國務院辦公廳關於加強行政規範性文件制定和監督管理工作的通知

國辦發〔2018〕37號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

行政規範性文件是除國務院的行政法規、決定、命令以及部門規章和地方政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定並公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反覆適用的公文。制發行政規範性文件是行政機關依法履行職能的重要方式，直接關係羣眾切身利益，事關政府形象。近年來，各地區、各部門不斷加強行政規範性文件制定和監督管理工作，取得了一定成效，但亂髮文、出台“奇葩”文件的現象還不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益，損害了政府公信力。為全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實黨中央、國務院關於推進依法行政、建設法治政府的部署和要求，切實保障羣眾合法權益，維護政府公信力，經國務院同意，現就加強行政規範性文件制定和監督管理工作通知如下： ^[1] 

一、嚴格依法行政，防止亂髮文件

（一）嚴禁越權發文。堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格按照法定權限履行職責，嚴禁以部門內設機構名義制發行政規範性文件。要嚴格落實權責清單制度，行政規範性文件不得增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重複證明、無謂證明的內容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利；不得超越職權規定應由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施，違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動，違法設置市場準入和退出條件等。

（二）嚴控發文數量。凡法律、法規、規章和上級文件已經作出明確規定的，現行文件已有部署且仍然適用的，不得重複發文；對內容相近、能歸併的儘量歸併，可發可不發、沒有實質性內容的一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件、以文件“落實”文件。確需制定行政規範性文件的，要講求實效，注重針對性和可操作性，並嚴格文字把關，確保政策措施表述嚴謹、文字精練、準確無誤。

二、規範制發程序，確保合法有效

（三）嚴格制發程序。行政規範性文件必須嚴格依照法定程序制發，重要的行政規範性文件要嚴格執行評估論證、公開徵求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發布等程序。要加強制發程序管理，健全工作機制，完善工作流程，確保制發工作規範有序。

（四）認真評估論證。全面論證行政規範性文件制發的必要性、可行性和合理性，是確保行政規範性文件合法有效的重要前提。起草行政規範性文件，要對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行評估，對該文件是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進行把關。對專業性、技術性較強的行政規範性文件，要組織相關領域專家進行論證。評估論證結論要在文件起草説明中寫明，作為制發文件的重要依據。 ^[1] 

（五）廣泛徵求意見。除依法需要保密的外，對涉及羣眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的行政規範性文件，要向社會公開徵求意見。起草部門可以通過政府網站、新聞發佈會以及報刊、廣播、電視等便於羣眾知曉的方式，公佈文件草案及其説明等材料，並明確提出意見的方式和期限。對涉及羣眾重大利益調整的，起草部門要深入調查研究，採取座談會、論證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關方的意見。建立意見溝通協商反饋機制，對相對集中的意見建議不予採納的，公佈時要説明理由。

（六）嚴格審核把關。建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的行政規範性文件合法性審核機制，是做好合法性審核工作的重要保證。起草部門要及時將送審稿及有關材料報送制定機關的辦公機構和負責合法性審核的部門，並保證材料的完備性和規範性。制定機關的辦公機構要對起草部門是否嚴格依照規定的程序起草、是否進行評估論證、是否廣泛徵求意見等進行審核。制定機關負責合法性審核的部門要對文件的制定主體、程序、有關內容等是否符合法律、法規和規章的規定，及時進行合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交集體審議。

（七）堅持集體審議。制定行政規範性文件要實行集體研究討論制度，防止違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策。地方各級人民政府制定的行政規範性文件要經本級政府常務會議或者全體會議審議決定，政府部門制定的行政規範性文件要經本部門辦公會議審議決定。集體審議要充分發揚民主，確保參會人員充分發表意見，集體討論情況和決定要如實記錄，不同意見要如實載明。

（八）及時公開發布。行政規範性文件經審議通過或批准後，由制定機關統一登記、統一編號、統一印發，並及時通過政府公報、政府網站、政務新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會發布，不得以內部文件形式印發執行，未經公佈的行政規範性文件不得作為行政管理依據。對涉及羣眾切身利益、社會關注度高、可能影響政府形象的行政規範性文件，起草部門要做好出台時機評估工作，在文件公佈後加強輿情收集，及時研判處置，主動迴應關切，通過新聞發佈會、媒體訪談、專家解讀等方式進行解釋説明，充分利用政府網站、社交媒體等加強與公眾的交流和互動。縣級以上各級人民政府要逐步構建權威發佈、信息共享、動態更新的行政規範性文件信息平台，以大數據等技術手段實現對文件的標準化、精細化、動態化管理。 ^[1] 

三、加強監督檢查，嚴格責任追究

（九）健全責任機制。地方各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府、各部門對本部門制發的行政規範性文件要加強監督檢查，發現存在侵犯公民、法人和其他組織合法權益，損害政府形象和公信力的，要加大查處力度，對負有責任的領導幹部和直接責任人員，依紀依法追究責任。對問題頻發、造成嚴重後果的地方和部門，要通過約談或者專門督導等方式督促整改，必要時向社會曝光。

（十）強化備案監督。健全行政規範性文件備案監督制度，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。制定機關要及時按照規定程序和時限報送備案，主動接受監督。省級以下地方各級人民政府制定的行政規範性文件要報上一級人民政府和本級人民代表大會常務委員會備案，地方人民政府部門制定的行政規範性文件要報本級人民政府備案，地方人民政府兩個或兩個以上部門聯合制定的行政規範性文件由牽頭部門負責報送備案。實行垂直管理的部門，下級部門制定的行政規範性文件要報上一級主管部門備案，同時抄送文件制定機關所在地的本級人民政府。地方人民政府負責備案審查的部門要加大備案監督力度，及時處理違法文件，對審查發現的問題可以採取適當方式予以通報。健全行政規範性文件動態清理工作機制，根據全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要，以及上位法和上級文件制定、修改、廢止情況，及時對本地區、本部門行政規範性文件進行清理。充分利用社會監督力量，健全公民、法人和其他組織對行政規範性文件建議審查制度。加強黨委、人大、政府等系統備案工作機構的協作配合，建立備案審查銜接聯動機制。探索與人民法院、人民檢察院建立工作銜接機制，推動行政監督與司法監督形成合力，及時發現並糾正違法文件。

（十一）加強督查考核。完善行政規範性文件制發管理制度，充分發揮政府督查機制作用，將行政規範性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的內容，並作為依法行政考核內容列入法治政府建設考評指標體系。建立督查情況通報制度，對工作落實好的，予以通報表揚；對工作落實不力的，予以通報批評。

各地區、各部門要按照要求抓緊對本地區、本部門的文件開展自查自糾，發現存在違反法律法規和國家政策、侵犯羣眾合法權益的“奇葩”文件等問題的，要及時糾正，造成嚴重影響的，要按照有關規定嚴肅問責。要做好機構改革過程中行政規範性文件清理和實施的銜接工作，新組建或者職責調整的政府部門要對本部門負責實施的行政規範性文件進行清理，需要修改的，及時進行修改；不需要修改的，做好繼續實施的銜接工作，確保依法履職。 ^[1] 

各地區、各部門要將本通知的貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報司法部。

國務院辦公廳

2018年5月16日

《通知》指出，制發行政規範性文件是行政機關依法履行職能的重要方式，直接關係羣眾切身利益，事關政府形象。加強行政規範性文件制定和監督管理工作，對全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實黨中央、國務院關於深入推進依法行政、加快建設法治政府的部署和要求，切實保障羣眾合法權益，維護政府公信力具有十分重要的意義。

《通知》提出，要嚴格依法行政、切實防止亂髮文件。一是嚴禁越權發文。堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格按照法定權限履行職責，嚴禁以部門內設機構名義制發行政規範性文件。嚴格落實權責清單制度，行政規範性文件不得增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責；不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重複證明、無謂證明的內容等。二是嚴控發文數量。嚴禁重複發文，對內容相近、能歸併的儘量歸併，可發可不發、沒有實質性內容的文件一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件，以文件“落實”文件。

《通知》明確，要規範制發程序、確保文件合法有效。一是加強制發程序管理，健全工作機制，完善工作流程，確保規範性文件制發工作規範有序。二是對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響要認真評估論證。三是除依法需要保密的外，對涉及羣眾切身利益的文件，要公開徵求意見。四是完善行政規範性文件合法性審核機制，未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交集體審議。五是堅持集體討論決定製度，防止違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策。六是行政規範性文件在通過或批准之後，及時公開發布。

《通知》強調，要加強檢查監督，嚴格責任追究。發現存在侵犯公民、法人和其他組織合法權益，嚴重損害政府形象和公信力的，依法依紀追究有關人員責任。健全行政規範性文件備案監督制度，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。完善行政規範性文件動態清理工作機制，及時對本地區、本部門行政規範性文件進行清理。充分發揮政府督查機制作用，將行政規範性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的內容。 ^[2] 

《通知》是現第一個從國家層面對行政規範性文件的概念、制定程序、監督管理作出全面、系統規定的文件，也是從源頭上規範行政管理和執法依據的重要措施。加強行政規範性文件制定和監督管理、遏止“奇葩”文件出台，是全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大關於“深化依法治國實踐”要求的重要舉措，是落實黨中央、國務院關於推進依法行政、建設法治政府部署要求的重要抓手。全面貫徹落實《通知》各項要求，對切實保護人民羣眾合法權益、增強政府公信力和執行力、建設人民滿意的服務型政府具有十分重要的作用，對堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。 ^[3] 

制發行政規範性文件是行政機關依法履行管理職能的重要方式和手段，直接關係人民羣眾切身利益，事關政府形象。黨中央、國務院高度重視行政規範性文件制定和監督管理工作，黨的十八屆三中全會、四中全會決定，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》對行政規範性文件合法性審查和備案監督提出明確要求。近年來，各地區、各部門不斷加強行政規範性文件制定和監督管理工作，31個省、自治區、直轄市人民政府和37個較大的市人民政府先後出台有關行政規範性文件制定、監督、管理和備案的規章150部(現行有效的78部)。總的來看，各地區、各部門積極採取措施提升行政規範性文件質量，取得了一定成效，但一些地方和部門亂髮文、出台“奇葩”文件的現象還不同程度存在，羣眾反映很大。比如，有的強制要求企業辦理誠信檔案時捆綁不合理條件，有的指定消費本地產品，甚至還有的規定取消職工休假、禁止城鄉居民復婚辦酒席。這類文件嚴重侵犯了公民、法人和其他組織的合法權益，極大損害了政府公信力。造成這些問題的原因，既有治理理念和方式問題，也有不按法定程序出台政策文件問題，還有監督不力、責任追究機制不健全等方面的問題。為加強行政規範性文件制定和監督管理、有效遏止“奇葩”政策文件出台，國務院辦公廳印發《通知》，從3個方面有針對性地規定了11項措施。 ^[3] 

在起草過程中，重點把握了以下五點：一是全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，按照黨的十九大關於“堅持全面依法治國”“深化依法治國實踐”的部署要求，把加強行政規範性文件制定和監督管理作為全面貫徹落實黨的十九大關於“維護國家法制統一、尊嚴、權威”的重要方式，作為建設法治政府、推進依法行政的重要內容。二是始終把國務院領導同志的重要批示精神作為起草工作的重要原則，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，切實規範制發程序，健全責任機制。三是堅持與糾正“四風”相結合,把進一步加強行政規範性文件制定和監督管理作為糾正“四風”、加強作風建設的重要抓手。四是堅持問題導向,緊緊圍繞當前“奇葩”文件存在的主要問題和產生原因進行制度設計，切實增強針對性和有效性。五是注重與現有規定相結合，認真研究梳理國務院辦公廳近年來關於加強文件審核把關的有關規定，以及一些地方和部門就加強行政規範性文件制定和監督管理作出的規定，對實踐中的好經驗、好做法進行了總結提升和創新發展。 ^[3] 

《通知》提出，要嚴格依法行政、切實防止亂髮文。從嚴禁越權發文、嚴控發文數量兩個方面作了明確要求。一是各地區、各部門要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，嚴格按照法定權限履行法定職責，嚴禁以部門內設機構名義發文。制發行政規範性文件要嚴守五個“不得”，即不得增加法律、法規規定之外的行政權力事項或者減少法定職責;不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規定出具循環證明、重複證明、無謂證明的內容;不得剝奪、減損公民、法人和其他組織的合法權益或者增加其義務，侵犯公民人身權、財產權、人格權、勞動權、休息權等基本權利;不得超越職權規定應由市場調節、企業和社會自律、公民自我管理的事項;不得違法制定含有排除和限制公平競爭內容的措施，違法干預和影響市場主體正常生產經營活動，違法設置不合理的市場準入和退出條件等。二是凡法律、法規、規章和上級行政規範性文件已作明確規定的，現行文件規定已有部署且仍然適用的，不再重複發文;對內容相近、能歸併的儘量歸併，對可發可不發、沒有實質內容的文件一律不發，嚴禁照抄照搬照轉上級文件，以文件“落實”文件。同時，還對提高辦文質量提出要求，制定的行政規範性文件要講求實效，文字表述要嚴謹、精煉、準確。 ^[3] 

為防止文件制發的隨意性，《通知》明確了行政規範性文件制發必須遵循的步驟和工作環節，對加強行政規範性文件制發程序管理、健全工作機制、完善工作流程、保證文件制發工作規範有序作出明確規定。要求重要行政規範性文件要嚴格經過認真評估論證、廣泛徵求意見、嚴格審核把關、堅持集體審議、及時公開發布等5個環節。

認真評估論證，就是要求起草部門在起草行政規範性文件時，要對有關行政措施的施行效果和可能產生的影響進行評估，對制定該文件是否符合法律法規和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求進行把關。論證評估結論是起草文件的重要依據，經評估認為不需要制定的，不得啓動制定程序。

廣泛徵求意見，就是要求除依法應當保密的外，對涉及羣眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權利義務有重大影響的文件，起草部門要向社會公開徵求意見。對涉及社會公眾重大利益事項調整的，起草部門要深入調查研究，採取座談會、論證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是要徵求利益相關方的意見，並要求建立意見溝通協商反饋機制，對相對集中的意見建議不予採納的，公佈時要説明理由。 ^[3] 

嚴格審核把關，就是要求建立程序完備、權責一致、相互銜接、運行高效的行政規範性文件合法性審核機制。起草部門要及時將送審稿及有關材料報送制定機關的辦公機構或者負責合法性審核的機構。制定機關的辦公機構要對起草部門是否嚴格依照規定的程序起草，是否廣泛聽取意見，是否進行評估論證進行審核。制定機關負責合法性審核的機構要對文件的制定主體、程序、有關內容等是否符合法律、法規、規章的規定，及時進行合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的，不得提交集體審議。

堅持集體審議，就是要求制定行政規範性文件要實行集體研究討論決定製度，防止違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策。地方政府制定的行政規範性文件要經本級政府常務會議或全體會議審議決定，政府部門制定的行政規範性文件要經本部門辦公會議審議決定。集體審議要充分發揚民主，充分發表意見，集體討論情況和決定應當如實記錄，不同意見如實載明。

及時公開發布，就是要求在行政規範性文件通過或批准之後，制定機關要對行政規範性文件實行統一登記、統一編號、統一印發，並及時通過政府公報、政務網站、政務新媒體、廣播、電視、報紙、公示欄等平台公開向社會發布，不得以內部文件形式下發執行，未經公佈的行政規範性文件不得作為行政管理依據。要逐步構建權威發佈、信息共享、動態更新的行政規範性文件工作信息平台，以大數據等技術手段實現對行政規範性文件的標準化、精細化、動態化管理。 ^[3] 

為了確保《通知》規定的各項措施落到實處，就進一步健全行政規範性文件的監督管理和責任追究作出規定。一是健全責任追究機制。要求地方各級人民政府要對所屬部門、上級人民政府要對下級人民政府、各部門要對本部門制發的行政規範性文件加強監督檢查，發現存在侵犯公民、法人和其他組織合法權益，嚴重損害政府形象和公信力的，要加大查處力度，對負有責任的人員依法依紀追究責任。對問題頻發、造成嚴重後果的地方和部門，要通過約談或者專門督導等方式督促整改，必要時向社會曝光。二是加強督查考核。要求完善行政規範性文件制發管理制度，充分發揮政府督查機制作用，將行政規範性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察的內容，並作為依法行政考核內容列入法治政府建設考評指標體系。建立督查情況通報制度，對工作落實好的，予以通報表揚;對工作落實不力的，予以通報批評。 ^[3] 

主要規定了4項制度機制。一是完善備案監督制度。對制定機關及時按照規定程序和時限報送有關機關備案，主動接受監督作出明確規定，要做到有件必備、有備必審、有錯必糾。二是健全動態清理工作機制。要求制定機關要根據全面深化改革、全面依法治國要求和經濟社會發展需要以及上位法制定、修改、廢止情況，及時對本地區、本部門行政規範性文件進行清理。三是建立建議審查制度。暢通民意訴求渠道，公民、法人和其他組織認為行政規範性文件與上位法相牴觸的，可以向有權機關提出審查建議。四是健全審查協作機制。要求政府備案工作機構要加強與黨委、人大系統備案工作機構的協作配合，建立備案審查銜接聯動機制。同時，探索與人民法院、人民檢察院建立行政規範性文件審查銜接工作機制，推動司法監督與行政監督形成合力，及時發現並糾正違法文件。 ^[3] 

首先，強調各地區、各部門要提高政治站位，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨的十九大提出的“建設人民滿意的服務型政府”和“建設法治政府”的要求，從協調推進“四個全面”的戰略高度，充分認識加強行政規範性文件制定和監督管理工作對完善政府治理體系、提高政府公信力的重要作用，把加強規範性文件制定和監督管理作為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署和推進依法行政、建設法治政府的重要內容，作為糾正“四風”、加強作風建設的重要方式，切實抓緊抓好，確保出台的規範性文件符合法律法規和國家政策，符合社會主義核心價值觀。

其次，要求各地區、各部門抓緊開展自查自糾活動，對本地區、本部門發現的違反法律法規和國家政策，侵犯人民羣眾合法權益的“奇葩”文件，要及時予以糾正。針對當前機構改革，強調要協調做好政府機構改革過程中行政規範性文件清理和實施的銜接工作，新組建或者職責調整的部門要對本部門負責實施的行政規範性文件進行清理，需要修改的，及時進行修改;不需要修改的，做好繼續實施的銜接工作，確保依法履職。

最後，為及時掌握《通知》貫徹落實情況，要求各地區、各部門要及時將《通知》貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報司法部，我們也將根據各地區、各部門貫徹落實情況適時開展督導工作。 ^[3]