固體廢棄物治理

固體廢棄物治理，是指在政府引導下，政府與社會通過經濟手段、科技手段、行政手段和法律手段，發揮自然、社會、經濟等客觀規律的作用，共同處理固體廢棄物事務的所有方式方法與行動的總和，包括在固體廢棄物產生、處理及其管理與監督過程中的互動方式方法與行動；目的是為了妥善處理固體廢棄物、維護公共利益、發展循環經濟和促進社會經濟可持續發展。簡言之，固體廢棄物治理就是政府與社會共同處理固體廢棄物事務的所有方式方法與行動的總和 ^[1]  。

固體廢棄物具有資源性，既是物質資源消耗的產物，自身又是一種物質資源，需要生產生活源頭減量和排放後回收利用，即減量化與資源化，以保護資源；同時，固體廢棄物是一類污染物，對生態環境和人民精神、財產與健康造成危害，需要無害化處理，以保護生態環境和保障生產生活及人身安全；此外，固體廢棄物是人類生產生活活動的產物，具有廣泛的社會性，而且，保護資源環境和保障生產生活安全也具有公益性，需要全社會共同治理或社會化治理。簡言之，因應固體廢棄物的污染性、資源性和社會性，固體廢棄物治理應堅持無害化、資源化、減量化和社會化。

固體廢棄物治理給社會組織及其社會企業（非營利性企業）提供了參與舞台，同時要求政府主管部門及其公共事業機構（以下簡稱政府）強化管理，確保公共利益極大化和固體廢棄物妥善處理。此外，固體廢棄物具有一定的經濟價值，吸引營利性企業參與；但固體廢棄物是一種具有競用性的公共資源，為減輕政府財政負擔，提高資源配置效率，增大社會福利，不僅需要企業參與，而且還需要企業公平競爭，自主經營，提高固體廢棄物處理效益。最後，也是非常重要的，為提高固體廢棄物處理的效率與效益，需要排放者平衡私利與公益，不能只顧及自己的習慣、方便與利益，還需要顧及固體廢棄物處理的效率與效益，遵守政策法規、集體契約和道德規範，與政府、社會組織、企業一道妥善處理固體廢棄物。可見，固體廢棄物處理事務不僅僅只是政府的事務，也不僅僅只是企業的事務，還是社會組織和排放者的事務；考慮到排放者的社會廣泛性，與企業和社會組織一起形成了與政府對應的社會公眾（以下簡稱社會或公眾），因此，固體廢棄物處理事務是全社會的事務，需要全社會良性互動、共同治理 ^[2]  。

（1） 政府引導，但又廣泛吸收自然人、法人、團體和社會組織等各利益相關方參與。每個自然人、法人、團體和社會組織都擁有排放固體廢棄物的權利，擁有享受固體廢棄物處理服務的權利，也有參與固體廢棄物處理的義務，是固體廢棄物處理的主體。但固體廢棄物處理事關經濟社會可持續發展，事關社會福祉和公共利益，政府應統籌管理固體廢棄物處理，發揮政府的宏觀調控與調節作用，是固體廢棄物治理的責任主體，需要協調政府與各利益相關方的利益，吸收各利益相關方參與，引導和規範參與者的行動，實現善治，最大程度地增進公共利益。

（2） 強調政府與社會各利益相關方之間，及各利益相關方之間的互相依賴性和互動性。從產品生命週期來看，利益相關方主要指產品生產者、固體廢棄物排放者、（收集、轉運、處理、處置等作業）處理者、服務分配者。生產者（也是排放者）負有源頭減量和相關廢物回收利用責任，排放者排放自己生產及生產者通過產品轉移的固體廢棄物，負有按既定分流分類等排放規定排放與儲存的責任，處理者負有妥善處理廢物的責任，服務分配者負有公開、公平、公正地採購、分配廢物處理服務的責任，一般而言，政府是服務分配者，生產者和排放者不僅製造、排放廢物，也是減量、分流分類處理作業的處理者和治理服務的享受者，處理者提供固體廢棄物處理服務，作為人類活動的一份子，當然也是生產者和排放者，由此可見，各利益相關方具有一定的分工，但界限具有一定的交集與模糊性，需要各方協作協同，而且，固體廢棄物治理服務的提供（生產）、享受與採購、分配相分離，更需要處理者、享受者與分配者協商協調與通力合作。

（3） 自主自治網絡體系。固體廢棄物治理注重社會自我管理和自主自治。政府出台相關法制並依法行政，引導社會自我管理與自主自治，並遵循市場導向，均衡需求與供給、社會成本與社會福利、效率與公平。因固體廢棄物，尤其是生活垃圾，其產生、性質與處理具有地域性和行業性，其治理，尤其是分流分類、回收等預處理作業，應該實行區域（地方）自治和行業自治。社區是社會的基本組成單元，區域自治的基本方式就是社區自治。社會通過自主組織和集體選擇，建立利益與矛盾協調機制，發揮政府、社會與市場的作用，確保“政府引導，市場導向、社會自治”有序而高效，抑制市場失靈、社會失靈與政府失靈，向社會提供公開、公平、公正、優質的綜合服務。固體廢棄物治理應建立健全社會自主自治網絡體系。

（4）多措並舉，綜合治理。固體廢棄物具有資源消耗、資源和污染三重性，作為資源消耗與浪費產物的固體廢棄物需要減量化處理，作為資源的固體廢棄物需要資源化利用且再次回到人類生產生活之中，作為污染物的固體廢棄物需要無害化處理與處置。固體廢棄物治理作為一項公共活動，承擔節約與保護資源、保障環境安全和生產生活安全的責任；作為一種經濟活動，需要政府與社會按市場規律協調行動，提高治理效率與經濟效益，及時、妥善處理。固體廢棄物治理應善用經濟手段、法律手段、行政手段和科技手段，落實“污染者負責”與“受益者補償”原則及“生產者責任延伸制度”，加強廢棄物源頭需求側管理，推進廢棄物分類處理，提高資源化處理率（資源化處理的固體廢棄物量佔固體廢棄物總量的比率），提高資源回收利用率（回收利用的資源量佔資源總量的比率），提高固體廢棄物處理效率與環境社會經濟效益，保障人類生產生活安全，多措並舉，綜合處理。

指導原則

固體廢棄物治理是政府引導下充分發揮市場導向作用的社會自我管理與自主自治，“政府引導、市場導向，分級處理、逐級減量，因地制宜、多措並舉，社會自治、注重績效”是固體廢棄物治理的指導原則。

（1）政府引導，市場導向。

發揮政府的宏觀管理作用，發揮政府的服務職能及其對市場、社會的引導作用，維持治理行業適度競爭和企業化運作，統籌各地區、各階層、各行業、各社區之間的利益，兼顧私利與公益，兼顧效率與公平。同時，尊重市場規律，堅持市場的導向與資源配置作用，發揮市場機制的自我調節功能，優化資源配置，增強行業的競爭性，提高固體廢棄物治理的效率，實現政府引導和市場導向下的固體廢棄物社會自治，促進公共利益和社會福利極大化。

（2）分級處理，逐級減量。

堅持先源頭減量和排放控制、再物質利用（包括再生資源回收利用和有機易腐廢棄物生物轉換成高品質可利用物質）、後能量利用和最後填埋處置的分級處理與逐級減量理念，保證每級適度處理，其處理量合適且處理標準適當，保證各級協調銜接和良好配合，既能充分發揮各自的作用，儘量減少流入下一級的廢棄物數量，並盡力提高下一級的處理效率，又不抑制上下級處理充分發揮各自的作用，實現資源保護、環境保護、經濟效益和社會效益相統一。這裏要強調的是，必須揚棄只有高市場價值再生資源（廢品）才回收利用的傳統觀念，重視藉助現有工業產能處理垃圾並實現其他垃圾的物質利用，以此拓寬固體廢棄物處理渠道，打造分級處理產業鏈，推動廢棄物分流分類及促進就業。

（3）因地制宜、多措並舉。

結合本地自然資源（尤指土地）、人力資源、生態環境、經濟、企業家、社會狀況等實際情況，根據固體廢棄物產量、排放量、組成和性質，分解目標，整合資源，揚長避短，開拓創新，因地制宜，多措並舉，分級處理，逐級減量，劃片治理，提出實現治理目標的治理方法與執行措施，保證治理方法和執行措施能夠落地實施。

（4）社會自治，注重績效。

發揮社會的自我管理能力，建立健全固體廢棄物治理績效的考核體系，權衡經濟效益、生態環境效益和社會效益，劃片治理，跨域合作，統籌協調，社會自治，注重績效，促進固體廢棄物治理的綜合效益增殖，實現政府引導、市場導向和注重績效下的固體廢棄物社會自治，確保固體廢棄物治理可持續發展。

治理、管理與處理的區別

固體廢棄物治理的研究對象是政府、社會及社會各利益相關方之間互動的方式方法，包括政府、社會及社會各利益相關方之間及其與科學技術、市場等之間的複雜關係，如上下級或平級政府之間的府際關係、社會公眾之間的關係、政府與社會之間的關係、政府、社會與市場、技術之間的相互作用；研究內容側重於固體廢棄物治理的社會化方面；其目標是均衡消費者利益與社會成本、效率與公平，遏制政府失靈、社會失靈和市場失靈，促進固體廢棄物處理產業化與產業發展；強調的是政府、社會及社會各利益相關方之間的良性互動和共同治理，是一門社會技術，需要綜合應用行為分析、心理學、經濟學、社會學等學科的知識，研究制定政府與社會的“個體”對“他人”跨界或跨域行為與市場行為的響應方式、方法與途徑，研究科學技術、市場、人文歷史等對政府與社會公眾行為的影響，重點研究政府與社會之間及政府、社會與市場之間的相互作用，提出多元治理的理論、方法與保障，主要涉及4個方面的課題：①治理體制及其運行機制、②政府與社會公眾的合適參與、③專業化、企業化、社會化與產業化、④行業監督規範。固體廢棄物治理績效不僅要評估經濟學領域4E原則，即“經濟、效率、效益與公平”原則，還要評估治理意義下的“參與、公開、公平、責任與民主”等要求。

固體廢棄物管理的研究對象是固體廢棄物治理的行業管理和作業管理，重點研究政府對固體廢棄物治理行業的管理，研究內容側重於政府幹預的方式方法和各種工具與手段，屬於管理學範疇，目的是保證固體廢棄物處理行業與作業高效有序發展，保證固體廢棄物治理實現無害化、資源化、減量化和社會化，強調的是政府、廢棄物處理者和排放者的管理作用。

固體廢棄物處理的研究對象是固體廢棄物的處理的工藝技術與處理方式，屬於工程技術領域，研究內容側重於固體廢棄物的無害化、資源化和減量化處理方面，目的是提高處理效率與效益、提供社會經濟發展所需要的產品和妥善處理廢棄物，強調的是固體廢棄物源頭需求側管理（源頭減量與排放控制）、逆向物流（與廢棄物相關的物流，包括收集、儲存、交易、運輸等與廢棄物相關的物流活動或環節）、物質利用、能量利用、填埋處置等處理作業及其協調推進。所謂妥善處理廢棄物是指兼顧公平與效益前提下的減量化、資源化、無害化處理，包括減少固體廢棄物產量、減少固體廢棄物排放量、減少填埋處置的無用垃圾量、妥善儲存和轉運廢棄物、回收利用資源和填埋處置無用廢棄物，向社會提供物質、能量、環境容量等資源性產品和固體廢棄物處理服務、資源環境保護的教育及相關投訴的處理服務等服務性產品，具有資源保護性、環境保護性和生產生活安全保障性等要求，基本要求是保證廢棄物及時、安全、無害化處理和市場失靈時的應急處理，確保生產生活安全和生態環境安全。