四川省濕地保護條例

四川省第十一屆人民代表大會常務委員會公告

第46號

《四川省濕地保護條例》（NO：SC112451）已由四川省第十一屆人民代表大會常務委員會第十七次會議於2010年7月24日通過，現予公佈，自2010年10月1日起施行。

四川省人民代表大會常務委員會

2010年7月24日

第一條 為了加強濕地保護，維護濕地生態功能和生物多樣性，促進濕地資源可持續利用，根據有關法律、法規，結合四川省實際，制定本條例。

第二條 在本省行政區域內從事濕地保護、利用、管理等活動，應當遵守本條例。

第三條 本條例所稱濕地是指具有重要生態功能的常年或者季節性的潮濕地域，主要包括沼澤地、濕原、泥炭地以及湖泊等生態功能明顯的水域。

濕地資源是指濕地及依附濕地棲息、繁衍、生存的野生生物資源。

第四條 濕地保護管理應當遵循保護優先、科學規劃、突出重點、合理利用、可持續發展的原則，實行濕地生態效益補償制度。

第五條 縣級以上地方人民政府負責濕地保護工作。

縣級以上地方人民政府林業行政主管部門負責濕地保護的組織、協調、指導和監督工作，其所屬的濕地管理機構負責具體工作。

縣級以上地方人民政府發展改革、國土資源、環境保護、建設、水利、農業、畜牧等部門在各自職責範圍內做好濕地保護工作。

鄉鎮人民政府應當配合有關部門做好濕地保護工作。

第六條 縣級以上地方人民政府應當將濕地保護納入本級國民經濟和社會發展計劃，保障用於濕地保護工作的資金投入。

縣級以上地方人民政府林業行政主管部門會同有關部門編制本區域濕地保護規劃，報本級人民政府批准後實施。

濕地保護規劃應當與土地利用總體規劃、水利和水土保持總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等相銜接。

第七條 各級地方人民政府及有關部門應當開展濕地保護宣傳教育活動，提高公民濕地保護意識。

任何單位和個人都有保護濕地資源的義務，對破壞、侵佔濕地資源的行為有檢舉、控告的權利。

第八條 縣級以上地方人民政府應當組織、支持和鼓勵開展濕地保護科學研究和技術推廣工作。

對在濕地保護科學研究、先進技術推廣應用中做出顯著成績的單位或者個人，縣級以上地方人民政府應當給予表彰。

第九條 縣級以上地方人民政府林業行政主管部門應當定期組織有關部門開展濕地資源調查，並將結果報本級人民政府和上一級林業行政主管部門。

縣級以上地方人民政府林業行政主管部門應當會同有關部門建立健全濕地資源監測體系。

省人民政府林業行政主管部門應當定期公佈濕地資源調查、監測結果。

第十條 縣級以上地方人民政府林業行政主管部門應當建立濕地資源檔案管理制度。

第十一條 濕地分為重要濕地和一般濕地。

重要濕地包括國際重要濕地、國家重要濕地和省重要濕地。國際重要濕地、國家重要濕地的名錄和保護範圍按照國家有關規定確定；省重要濕地的名錄和保護範圍由省人民政府林業行政主管部門會同有關部門審核，報省人民政府批准後公佈。

一般濕地的名錄和保護範圍，由所在地縣級人民政府提出申請，報市（州）人民政府批准後公佈，並報省人民政府林業行政主管部門備案。

第十二條 具備下列條件之一的濕地，應當依法建立濕地自然保護區：

（一）列入國際重要濕地、國家重要濕地、省重要濕地名錄的；

（二）濕地生態系統具有典型性和代表性的；

（三）生物多樣性豐富或者珍稀、瀕危物種集中分佈的；

（四）國家和省重點保護鳥類的繁殖地、棲息地或者重要的遷徙停歇地；

（五）對動物洄游、繁殖有典型或者重要意義的；

（六）其他具有特殊保護意義、生態價值、經濟價值或者科學文化價值的。

第十三條 濕地自然保護區及其管理機構的設立和職責按照《中華人民共和國自然保護區條例》等法律、法規的規定執行。

第十四條 對有特殊保護價值但不具備建立濕地自然保護區條件的濕地，按照有關規定，可以建立濕地保護小區或者濕地公園。

第十五條 縣級以上地方人民政府應當按照濕地保護規劃採取措施，對退化的濕地進行恢復。

因缺水導致濕地功能退化的，應當建立濕地補水機制，定期或者根據恢復濕地功能需要有計劃地補水；因過牧導致濕地功能退化的，應當實施輪牧、限牧，退化嚴重的實行禁牧；因開墾導致濕地功能退化的，應當退耕還濕。

鼓勵和支持公民、法人和其他組織自願從事濕地恢復活動。

第十六條 從事濕地保護、利用和管理致使濕地資源所有者、使用者的合法權益受到損害的，應當依法給予補償，並對其生產、生活做出妥善安排。

第十七條 禁止擅自開墾、佔用濕地或者改變其用途。因國家和地方重點建設項目需要，確需佔用或者改變濕地用途的，按照有關法律、法規規定辦理。

第十八條 在濕地範圍內禁止從事下列活動：

（一）擅自圍（開）墾、燒荒、填埋濕地；

（二）擅自排放濕地蓄水、修建阻水或者排水設施；

（三）破壞動物洄游通道或者野生動物棲息地；

（四）擅自採砂、採石、採礦、挖塘、採集泥炭、揭取草皮；

（五）擅自砍伐林木、採集野生植物、獵捕野生動物、撿拾鳥卵；

（六）採用滅絕性方式捕撈魚類及其他水生生物；

（七）向濕地投放有毒有害物質、傾倒固體廢棄物、擅自排放污水；

（八）擅自向濕地引入外來物種；

（九）破壞濕地保護設施設備；

（十）其他破壞濕地的行為。

第十九條 開發利用濕地資源應當按照濕地保護規劃進行，不得破壞濕地生態系統的基本功能，不得破壞野生動植物棲息環境。

第二十條 違反本條例規定的行為，法律、法規已有規定應當給予處罰的，從其規定。

第二十一條 違反本條例規定，有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府林業行政主管部門或者其他有關部門責令停止破壞、佔用，限期恢復，並視其情節輕重予以罰款:

（一）擅自圍(開)墾、燒荒、填埋濕地的，處每平方米20元以上50元以下的罰款；

（二）擅自排放濕地蓄水、修建阻水或者排水設施的，處3000元以上5000元以下罰款；造成嚴重後果的，處1萬元以上5萬元以下罰款；

（三）擅自在濕地範圍內採砂、採石、採礦、挖塘、採集泥炭、揭取草皮的，處300元以上5000元以下罰款；造成嚴重後果的，處5000元以上5萬元以下罰款；

（四）非法佔用濕地的，處每平方米20元以上50元以下的罰款。

上款規定的違法行為，有違法所得的，沒收違法所得；造成損失的，依法予以賠償；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二十二條 縣級以上地方人民政府有關部門可以依法委託濕地自然保護區管理機構等單位在其管轄範圍內實施相應的行政處罰。

第二十四條 本條例自2010年10月1日起施行。 ^[1] 

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

《四川省濕地保護條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）已經2009年6月23日省人民政府第35次常務會議討論通過，現提請省人大常委會審議。我受省人民政府的委託，現就《條例（草案）》作如下説明：

一、立法的必要性

濕地被譽為“地球之腎”，具有涵養水源、淨化水質、蓄洪防旱、調節氣候和維護生物多樣性等重要的生態功能。濕地和森林、海洋並稱為全球三大生態系統，其中濕地是價值最高的生態系統。據聯合國環境署2002年的權威研究數據表明，1公頃濕地生態系統每年創造的價值高達14萬美元，是熱帶雨林的7倍，是農田生態系統的160倍。保護濕地，實現濕地資源可持續發展利用，是維護生態安全和建設生態文明的重要舉措，對實現科學發展，構建和諧社會，具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。

四川濕地面積421萬公頃，佔全省幅員面積的87%，是我省生態安全體系的重要組成部分和經濟社會可持續發展的生態基礎。我省濕地類型豐富，有沼澤濕地、河流濕地、湖泊濕地及人工濕地等，其中川西地區的高原泥炭沼澤濕地面積全國第一，是我國西北地區荒漠化向東南方向發展的天然屏障，對緩解全球氣候變暖具有重要意義：河流濕地是長江、黃河上游重要的水源補給區；九寨溝、海子山、黃龍等高山湖泊獨具特色。

近年來，我省濕地保護工作不斷加強，取得了一定成效。據四川省林科院自1999年以來連續進行定量監測和評估，我省濕地生態系統提供的服務功能總價值為296335億元（不含人工水稻田）。其中大氣調節47895億元，佔162%；水分調節155321億元，佔524%；環境淨化67155億元，佔227%；生物多樣性保育5048億元，佔17%；生態景觀及科研文化20916億元，佔71%。

但我省濕地保護工作依然存在一些不容忽視的問題：一是濕地面積萎縮、功能退化。受全球氣候變暖等自然因素和過度放牧、挖溝排濕等人為因素影響，許多重要的沼澤地、濕原、泥炭地、湖泊等消失或面積驟減，如若爾蓋高原濕地，1985年有湖泊17個，總面積2165公頃，15年之後僅剩下11個，總面積減少至1323公頃，減幅達385%；1975年有沼澤面積40萬公頃，到2006年已不足31萬公頃，大量沼澤濕地退化為乾草甸。二是濕地生物多樣性受到嚴重干擾，數量減少。許多重要動植物種類被掠奪性獵捕和採集。從1992年到2005年間，瀘沽湖濕地鳥類總數鋭減，從34種下降到22種，降幅達352%。三是濕地污染嚴重。經濟社會發展過程產生較多的“三廢”造成江河、湖泊濕地水質下降。這些問題已引起各級政府和社會各界的廣泛關注。為使濕地資源得到有效保護和可持續利用，制定《四川省濕地保護條例》十分必要。

二、立法過程

2008年5月，省林業廳向省政府報送了《四川省濕地保護條例（代擬稿）》。隨後，省政府法制辦書面徵求了省直有關部門和市、州政府的意見，併到阿壩州、甘孜州進行立法調研，廣泛聽取了州、縣政府有關部門和若爾蓋、紅原、九寨溝、松潘、阿壩等縣林業局以及中科院成都生物所有關專家的意見，實地考察了濕地保護工作開展情況。2008年9月，省人大農委辦、省政府法制辦和省林業廳到黑龍江省進行了濕地立法學習和考察。之後，省政府法制辦組織對代擬稿進行了修改，再次徵求了省監察廳、省財政廳、省水利廳、省建設廳、省國土資源廳、省環保局和省編辦的意見；並就有關意見分別與省林業廳、省水利廳、省建設廳進行了協調。在充分吸收各方面意見，並學習借鑑黑龍江、甘肅、陝西、湖南、廣東、遼寧、江西、內蒙古等兄弟省區做法和立法經驗的基礎上，經反覆修改，形成了《條例（草案）》2009年7月，經省人民政府第35次常務會議討論通過後，提請省人大常委會審議。

三、幾個主要問題的説明

（一）關於濕地的定義。國際《濕地公約》對濕地定義的範圍比較寬泛，包括了海洋和海岸濕地等類型。而四川具有的江河、稻田等濕地類型的保護已有《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國基本農田保護條例》和《四川省〈中華人民共和國水法〉實施辦法》等相關法律、法規進行規定，故《條例（草案）》沒有將其納入調整和保護範圍。本條例調整和保護的濕地範圍僅限於具有重要生態功能的濕地。為此，草案第三條規定：“本條例所稱濕地是指具有重要生態功能的常年或者季節性的天然或人工的潮濕地域，主要包括沼澤地、濕原、泥炭地、湖泊等生態功能明顯的水域”。

（二）關於濕地管理體制根據國務院辦公廳《關於加強濕地保護管理的通知》（國辦發〔2004〕50號）和《關於印發國家林業局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2008〕93號）中有關部門職責分工內容，草案第五條規定：“縣級以上地方人民政府林業行政主管部門負責濕地保護的組織、協調、指導和監督工作。縣級以上地方人民政府發展改革、國土資源、建設、水利、農業、環境保護、畜牧等部門在各自職責範周內做好濕地保護工作”。

（三）關於濕地的保護措施。草案第八條和第十一條關於濕地資源調查和濕地保護規劃的規定是為科學保護提供依據而制定：第十二條關於建立濕地自然保護區的規定和第十七條關於對一系列禁止性行為的規定都是實踐證明對濕地保護有力、有效的措施，故草案將其吸收了進來。

（四）關於濕地資源的合理利用。科學、合理地利用濕地資源，是濕地保護的目的之一。為此，草案第十八條規定：“開發利用天然濕地資源應當按照濕地保護規劃進行，不得破壞濕地生態系統的基本功能，不得破壞野生動植物棲息環境”。

（五）關於建立濕地生態效益補償制度。各級人民政府對濕地保護負有重要的責任。目前，國家已建立森林生態效益補償制度，2009年的中央1號文件又明確提出了啓動濕地等生態效益補償試點的要求。實行濕地生態效益補償制度，可以有效建立濕地保護補償機制，解決部分濕地保護經費來源問題。為此，草案第四條作出原則性規定：“按國家規定實施濕地生態效益補償制度”。

（六）關於罰款金額。草案第二十條第一至四項規定的罰款金額，是參照黑龍江、甘肅、廣東、遼寧等省濕地保護地方性法規的相關規定，並結合我省實際情況而確定的。

（七）關於委託處罰的問題。我省濕地自然保護區，主要集中在三州，但當地設立的濕地自然保護區管理機構沒有法定的行政處罰權，而有行政處罰權的政府有關部門又鞭長莫及，到濕地自然保護區內去執法面臨路途遙遠、執法成本高等困難，難以對破壞濕地行為進行及時有效的控制和處罰。為此，根據《行政處罰法》關於委託處罰的規定，草案第二十一條規定：“縣級以上地方人民政府有關部門可以委託濕地保護管理機構在濕地自然保護區內實施相應的行政處罰”。

以上説明連同《條例（草案）》，請一併審議。 ^[2] 

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

省十一屆人大常委會第十二次會議審議了《四川省濕地保護條例（草案）》（以下簡稱草案），通過了立法必要性和可行性表決。審議中委員們對草案的意見主要集中在三個方面：一是濕地保護工作中政府的主導作用；二是投入機制和補償制度；三是加強濕地保護和合理開發利用。

會後，農業與農村委員會（以下簡稱農委）認真研究了委員們的意見，書面徵求了各市（州）人大常委會的意見，組織立法調研組開展了實地調研；組織對草案進行修改，形成了草案修改稿，並分送省人大各專門委員會和省直有關部門徵求意見；4月26日，農委召開第十三次全體會議，在綜合各方面意見的基礎上，認真審議草案及修改稿，形成了草案第二次審議稿（以下簡稱二審稿）。現將有關情況報告如下：

一、關於政府主導作用問題

有委員提出“政府應起主導作用，將濕地保護納入當地經濟社會發展規劃”，“負責制定全省濕地保護計劃的主體應是省人民政府，……並納入全省國民經濟和社會發展計劃”。農委採納了委員們的意見，二審稿中明確規定：“縣級以上地方人民政府負責濕地保護工作”，“鄉鎮人民政府應當配合有關部門做好濕地保護工作”（二審稿第五條第一款、第四款）。“縣級以上地方人民政府應當將濕地保護納入本級國民經濟和社會發展計劃”（二審稿第六條第一款）。“在濕地保護工作及其科學研究、先進技術推廣應用中做出顯著成績的單位或者個人，由縣級以上地方人民政府給予表彰和獎勵”（二審稿第八條）。在法律責任中增加了對有關單位主管人員和直接責任人員違法行為的處罰條款（二審稿第二十二條）。

二、關於投入機制和補償制度問題

有委員提出“要處理好濕地保護與改善民生的關係，用補償機制和增大財政民生投入等措施來保障民生”，“要有相應的財政保障機制”，“建議增加一條，專講‘實施濕地保護的投入機制和補償機制’”。農委採納了委員們的意見，認為在目前我省濕地面積減少和質量下降日趨嚴重的情況下，投入機制和補償制度的建立是實施濕地保護這一功在當代、利在千秋的公益性事業不可或缺的重要物質保證，在已頒佈實施的兄弟省（區、市）法規中均有相關表述。因而，二審稿中增加了“安排專項資金用於濕地保護工作”（二審稿第六條第一款）的規定。對草案已經確立的濕地生態效益補償制度做出了具體規定：“因濕地保護需要使濕地資源所有者、使用者的合法權益受到損害的，政府應當依法給予補償，並對其生產、生活做出妥善安排”（二審稿第十五條）。

三、關於加強濕地保護和合理開發利用問題

有委員提出“要處理好保護與開發利用的關係”，“切實加強對人工濕地的保護”，“條例中應規定濕地保護的具體措施，如退牧還草、牧民定居計劃以及總結以前的行之有效的措施”。農委採納了委員們的意見，在濕地保護方面，一是不再區分是人工還是天然濕地，強調只要是具有重要生態功能的濕地，都屬於應當保護的範疇，都應該加強保護，因而刪除了條例中有關“天然和人工”的表述，並對禁止性條款進行了修改（二審稿第三條、第十七條、第十八條）；二是結合四川實際和調研所瞭解的情況，區別濕地退化的不同原因，因地制宜地制定了不同的恢復措施：“因缺水導致濕地功能退化的，應當建立濕地補水機制，定期或者根據恢復濕地功能需要有計劃地補水；因過牧導致濕地功能退化的，應當實施輪牧、限牧，退化嚴重的實行禁牧；因開墾導致濕地功能退化的，應當退耕還濕”（二審稿第十四條第二款）。

在濕地的合理開發利用方面，明確了濕地自然保護區與濕地公園、濕地保護小區三者的關係，對設立濕地公園和濕地保護小區進行了原則性規定：“對有特殊保護價值但不具備建立濕地自然保護區條件的濕地，按照有關規定，可以建立濕地保護小區或者濕地公園”（二審稿第十三條）。

同時，根據常委會組成人員和其他各方面的意見，農委還對草案的個別條款、文字作了修改。

以上意見，連同草案第二次審議稿，請一併審議。 ^[3] 

5月27日舉行的四川省十四屆人大常委會第十二次會議，聽取了《四川省濕地保護條例（修訂草案）》的説明。 ^[4]