單獨二孩政策

20世紀五六十年代，由於死亡率快速下降，而出生率維持在高水平上，中國的人口增長率驟然提高。在6億人口的基數上，60年代中國每年平均出生人數高達2700萬人，每年淨增長人數達到2300萬人以上，人口增長率高達2.5%。70年代初期開始實行的計劃生育政策，初衷就是為了控制人口過快增長。

“單獨二孩政策”至遲從2007年開始，數家官方的研究機構就已接受國家人口計生委的委託，就生育政策的進一步調整完善展開調研。2010年1月6日，國家人口計生委下發的《國家人口發展“十二五”規劃思路（徵求意見稿）》提到要“穩妥開展實行‘夫妻一方為獨生子女的家庭可以生育第二個孩子’的政策試點工作。”

關於啓動“單獨二孩”政策，當時佔主流意見的是由中國人民大學社會與人口學院院長、中國人口學會副會長翟振武教授所帶領的團隊制定的分省份放開的“三步走方案”：即從2011年開始，首先開放東北地區及浙江等省試行“單獨”二孩政策；第二步，放開京滬等省份；第三步，在“十二五”（2015年前）內，實現全國全部放開“‘單獨’生育二孩”政策。

翟振武曾在2011年4月26日應邀在當時的中共中央政治局第二十八次集體學習上講解人口問題。翟的這一方案，曾得到原國家人口計生委主要領導的支持，在2010年下半年經過修改微調後曾提交國務院。

之前，以獨生子女政策為核心內容的我國計劃生育政策，自上世紀80年代開始嚴格推行。其間略有微調，如放開“雙獨二孩”（夫妻雙方為獨生子女，可以生育第二個孩子），及部分省份農村地區實施的“一孩半”政策（第一個孩子為女孩，可生育第二個孩子）等。

原國家人口計生委的統計資料表明，2011年之前，獨生子女政策覆蓋率大概佔到全國內地總人口的35.4%；“一孩半” 政策覆蓋53.6%的人口；“二孩政策”覆蓋9.7%的人口（部分少數民族夫婦；夫妻雙方均為獨生子女的，也可生育兩個孩子）；三孩及以上的政策覆蓋了1.3%的人口（主要是西藏、新疆少數民族遊牧民）。 ^[1] 

2013年11月15日，十八屆三中全會通過的《 中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》對外發布，其中提到“堅持計劃生育的基本國策，啓動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，這標誌着“單獨二孩”政策正式實施。 ^[2] 

1971年7月，國務院批轉《關於做好計劃生育工作的報告》，把控制人口增長的指標首次納入國民經濟發展計劃。

1980年9月，黨中央發表《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，提倡一對夫婦只生育一個孩子。

1982年9月，黨的十二大把計劃生育確定為基本國策，同年12月寫入憲法。

1991年5月，中共中央、國務院作出《關於加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，明確貫徹現行生育政策，嚴格控制人口增長。

2002年9月，《中華人民共和國人口與計劃生育法》施行。

2013年11月，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出“啓動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”。

2013年12月，中共中央、國務院印發《關於調整完善生育政策的意見》。 ^[3] 

實施單獨兩孩政策，由各地依據《人口與計劃生育法》，通過省級人民代表大會或其常委會修訂地方條例或作出規定，依法組織實施。

當夫婦倆的户籍所在的省份修訂了人口與計劃生育條例或人大常委會作出了專門規定，允許單獨夫婦可生育兩個孩子，就可以按程序申請再生育了。如果夫婦倆的户口不在同一個省（區、市），只要任何一方户口所在地允許單獨夫婦生育兩個孩子，你們就可在那裏申請再生育。 ^[4] 

經過30多年的計劃生育，中國人口過快增長的勢頭得到有效遏制，人口增長率已經降到0.5%以下。在13億人的基數上，每年出生人口1600萬，淨增加人數650萬左右，平均每個婦女生育的孩子數降到了1.5至1.6個的水平。30多年來，計劃生育累計少生了4億多人，極大地緩解了人口對資源環境的壓力，推動了經濟發展和人民生活水平及人口素質的提高。

同時也應看到，當下的人口形勢已經發生了重大變化。生育率持續低於更替水平，人口老齡化加速發展，勞動力長期供給呈現短缺趨勢，出生性別比失衡，這些導致家庭養老和抵禦風險能力有所降低。為了適應已經變化了的人口形勢，促進人口長期均衡發展，需要對計劃生育政策作出完善和調整。 ^[2] 

“單獨二胎”政策不等於“單獨二孩”政策，仍有許多羣眾對這兩者的概念仍然混淆不清，認為“單獨二胎”和“單獨二孩”並無差異，其實不然。“二孩”，顧名思義就是指有兩個孩子，計劃生育針對的是孩子的數量，而不是胎次的數量，如果是兩胎的話，則有可能出現三個孩子或者更多孩子的情況，便不符合單獨二孩的政策。如果單獨家庭第一胎生的是雙胞胎或多胞胎的話，那麼該家庭就不能再享受單獨二孩政策，更不能再生第二胎。如果單獨家庭第一胎只有一個孩子，則可以享受單獨二孩政策。 ^[5] 

黨的十八屆三中全會提出，“堅持計劃生育的基本國策，啓動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調整完善生育政策，促進人口長期均衡發展。”人口政策是影響中國人口變化的最重要因素之一，不僅在宏觀上左右人口的變化發展趨勢，而且在微觀上影響涉及億萬家庭的生活和生育行為。

黨的十八屆三中全會決定啓動單獨生育二孩政策，是過去十幾年以來對計劃生育政策重大的、戰略性的調整。政策實施後，雖然出生人數和人口總量有一定程度的增加（5年內每年新增出生人數約為一兩百萬），但都在可控可承受範圍內，不會對經濟社會發展和公共服務產生大的震盪和衝擊。“單獨二孩”政策實施後，一是可在一定程度上有效緩解老齡化程度（約降低3個百分點）和推遲老齡化進程，為中國應對老齡化挑戰贏得更多的時間和勝算；二是能夠改善勞動力老化的結構，改善未來勞動力數量供給平衡；三是改善家庭的結構，提高家庭抵禦風險的能力；四是順應了羣眾的生育意願。

還有人認為，應該立即全面放開二胎（孩）生育。從長期看，允許每一對夫婦都生育兩個孩子，可以滿足絕大多數羣眾的生育意願，也能更大程度上緩解老齡化過程、改善人口結構。但是，政策的模擬和預測表明，如果立即全面放開二胎生育，接近1.5億獨生子女家庭會被納入政策範圍，在現有的人口結構和生育意願等條件下，未來人口總量會突破15億，並且在政策施行後短期內會形成出生人數的高峯，年出生人數突破3000萬，甚至超過3500萬人。

綜合全面地考量，立即全面放開二胎政策不利於人口的長期均衡發展。相對而言，“單獨二孩”政策更加平穩、漸進、可控。但對單獨二孩政策的影響也要有清醒認識。“單獨二孩”政策能緩解老齡化程度和過程，但無法改變中國老齡化的趨勢。應對老齡化根本之策是建立和完善社會保障制度和養老服務體系。同樣道理，“單獨二孩”政策能緩解未來勞動力供應短缺的局面，但未來勞動力數量的縮減是長期的趨勢。應對勞動力數量下降的根本措施是提高勞動生產率，而不是再回到多生孩子的時代。 ^[6]