等參與、公平競爭的市場環境，推動實現規範健康發展。 ^[7] 

銀髮經濟有什麼新內涵？為什麼要發展銀髮經濟？其中藴含着哪些新機遇？

落實《意見》要求，民政部將如何做好養老服務？

三是建立健全家政服務信用信息體系。商務部牽頭建立了全國家政服務信用信息平台，手機版叫“家政信用查”APP，可以查到家政企業和家政服務員相關信息，為消費者提供信用信息的查詢服務。截至目前，全國家政信用信息平台已經歸集了2萬多家家政企業，1500多萬條家政服務員的信用信息，累計訪問量超過2億次。 ^[4-6]