國有企業改革

黨的十八大報告指出，“要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，推行公有制多種實現形式，深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制，推動國有資本更多投向關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”。

習近平總書記在廣東考察時強調，“我國改革已經進入攻堅期和深水區，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革”，“實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境，停頓和倒退沒有出路”。

而當前國企改革只停留在對國有經濟的功能定位的整體認識階段，還沒有細化到基於國有經濟功能定位而對每家國企使命進行界定、進而推進國有經濟戰略性重組的具體操作階段，這難以實現“不斷增強國有經濟活力、控制力和影響力”的目標。

未來國企改革的基本思路應該是“精細化分類改革”，中國國企改革與發展應該進入“分類改革與監管”的新時期。

經過多年的摸索，中國國有經濟的功能被定位為彌補市場缺陷、鞏固社會主義制度的經濟基礎和發揮在國民經濟中的主導作用。

十五屆四中全會《決定》指出：“國有經濟要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全行業、自然壟斷行業、重要公共產品和服務行業以及支柱產業和新技術產業中的重要骨幹企業。”國有經濟這種整體定位，是十分科學的，既滿足了市場經濟共性要求，又滿足了社會主義市場經濟體制的特性要求。

但是，上述整體功能定位會造成具體國有企業在生產經營中面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求衝突。一方面，國有企業要通過追求盈利性來保證自己的不斷髮展壯大，從而實現主導地位；另一方面，國有企業要彌補市場缺陷，服務公共目標，這可能會要求犧牲盈利。

這會使得國有企業陷入兩難的尷尬境界——不賺錢則無法完成國有資產保值增值、壯大國有經濟的目標，賺了錢又被指責損害了市場公平和效率。

企業運行的邏輯是使命決定戰略。實際上，正是由於國有企業使命存在矛盾，才引起了這些年國有企業行為出現偏差，一方面在傳統制造業中過量的國有資本不斷製造新的過剩產能，形成對非公資本的擠出；另一方面，在關係國民經濟命脈、改善民生、國家長遠發展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發揮。

必須給國有企業具體明確的使命定位，對國有企業進行具體分類，不同類型的企業應該承擔國有經濟的不同的功能定位。基於國有經濟的功能定位，明確將國有企業分為公共政策性、特定功能性和一般商業性企業三類。

第一是公共政策性企業，主要是指處於自然壟斷的行業、提供重要的公共產品和服務的行業的企業，具體行業包括教育、醫療衞生、公共設施服務業、社會福利保障業、基礎技術服務業等。這類國有企業不以盈利為目的，主要承擔公益目標。

第二類是特定功能性企業，主要是指處於涉及國家安全的行業，支柱產業和新技術產業的企業。這類企業所處領域相對寬泛，具體包括軍工、石油及天然氣、石化和新技術產業等，而且這類領域隨着國家的經濟發展及戰略變化可以變化，這類企業既需要充當國家政策手段，又需要追求盈利，以促進自身的發展壯大，從而發揮對國家經濟安全和經濟發展的支撐作用。

第三類是一般商業性企業。這類企業是除了上述兩類企業以外所有的現有企業，處於競爭性行業，與一般商業企業一樣其生存和發展完全取決於市場競爭。 ^[4] 

據業內人士透露，頂層設計方案包括了混合所有制改革、員工持股、國資委的職責、央企的劃分等內容，而中央企業深化改革，加快企業重組整合步伐的思路或許也有新的變化。據新華社報道，在長春對兩家企業的考察過程中，習近平反覆強調，國有企業是國民經濟發展的中堅力量。對國有企業要有制度自信。深化國有企業改革，要沿着符合國情的道路去改，要遵循市場經濟規律，也要避免市場的盲目性，推動國有企業不斷提高效益和效率，提高競爭力和抗風險能力，完善企業治理結構，在激烈的市場競爭中游刃有餘。“推進國有企業改革，要有利於國有資本保值增值，有利於提高國有經濟競爭力，有利於放大國有資本功能。要緊扣關鍵領域做好改革謀劃，蹄疾步穩往前走，不能在等待觀望中錯失改革良機、拖延改革進程。”

2015年8月份，國企改革頂層設計方案已經進入正式出台前的倒計時，國務院已經正式通過，有望在近期推出。新一輪國企改革將以功能界定分類改革為基本前提，隨之展開的國企混合所有制改革和員工持股計劃也將各有側重。

方案的一項重點內容就是將國企進行分類，按照分類進行監管。中國企業研究院首席研究員李錦表示，關於公益性和競爭性國企的分類已經基本達成共識，下一步國企改革的重點，將在遵循市場化原則的基礎上，一方面，在保障產業安全前提下，將在國企分類的基礎上繼續深化混合所有制改革，特別是競爭性國企將進一步向民企等多種所有制資本敞開大門；另一方面，國企的併購重組會進入一個新的階段，不僅國內市場上的兼併重組加速，海外佈局也將循序推進。

此外，國企對內的改革也將進一步深化，包括構建更加完善的現代管理制度，繼續擴大員工持股，推進企業整體上市，提高國有資產證券化率，以及穩步創新提高國際競爭力。

國務院國資委有關人士2015年9月7日表示，《關於深化國有企業改革的指導意見》已經中央審議通過，近期將正式對外公佈。據瞭解，在經過一年多的修訂後，國有企業改革的指導意見實際上已經發到部分企業和部委。國企改革指導意見明確了五大基本原則：要求發揮國有經濟主導作用，積極促進國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合；促使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體；確保國有資產保值增值；深入開展黨風廉政建設，維護職工合法權益；正確處理搞好頂層設計和尊重基層創始精神的關係。意見還要求，要加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。

中共中央、國務院2015年9月中旬印發了《關於深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》共分8章30條，從改革的總體要求到分類推進國有企業改革、完善現代企業制度和國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件等方面，全面提出了新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措。根據《指導意見》，到2020年將在國企改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果，形成更加符合中國基本經濟制度和社會主義市場經濟發展要求的國有資產管理體制、現代企業制度、市場化經營機制，國有資本佈局結構更趨合理，造就一大批德才兼備、善於經營、充滿活力的優秀企業家，培育一大批具有創新能力和國際競爭力的國有骨幹企業，國有經濟活力、控制力、影響力、抗風險能力明顯增強。

《指導意見》明確，國有企業將分為公益類和商業類兩類，並實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核,推動國有企業同市場經濟深入融合，促進國有企業經濟效益和社會效益有機統一。商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資產保值增值為主要目標。公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標。按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責的機構負責制定所出資企業的功能界定和分類方案，劃分並動態調整本地國有企業功能類別。 ^[5] 

2015年9月中旬，中共中央辦公廳印發了《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），對在深化國有企業改革中堅持黨的領導、加強黨的建設提出要求、作出部署。《若干意見》指出，堅持黨的建設與國有企業改革同步謀劃，充分發揮黨組領導核心作用、黨委政治核心作用、基層黨組織戰鬥堡壘作用和黨員先鋒模範作用；堅持黨管幹部原則，從嚴選拔國有企業領導人員，建立適應現代企業制度要求和市場競爭需要的選人用人機制；嚴格落實國有企業黨建工作責任制，切實履行黨風廉政建設主體責任和監督責任；把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位；堅持從嚴教育管理國有企業領導人員，強化對國有企業領導人員特別是主要領導履職行權的監督；適應國有資本授權經營體制改革需要，加強對國有資本投資、運營公司的領導；把建立黨的組織、開展黨的工作，作為國有企業推進混合所有制改革的必要前提。 ^[20] 

中國國有企業改革經歷了五個階段。

第一階段（1978—1987）從國營生產單位到放權讓利、承包經營，解決了生產經營活動行政化管理，經營活力缺乏、幹部職工積極性不高的問題。

第二階段（1988—1993）從承包經營到轉換經營機制，由國營生產單位到全民所有制工業企業。國家與企業之間、企業與政府主管部門之間權責利關係得以釐清和明確。

第三階段（1993—2002）從轉換經營機制到建立現代企業制度，由全民所有制工業企業到國有企業，產權制度改革成為國有企業改革的焦點。

第四階段（2003—2013）從現代企業制度到建立現代產權制度，企業組織形態發生深刻變革。管資產與管人、管事相結合，權利、責任、義務相統一的新型國有資產監管體制建立。

第五階段（2013年後）2013年以來，全面深化國有企業改革迎來新時代、開啓新徵程。 ^[22] 

隨着改革不斷深化：一要推動國有資本更多向關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，推進企業調整重組，支持有條件的企業做強做大；二要推進國有大型企業股份制改革，健全公司法人治理結構、投資風險控制機制和內部監督管理機制，建立適應現代企業制度要求的選人用人和激勵約束機制；三要完善國有資產監管體制；四要抓緊解決國有企業歷史遺留問題等。中共十六大指出，“國有企業是中國國民經濟的支柱”。搞好國有企業改革，對建立社會主義市場經濟體制和鞏固社會主義制度，具有極為重要的意義。 ^[21] 

工業革命以來近代經濟的發展，從一定意義上説，就是我們所稱的“市場經濟”的發育和發展過程。當今西方的發達國家，在早期工業革命的推動下，由中世紀的封建經濟制度逐步過渡到近現代的市場經濟制度。

在這個過程中，儘管不同的國家由於歷史背景不同呈現出過渡的差異。例如，由於國家介入程度的差別而有所謂的“美國式道路”和“德國式道路”的區分，但在總體上，自由企業制度和主張自由競爭、抵制國家過多幹預的意識形態佔主流地位，向市場經濟的過渡具有“自然發育”的特點。

十月革命以後特別是二戰以後相繼走上社會主義道路的一批國家，在其初期則採取了計劃經濟體制。其中的一些國家，如前蘇聯和東歐國家，此前資本主義經濟曾經獲得過一定程度的發展，另一些國家如中國，整個經濟發展水平較低，資本主義經濟關係只是在局部地區有所發展，更大範圍內則處在萌芽狀態。

在實行計劃經濟的初期和中期，這些國家曾有過工業和經濟的高度增長，但體制內部不可克服的矛盾，最終促使這些國家以不同的方式開始了向市場經濟的“轉型”。

2015年8月3日，國家發改委網站發佈《經濟體制改革取得新進展》一文。文中指出，2015年是全面深化改革的關鍵之年。2015年以來，企業改革取得積極進展，其中，國有企業改革系列配套文件基本形成。《中央全面深化改革領導小組2015年工作要點》和《國務院批轉發展改革委關於2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》部署的各項經濟體制改革重點任務落實情況良好，改革在激發市場主體活力、促進經濟平穩增長和提質增效升級方面發揮了重要作用。

“中央全面深化改革領導小組第十五次會議之後，國企改革頂層設計方案有望推出。”中國企業改革與發展研究會副會長李錦在接受媒體採訪時預測。

與此同時，另一位知情人士透露，“國企改革意見快推出了，但具體時間不能確定。”據該人士透露，還有一次城市國企改革會議計劃舉辦，將安排在國家正式發佈改革方案之後舉行，該會議已進入籌備期。

在此之前，2015年7月30日召開的中共中央政治局會議特別提出“要把改革作為調整結構的根本依靠，繼續推進簡政放權、放管結合、優化服務，重點推進國企、財税、金融等體制機制改革”。

國企改革作為2015年工作重點，國企改革方案公佈漸行漸近。習近平總書記7月中旬在吉林省考察調研期間提出“推進國有企業改革，要有利於國有資本保值增值，有利於提高國有經濟競爭力，有利於放大國有資本功能”，第一次為國企改革確立了價值判斷標準。

2015年4月份，國家發改委副主任連維良在國務院政策吹風會上表示，國有企業改革是2015年經濟體制改革的一個重點工作。在國有企業改革方面，全社會的共識程度越來越高，問題是要在基層實踐探索的基礎上，形成對國有企業改革的指導性意見。改革實施過程中既要增強企業的活力、競爭力，又要有效防範國有資產的流失。 ^[6] 

國資委、國家發改委、人社部2016年2月25日聯合召開發佈會，披露國企“十項改革試點”落實計劃。十項改革試點具體包括落實董事會職權試點，市場化選聘經營管理者試點，推行職業經理人制度試點、企業薪酬分配差異化改革試點，國有資本投資運營公司試點，中央企業兼併重組試點，部分重要領域混合所有制改革試點，混合所有制企業員工持股試點，國有企業信息公開工作試點，剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題的試點。

2018年10月，全國國有企業改革座談會在北京召開，會議傳遞出多個重要改革信息。國企改革部署將緊扣重點，務求實效。在實踐層面，新啓動的國企改革“雙百行動”正緊鑼密鼓推進，新一批國有資本投資公司試點有望儘快推出。種種信號顯示，深化國企改革將重拳出擊，有望取得突破性進展。 ^[7] 

2019年11月，國務院國資委發佈了《中央企業混合所有制改革操作指引》。 ^[24] 

2020年5月22日，國務院總理李克強在發佈的2020年國務院政府工作報告中提出，提升國資國企改革成效。實施國企改革三年行動。 ^[1]  9月27日，國務院國有企業改革領導小組第四次會議及全國國有企業改革三年行動動員部署電視電話會議在北京召開。會議指出，習近平總書記高度重視國有企業改革工作，多次做出重要指示批示，必須深入學習和貫徹落實。國有企業改革三年行動是未來三年落實國有企業改革“1+N”政策體系和頂層設計的具體施工圖，是可衡量、可考核、可檢驗、要辦事的。 ^[2]  國務院國資委將堅定不移狠抓國企改革的責任落實、重點舉措、典型示範，切實提升改革綜合成效，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。 ^[3] 

2021年12月18日，國務院國資委舉行的中央企業負責人會議上亮出的“十四五”開局之年“成績單” ^[14]  。2021年以來，國資委已經推動6起央企重組整合，中國特色現代企業制度和國資監管體制向更加成熟定型邁出實質性步伐。1—11月，央企利潤總額2.3萬億元、淨利潤1.75萬億元。央企效益增長創歷史最好水平。前三季度，中央企業戰略性新興產業完成投資7267億元，同比增長6.3%。國企改革三年行動70%目標任務順利完成，為企業高質量發展提供了強勁動力。下一步，央企將加快打造原創技術策源地，力爭再用2—3年時間攻克一批關鍵核心技術，加快推動現代產業體系建設。 ^[13] 

截至2021年年底，中國國有企業公司制改革基本完成，中央黨政機關和直屬事業單位所管理企業中公司制企業佔比97.7%，地方國有企業中公司制企業佔比99.9%，實現了歷史性突破。 ^[15] 

隨着三年行動主體任務基本完成，中央企業在提高企業活力和效率、推動國有經濟佈局優化和結構調整等方面不斷取得新成效。三年行動中，中央企業聚焦服務國家戰略、推動國有經濟佈局結構優化、促進經濟高質量發展，實施了一批戰略重組和專業化整合項目。 ^[17] 

截至2022年9月初，國企改革三年行動工作台賬完成率超98%。 ^[16] 

推進國有企業的改革和發展，從總體上增強國有企業的活力和國有經濟的控制力，對於建立社會主義市場經濟體制，促進經濟持續快速健康發展，提高人民生活水平，保持安定團結的政治局面，鞏固社會主義制度，都具有十分重要的意義。

國有企業是中國國民經濟的支柱。發展社會主義社會的生產力，實現國家的工業化和現代化，始終要依靠和發揮國有企業的重要作用。在經濟全球化和科技進步不斷加快的形勢下，國有企業面臨着日趨激烈的市場競爭。

發展是硬道理。必須敏鋭地把握國內外經濟發展趨勢，切實轉變經濟增長方式，拓展發展空間，儘快形成國有企業的新優勢。

國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節。建立和完善社會主義市場經濟體制，實現公有制與市場經濟的有效結合，最重要的是使國有企業形成適應市場經濟要求的管理體制和經營機制。

必須繼續解放思想，實事求是，以有利於發展社會主義社會的生產力、有利於增強社會主義國家的綜合國力、有利於提高人民的生活水平為根本標準，大膽利用一切反映現代社會化生產規律的經營方式和組織形式，努力探索能夠極大促進生產力發展的公有制多種實現形式，在深化國有企業的改革上邁出新步伐。

搞好國有企業的改革和發展，是實現國家長治久安和保持社會穩定的重要基礎。必須正確處理改革、發展、穩定的關係，改革的力度、發展的速度要同國力和社會承受能力相適應，努力開創改革、發展、穩定相互促進的新局面。 ^[25] 

在“自然發育”的國家，市場的擴展顯示了從商品市場到資本市場的軌跡。

為生產服務的金融制度雖然也在發展，但證券市場的興起和大規模發展則直接受到大量融資和企業間購併需求的刺激。而我們屬於“轉型”國家，已經基本建立了現代工業基礎，建立在有些領域已達到很高的、可與西方發達國家相競爭的水平，工廠制度不僅確立，而且具有較為系統的管理制度。

與“自然發育”不同的是，這些工廠不是在市場擴張的刺激下成長起來的，而主要依賴於政府的計劃安排。

所以，它們是“工廠”而不是“企業”。在這樣一個起點上，如何實現這些工廠的市場化“轉型”，“轉型”中依據何種順序和邏輯，就成為我們面對的問題。

商品市場的一個時期的發展，使包括國有企業在內的所有企業乃至整個國民經濟發生了某些實質性變化，那種完全指靠國家吃飯過日子的企業已少見了（儘管不能説完全沒有）。

對國有企業改革來説，商品市場所帶來的變化給資本市場的發展創造了不可缺少的前提。這裏我們關注的是前面述及的市場發展的順序問題。

理論上可以假設資本市場先於商品市場發展，或者二者同步推進，但資本市場上的經營者很快將會發現企業不會按照市場需求生產和銷售產品，不知道那些企業能在市場競爭中生存和獲利，併成為優勢企業，不知道企業重組中誰去兼併誰，也不知道哪些企業領導人是真正的而非冒牌的企業家。在這種情況下資本市場能有什麼樣的發展是不言而喻的。

2015年6月5日，在中央全面深化改革領導小組的第13次會議上，習近平強調試點是改革的重要任務，應邁開步子、趟出路子，大膽探索，積極作為，發揮好試點對全局性改革的示範、突破、帶動作用。這使得央企試點對於國企改革的意義和價值凸顯。

實際上，隨着近期市場的調整，從國資委發令要求央企採取措施維護股票市場穩定的表態中，下半年央企改革任務已明確顯現。

國資委要求所有中央企業不得減持所控股上市公司股票。同時，支持中央企業增持股價偏離其價值的所控股上市公司股票，努力維護上市公司股價穩定。國資委還強調，將進一步推動中央企業深化改革，加快企業重組整合步伐，提高市場化資源配置效率。繼續採取資產重組、培育注資等方式，着力提高上市公司質量，支持所控股上市公司加快轉型升級和結構調整力度，建立健全投資者回報長效機制，不斷提高投資者回報水平。

中投顧問諮詢顧問崔瑜表示，當前大幅調整市場後，市場漸漸迴歸理性，風險降低，且在資本市場大調整之後，投資者對國企上市公司的投資信心會高於整體市場，有利於民資引進，推進國企及央企改革。推出國企改革1+N系列方案的時機已經到了，頂層設計方案的推出以及央企改革試點方案的落地，央企的併購重組會進入一個新的階段，突出表現在併購重組速度加快，範圍將進一步擴大，不僅國內市場上的兼併重組加速，海外佈局也將循序推進，資本市場的信心和活躍度有望提高，這或會催生新一輪的牛市。

一位市場分析人士同時指出，央企改革試點6大集團，將使得它們旗下的上市公司持續受到市場的追捧，集團旗下上市公司因重大事項的停牌激發了投資者對未停牌公司的想象，其中想象空間最大的是國有資本投資公司試點，在資本管理方面，國資委將會進一步放開國家持股比例的限制，引入民資合作；在國資運營層面，國資對公司管理層的干涉將會進一步減少，取而代之的是以運營效率與效益為核心目標的綜合考核體系，國投系和中糧系改革落地值得期待。 ^[26] 

深化國有企業改革，需要開拓創新，也需要從過去國有企業改革發展中汲取好經驗、好做法。一個經驗是必須不斷解放思想，積極探索。國有企業的改革發展歷程，本身就是一次次解放思想、理論創新、積極探索的過程。十一屆三中全會以後，中央開始調整國家與企業的責權利關係，採取擴權讓利、承包經營、逐步放開市場與價格等多種方式，調動了企業和職工的積極性。從20世紀80年代開始，發展個體私營經濟、試辦經濟特區到全方位對外開放，形成各種所有制經濟的有效競爭，使國有企業看到差距，激發改革發展的緊迫感和使命感。黨的十五大提出着眼於從整體上搞好國有經濟，抓好大的，放活小的，對國有經濟實施“有進有退”的戰略性調整，是國有企業改革的重大戰略轉變，使優勝劣汰的競爭機制逐步形成，為國有企業的持續快速發展提供了制度基礎。經過改革脱困、結構調整、技術改造、加強管理、完善國有資產管理體制等一系列積極探索，國有資本進一步向關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，國有經濟呈現出較強的活力、控制力和影響力，在國民經濟中的主體地位和主導作用進一步增強。

還有一個經驗是要始終堅持市場化的改革方向。堅持市場化取向的改革，是中國經濟體制改革應該始終堅持的方向，國有企業改革也不例外。回首國有企業的改革過程，從本質上講，就是要適應社會化大生產和社會主義市場經濟的要求，尋找一條公有制與市場經濟相結合有效途徑的過程。30多年間，國有企業從政府行政機關的附屬，逐步發展成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產與經營者，並在國內國際市場的激烈競爭中發展壯大，呈現出較強活力和競爭力，關鍵在於始終堅持了市場化的改革方向，按照市場經濟規律進行自主經營，通過市場競爭，逐步發展成為具有獨立法人地位的市場主體。在市場化改革中，通過建立現代企業制度，完善公司治理結構，更是從體制和機制上強化了國有企業的市場主體地位，增強其市場化運作的適應力和自覺性。 ^[8] 

不論理論和政策上採取了何種“説法”，中國國有企業改革從開始實際上就是“市場導向”的。改革之初，企業對生產什麼、生產多少、按什麼價格出售無法自主決定，國家計劃“管得過多，統得過死”，被當成是企業體制上的一大弊端而需要改變，因而要求企業“面對市場組織生產”。

企業首先進入的是商品市場，在商品市場中則首先進入的是消費品市場。決非偶然的是，價格改革構成了80年代經濟改革的重點，首先得以放開的是大多數消費品價格，爾後通過“雙軌制”的調放結合，到80年代末、90年代初又放開了大多數投資品價格。中國國有企業首先經受了商品市場的競爭洗禮，產生了一系列重要成果。

1、明確並初步學會按照市場需求組織生產。

2、刺激了供給增加和買方市場的形成。

3、產品和企業的分化加快，一批有競爭力的優勢企業脱穎而出。

4、在劇烈的市場競爭中湧現出一批企業家。 ^[23] 

在商品市場取得重要進展、解決了一些問題的同時，它所不能解決的問題則越來越顯而易見。這些問題有些是根源於傳統體制的老問題，在新的形勢下趨於明朗和尖鋭，有些是隨着商品市場發展而引出的新問題。

概括地説，它們集中表現為如下幾個重要矛盾。

第一個矛盾是國有企業“所有者虛置”與市場競爭對所有者作用要求提高之間的矛盾。所謂“所有者虛置”不是説沒有法律上和形式上的所有者，而是指這樣的“所有者”不能切實負起應有的責任。這是傳統體制遺留下來的老問題，但在市場競爭趨於激烈的新環境下，對所有者的要求提高了，所有者的“質量”不同，企業競爭的後果便會有大的差別。

這一點經常被用來解釋國有企業經營不善、持續虧損等現象。分析近年來國有企業大面積虧損原因，人們甚至有理由對國有企業的領導人是否存在明確的盈利動機表示很深的懷疑。這是一方面的情況。

另一方面，國有企業以及其他公有企業的治理結構、經營者的行為呈現出複雜狀態。在企業擴權的背景下，相當多的企業，特別是從差到好的老企業，改革以來“從無到有”的“新國企”，高層經營者實際上掌握了大部分剩餘控制權和部分剩餘索取權。

這些人已不同於改革前的企業經理人員，也不同於西方國家老一代企業家打下江山後僱傭的支薪經理，他們不同程度上具有創業者的性質，對他們掌握的剩餘控制權和索取權，人們似乎多少持一種默認態度，認為“人家搞起來的企業，應該有一份合法權益”。

從這個意義上説，這些經營者已是某種程度上的“風險承擔者”。但現有的正式經濟關係和法律關係並不全部承認並保護他們這種事實上的權利。與此同時，市場化過程使企業經營者損害法律上的所有者及其他利益相關者（如職工）的利益，有了比計劃經濟時期大得多的空間，從在職消費到轉移資產都可能發生。

於是，合理的不承認，非法的管不住，經營者行為陷入了矛盾、扭曲的狀態，確實有人完全是“吃”、“挖”公有制，也有人是“正路”不通而走“邪路”的。公有制的所有權可能落不到實處，經營者作為一種特殊的人力資本的所有權從來都是實實在在的，如果既有制度不承認、不保護它，它就會以與既有制度相沖突的方式表現出來。

近年來一些知名企業家“出事”，以及普遍存在的“窮廟富和尚”現象，僅僅用個人品質顯然是無法解釋的。對具有中國特色的“內部人控制現象”，應有更切合實際的説明。無論如何，我們面臨着一個能否創造出有利於企業家穩定、長期發展的制度環境的問題。

第二個矛盾是國有資本事實上的部門、地區所有與生產社會化程度提高之間的矛盾。國有資本名義上或法律上歸國家所有，大多數實際上是部門、地區所有，已是不爭的事實。在非市場化的環境中，國有資本要有運營的實際可能性，“條塊分割”是無法避免的選擇。對“條塊分割”的弊端，已有諸多分析，如人為割斷生產經營內在聯繫、重複建設和地區封鎖等。

在企業規模擴大、分化加劇的新形勢下，“條塊所有”至少又帶來了兩方面的突出問題。

一是“條條”和“塊塊”越來越難以對迅速擴張的優勢企業提供足夠的資金支持，特別是直接融資的支持，同時對在競爭中失敗的劣勢企業越來越難以在自己的行政勢力範圍內予以消化。

二是“條條”和“塊塊”在自己的行政範圍內越來越難以提供在激烈的市場競爭中稱職的企業家人才。撇開其他問題不論，這意味着隨着企業規模的擴張，原有的所有者在貨幣資本和人力資本上都出現了“短缺”。如果説西方國家曾存在私人、家族及合夥人資本佔有與生產社會化之間的矛盾的話，我們的經濟中也出現了明顯的“條塊所有”與生產和資本經營日益社會化之間的矛盾。

這兩種情況雖然在具體國情和所有制性質上有很大差別，但所有制形式的封閉性和狹隘性上卻有類似之處。在西方國家，矛盾一定程度上通過企業股權結構的“公開化”、“社會化”，即通過對外擴股包括企業上市加以緩解的。我們所面臨的“條塊所有”所帶來的矛盾，也需要而且只能通過股權結構的開放和流動得到解決。

股權結構的這種變化有着更深一層的意義，即為政企分開問題的解決提供必要條件。對此依然可以從比較的角度得到理解。西方國家的所有者職能與部分經營者職能的分離，雖然不排除股權依然封閉狀態下僱傭職業經理的情況，但多數是在股權“公開化”以後出現的。

“公開化”一方面使企業的股權不再等同於（一般應大於）原有所有者的股權，另一方面由於有了多個所有者，使所有者（投資者）能夠相互競爭和流動，形成了資本市場，以及在資本市場上產生的便於所有者瞭解企業經營狀況的基本信息。這些變化都使所有者和經營者職能的分離成為可能。

對我們所面對的政企分開問題而言，在堅持國有制的前提下，政府作為事實上的所有者具有邏輯上的必然性，在政府之外尋找其他國有所有者是徒勞的。但是，如果一個企業只有一個作為所有者的政府部門，而且這種隸屬關係有着很長的“歷史性”，要實現所有者與經營者職能分離意義上的政企分開將是很難的。積極的變化只有當引入了新的所有者，而且新老所有者具備了流動性，並且能夠以某種方式提供關於企業經營狀況信息時才能開始。

第三個矛盾是國有經濟戰線拉得過長與隨着市場競爭的擴展而出現的“市場失效”問題之間的矛盾。準確地説，在改革前和改革初期，這個矛盾不可能突出，甚至不足以成為問題，因為當國有經濟一統天下時，不存在其“戰線過長”的問題，當市場經濟未得到大的發展時，也不可能存在“市場失效”的問題。

這個矛盾一旦突出起來，一個隱含的前提就是市場經濟已經得到了相當程度的發展。近來強調國有經濟縮短戰線、調整結構，就是以市場經濟在中國的資源配置中開始發生基礎性作用，特別是競爭性行業的市場競爭加劇為背景的。

在這一背景下，國有經濟在競爭性領域並無確定的優勢可言，雖然也可以找出具有競爭力、表現優秀的國有企業，但大多數企業卻陷入困境。在另一方面，僅靠市場力量管不了、管不好和不願管的事情大量增加，矛盾逐漸突出，如何把有限的國有經濟資源按照優先順序轉移到最需要從而也是最能發揮作用的領域去，就成為緊迫的問題。

國有經濟的這種戰略性調整所涉及的是國有經濟在新體制中的“定位”問題。近年來在國有經濟問題上存在着強調“產權改革”、強調經營者作用和強調建立競爭性環境等不同的觀察角度，彼此有一些爭論。

在“產權改革”論那裏，或明或暗地遵循了“公家的東西不可能像私人的東西那樣受到關心和愛護”這樣一條簡單、樸實的邏輯，其結論的傾向性也是較為清楚的。強調經營者作用的論者則考慮到近現代企業中職業經理階層出現且重要性上升的趨向，近來又受到人力資本理論和中國實踐經驗的支持。

重視競爭性環境的觀點則認為最重要的是創造平等的競爭環境，以獲得評價企業業績的充分信息。對同一問題從諸多角度開展討論，對問題本身的理解無疑是有益的，同時也表明了問題的複雜性。對強調產權改革者來説，需要對這樣一個事實提出解釋，即在最崇尚私人資本、最“自由放任”的國家，如美國，也都存在着一塊“國家資本”或“社會資本”。

對強調經營者作用的論者來説，需要對國有企業經營者代理成本普遍高於非國有企業的現象作出解釋，而且將會發現重組後的國有經濟經營者不同於一般意義上的企業經營者。對強調競爭性環境者來説，也將會發現重組後的國有資本大部分並不處於競爭性領域。

如果繼續用一般的產權和企業理論來分析國有經濟問題，將難以擺脱邏輯上的困境，因為其隱含的前提是把國有企業仍然當成一般意義上的企業。

顯然，對立足於解決“市場失效”問題、大部分將處於非競爭性領域的國有資本來説，或者説實行戰略性重組的國有經濟來説，需要一組更切合實際的理論，其中包括國家理論、外部性理論、政府管制理論等，以對問題本身提出更好的説明。 ^[23] 

上面述及的三個矛盾相互交織，不完全處於一個層次，但仍然可以由統一的邏輯加以解釋。不難理解，第三個矛盾是基本的，它需要通過國有經濟的職能轉換和戰略重心的大幅度調整才能解決，其結果很可能是多數或大多數國有資本將會轉入非競爭性領域。在理論上則要求擺脱把國有資本參與的企業看成一般企業的侷限。

對由於種種原因，在一個相當長的時間內仍然處在競爭性領域的國有資本來説（儘管隨着時間推移這部分國有資本將呈現遞減趨勢），第一個和第二個矛盾是無法迴避而且必須解決的，其基本途徑是在引入資本市場的基礎上逐步實現企業產權結構和內部治理結構的“現代化”，其核心是在所有者和經營者之間形成有利於企業長期穩定發展的機制。

其次，上述三個矛盾的出現和解決具有顯著的階段性特徵，或者説只有當轉軌“轉”的一定程度後才會發生。如果沒有商品市場的發展，這些矛盾或者缺少發生的依據，或者雖然存在但不會尖鋭。

也就是説，商品市場在解決了一些問題以後又提出了一些問題，而這些問題是商品市場本身無法解決的，必須依賴於資本市場的培育和發展。這樣我們對前面提出的問題就有了答案：國有企業的市場化取向改革同樣遵循了由商品市場到資本市場的順序，這一點完全是由市場化進程的內在邏輯決定的。 ^[23] 

從國有經濟戰略性改組的角度看，國企改革期待資本市場解決的主要有以下幾個問題。

第一，支持國有經濟收縮戰線，重點是從競爭性領域的退出。當國有經濟戰略性重組的目標確定以後，也就是國有資本在某些領域“要不要退出”的問題確定以後，接下來的問題就是“如何退出”。

我們不排除某些國有資本直接以實物形態上改變用途的方式“退出”，但在大多數情況下，由於資產專用性存在，首先要解決國有資本變現即由實物形態轉化為價值形態的問題，否則仍然無法實現“退出”。

例如，國有資本要從一個紡織廠退出，該廠的機器設備、廠房、存貨等顯然不適合國有資本新用途的需要，所以首先要適當的交易者，通過拍賣、股權轉讓等方式將國有資本變現，而且在變現的過程中應給出合理的價格，不能發生低估國有資本的問題，這就需要有一個資本市場，通過這個市場解決國有資本退出過程中的“尋找交易者”、“定價”、“變現”、“轉讓”等問題。

第二，推動企業組織結構的合理化，核心是大企業的成長和新分工協作體系的形成。近年來出現的產品和企業兩極分化，將導致兩個重要結果。

一個結果是大企業的成長，特別是一批按照國際水準衡量的大企業的逐步形成。商品市場的競爭勝利，給企業“長大”在生產、技術、銷售、管理、品牌諸方面打下了一個初步基礎，但沒有資本市場的支持，企業擴展的速度將相對緩慢，有的企業可能就停滯於既有水準。國際上知名的大企業大都有良好的金融支持系統，比如幾乎都是上市公司。

這一點也可解釋在發達國家上市公司通常只佔公司總數的很小比例（如千分之一、二），但大公司卻很少不是上市公司的。另一個結果是佔到企業總量多數的、在競爭中失敗或至少未佔到優勢的企業，將與大企業之間有一個分工協作關係重新組合的過程。

新的分工協作關係包括橫向關聯（如成為大企業生產體系中的最終產品生產者）、縱向關聯（如原材料、零部件供應商，產品推銷商）以及混合關聯（如跨行業納入大企業多元化的經營結構）等。有一種值得注意的傾向，就是對中小企業持一種蔑視態度，認為這些企業，沒有規模優勢，因而沒有競爭力和發展前途。其實，在合理的經濟體系中，大中小企業有適宜的比例關係，大多數企業仍然是中小企業。

至於“規模經濟”問題，按照美國著名經濟學家斯蒂格勒得到大量實證經驗支持的觀點，所有在競爭環境中能夠生存下來的企業，都有其規模上的合理性。

我們過去的問題主要並不在於存在大量的中小企業，而在於中小企業與大企業之間缺少有效率的聯繫，如一個行業中大中小企業都生產最終產品。在這種狀況下，出路只能是通過收購、兼併、破產、託管等方式重建大中小企業間的分工協作關係。在這個過程中，資本市場不僅是不可缺少的，而且是最具優勢的。 ^[23] 

第三，有助於企業產權制度和內部治理結構中一系列基本問題的解決。現代企業制度作為企業改革的目標已經明確，在實現這個目標的過程中，人們往往注重組織結構的變化，追求組織形態上與國際經驗的相似性，如形成股東大會、董事會、高級經理組成的企業治理結構，建立國有股本的持股機構等，而容易忽略作為其基礎的資本市場的作用。

然而，離開了資本市場，產權邊界的確定、股東作用的發揮、對經理階層的監督、經營業績的評價等都缺乏根本性的解決辦法。以人們談論很多的產權問題為例，如果缺少資本市場上的“交易”，資產的價格將無從確定，產權的價值邊界也不可能清晰。

其次，在存在市場交易的條件下，資產將向對其評價高的主體流動，進而產生資源配置效率改進的結果。如果不出現由於流動而產生的效率改進，所謂的“產權明晰”也不會有多大意義了。

儘管我們無法斷言有了發育良好的資本市場，長期困擾我們的產權和企業組織結構方面的諸多難題一定能夠解決（可能需要其他條件的配合），但若沒有資本市場的作用，這些難題肯定是無法解決的。

如果説十幾年來產品市場的發展使國企經濟改革取得了突破性的進展，並且推動了社會主義市場經濟改革目標的確立，伴隨着資本市場的培育和發展而對前面分析過的諸多矛盾的解決，將使中國國企體制轉軌發生一個質的進步，從一定角度看，它將意味着中國社會主義市場經濟體制框架的基本確立。

深化國有企業勞動、人事、分配製度改革(以下簡稱三項制度改革)是推進國有企業改革的重要舉措。 ^[9] 

國有企業三項制度改革不是彼此孤立的，而是相互聯繫、相互影響的整體，涉及企業各級管理崗位設定、定崗定編、人員選擇、組織重構、崗位考核和淘汰、薪酬和工資福利等方方面面，必須樹立系統思維，通盤考慮改革的各個方面。一些國有企業在推進三項制度改革時還缺乏整體設計。可以通過加強對國有企業負責人的培訓、聘請專業機構協助設計三項制度改革實施整體方案等方式，提高國有企業整體推進三項制度改革的能力。 ^[9] 

國有企業三項制度改革是一項長期性系統工程，需要建立科學的改革評價機制，對改革作出動態評價，確保改革科學有序推進。

這就要求科學設計能夠反映不同地區國有企業三項制度改革階段性特徵和成效的評價指標體系，從而對不同國有企業三項制度改革進展作出科學評價，將其作為公司績效考核標準之一，推動三項制度改革真正落地。 ^[9] 

從實踐看，治理機制不健全是導致國有企業三項制度改革不到位的一個直接原因。

完善企業治理機制，可以混合所有制改革為突破口，擴大國有資本授權經營範圍，依法履行出資人職責定位，增強企業行權能力；完善國有企業董事會運作機制，將國有出資人意志切實體在公司治理中；完善職業經理人市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬和市場化退出機制，完善國有企業市場化運行機制和現代企業制度；加強對企業董事會治理、監事會治理、經理層治理等的評價，提升企業治理水平。 ^[9] 

破除一些企業存在的不利於改革創新的陳舊思想觀念，是深化國有企業三項制度改革、增強國有企業改革發展活力的必然要求。

一是通過開展企業文化大討論等方式，促進企業員工解放思想、更新觀念，推動企業文化創新發展。二是對企業文化進行客觀評估，積極弘揚其中有利於企業發展的先進企業文化，革除落後企業文化，培育具有自身特色、積極進取的企業文化，推動企業日常經營管理與企業文化活動緊密結合。三是充分發揮國有企業黨組織的領導核心和政治核心作用，通過開展多種形式的企業文化建設活動，增強員工的責任感使命感，激發員工改革創新的熱情，為國有企業三項制度改革營造良好文化氛圍。 ^[9] 

“殭屍企業”出清、“三供一業”(供水、供電、供熱和物業管理)分離移交、離退休人員社會化管理過程中出現的職工安置、改制重組、破產清算等問題，是阻礙國有企業三項制度改革順利推進的難點問題。解決這些問題，需要加大財政支持力度，幫助國有企業化解改革過程中資金短缺等問題，為三項制度改革順利推進提供有力保障。 ^[9] 

2012年11月，黨的十八大召開。十八大報告就深化國有企業改革、引導非公有制經濟發展等主題作了深入闡述，受到了中央企業系統的十八大代表和社會各界的廣泛關注。

王夢奇（26歲，澳大利亞碩士畢業，求職中）：相對於民營企業，我更願意去國有企業就業。首先，國有企業工作相對穩定；其次，國有企業相對收入較高。我有一些同學在國企工作，雖然工資只有幾千元，但年終獎卻有近10萬元，這對我來説是一種誘惑。

施晶（37歲，北京一民營廣告公司人事主管）：聽説國企領導層的年薪很高，特別是電力、金融方面的大型國企，同樣的職位，人家僅年終獎就比我一年的工資還多。

熊羣力（十八大代表、中國電子科技集團公司總經理、黨組副書記）：我們集團公司人均收入7萬元左右。我們10萬員工中50%以上是科技人員，而且相當一部分是從事軍工最前沿技術研究的科技人員，人均收入7萬元是比較低的。按理説，應該人均15萬元左右，這樣才能留住人才。

李慶奎（十八大代表、華電集團黨組書記、副總經理）：在中國經濟發展過程中，分配不公、差別過大問題是存在的。在我們集團，從主要領導到基層員工，收入差別不大，但是在發電廠可能有些差別，我們把差別控制在3倍左右。我們的分配原則是儘量做到內部控制和縮減。 ^[10] 

許光建（中國人民大學公共管理學院副院長）：國企收入高不高，要客觀地看。社會上關注的是少數大型具有壟斷地位的國企，其職工特別是領導層的收入偏高。這應該是政府監管的重要方面，要對高收入適當進行調整。事實上，並非所有國企收入都高，比如燃氣、自來水、地鐵等領域的國企，工資並不高。 ^[10] 

某民營礦產企業負責人：像我們公司的這些礦，都是國企看不上的一些邊邊角角。國企和民企不是對立的關係，他們能幹的往往是一些大項目，一投就幾十億元、上百億元，我們幹不了。相反，我們能幹的往往是一些邊邊角角，他們就算幹，成本上也受不了。其實國企和民企是可以相互合作、發揮各自優勢、做到共同發展的。

馬莉（全國工商聯石油業商會秘書長）：站在石油業商會的角度看，國企和民企應當是相輔相成的關係。

中國經濟發展，既要有大國企的主導，也要有民企的補充。我們希望出台有可操作性的支持民營企業發展的實施細則。從十八大報告中我們看到了希望，希望能夠儘快落實，給民營企業一個相對公平的競爭環境。

宋志平（十八大代表、中國建築材料集團公司董事長）：世界500強中，中國央企佔43家，他們基本是這10年產生的。央企有一定規模實力，有一定研發能力，有一定國際經驗，因此有得天獨厚的優勢，能夠迅速成長。這其實不是“國在進、民在退”，而是中國大企業生產和產業規模集中的表現。 ^[10] 

很多企業以央企為核，把規模做大。這個核又通過社會資本、民營資本的進入，把企業進一步社會化。這符合經濟發展的內在邏輯，是“國在進、民也進”。民間資本進入國企，國有資本得到稀釋，通過上市、資本投入等，大家一起分享財富、分享成就、分享發展。 ^[10] 

許光建：改革開放30多年來，中國民營企業發展很快。像華為、中信、三一重工和聯想等企業，都是優秀的民企，對國民經濟起着重要作用，在有些行業裏是主力軍。在關係國計民生的戰略性行業，由國企佔主導，而一般競爭性行業，民企應唱主角。國企和民企之間，不存在誰打壓誰的問題。

所謂“國進民退”，是一些政策執行的問題，而非政策本身的問題。國家對民企的支持是一貫的。國企壓制民企的發展，這種情況不是主流。 ^[10] 

趙瑛峯（北京律師）：作為國企，擁有一般民企所不具備的資源、能力以及國家政策支持，理應承擔更多的社會責任。從法理上講，央企作為全民所有企業，其利潤應為全民所有。從道理上講，國家這幾年做大做強央企，目的是希望他們做強後更好服務於社會主義經濟建設，更好地服務社會。

王勇（十八大代表、國務院國資委主任）：在實現發展成果全民共享方面，國企貢獻巨大。單是國資委監管的中央企業從2003年到2011年，就累計上繳税金17.1萬億元。

不算所得税，國有企業繳納的税費平均每100元收入是8.4元，大大高於私營企業的3.7元和外資企業的3.5元。2011年，國企上繳税收佔全國税收收入的38.4%。截至2011年底，全國國有企業劃轉到社保基金的國有股權2119億元，佔國家社保基金財政收入的43.1%。

中央能源企業克服價格倒掛困難，全力保障電力和成品油供應；電網電信企業全力投入“村村通”工程，為支持民生工程建設做出了貢獻。92家中央企業定點幫扶189個國家扶貧工作重點縣，佔國家扶貧工作重點縣總數的43%，而其他所有制企業沒有這個任務。

另外，44家央企在新疆、40家企業在西藏開展了各類援助幫扶工作，在應對雨雪冰凍災害和汶川特大地震等嚴重自然災害中，在急難險重時刻，央企挺身而出，在人財物上不計成本，一些職工犧牲在抗震搶險救災第一線。 ^[10] 

航運類央企再現整合，顯示出航運物流央企通過合併重組做大做強的思路獲得高層認可，國企改革步伐或將加快。涉及國企改革概念的海南椰島、東方通信、光迅科技、烽火通信、國統股份、中國海誠等悉數漲停。從近期個股表現來看，中國聯通、中糧地產、中糧生化、中糧屯河、中國國旅等“國字號”個股表現活躍。著名經濟學家宋清輝表示，國企改革仍然是A股第一概念。在低迷的經濟環境下，國企發展遇瓶頸，深層次改革勢在必行。而此次航運類央企整合藍圖的出爐，表明了高層堅定改革的信心，國資企業佔比較高的行業改革有望繼續取得較大突破，建議投資者可重點關注軍工、機械、建材、傳媒等行業。 ^[11] 

2019年7月，經國務院國有企業改革領導小組第二次會議審議通過，上海、深圳“區域性國資國企綜合改革試驗”和瀋陽國資國企重點領域和關鍵環節改革專項工作（“綜改試驗”）已正式啓動。 ^[12] 

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平2020年6月30日下午主持召開中央全面深化改革委員會第十四次會議並發表重要講話。 ^[3]